土地整治過程中的若干問題研究

洪 治

（江西理工大學建筑與測繪工程學院，江西 贛州 341000）

土地整治項目對于保護和合理利用土地資源、提高耕地利用效率以及改善農業(yè)生產條件等具有不可替代的作用［1］，已成為我國土地資源管理的一項重要國家戰(zhàn)略。因此，做好土地整治這篇大文章，是各級政府特別是國土資源管理部門亟待破解的現實課題。

1 土地整治過程中的常見問題

近年來，各地區(qū)國土資源管理部門立項了一大批土地整治項目，并已陸續(xù)辦理了竣工驗收。從竣工驗收的情況反饋來看，土地整治項目取得了預期的效果，同時也暴露了一些問題［2］。

首先，項目前期的設計不夠合理，對生態(tài)環(huán)境、社會經濟、人文景觀等影響因素考慮不周。部分項目在規(guī)劃設計過程中對現狀用地情況調查不夠充分，尤其是對當地百姓的出行習慣和耕作要求了解不足，導致項目在建設過程中經常遇到農民的阻擾，導致項目進度受阻，影響整個項目的工期。少量土地整治項目在規(guī)劃設計時隨意改變原始地形地貌，導致出現新的水土流失現象，破壞當地原有的生態(tài)環(huán)境；甚至有少量土地整治項目在實施過程中隨意改變項目性質，如由土地整治項目變成了農田水利項目。

其次，項目實施過程監(jiān)管不到位，對簽證、變更控制不嚴。首先，部分項目存在未按施工設計圖進行施工，工程外觀質量不合格；其次，工程變更隨意性大，部分重大變更未按要求履行相關變更手續(xù)；最后，部分工程簽證與相關規(guī)程不符，簽證無相關責任人和責任單位簽章，或存在簽證無相關附圖和計算依據。

然后，項目檔案資料不夠完善，過程監(jiān)管和結算審計等資料殘缺不全。施工、監(jiān)理日志形同虛設、內容空泛，部分監(jiān)理資料存在事后補簽或代簽現象；部分合同外項目結算無原始依據。部分工程竣工圖與工程實體不符，竣工圖上工程原狀與現狀混淆，重要工程節(jié)點無竣工單體詳圖等。部分項目涉及土地權屬流轉的無相關資料反映。

再次，項目資金管理不夠規(guī)范，資金流向和資金余缺情況不清。部分項目未按規(guī)定開設財務收支專用賬戶，部分項目甚至違規(guī)列支與項目無關的開銷，部分財務臺賬不全，部分開支項目無原始憑證或單據等情況。部分項目財務結算報告疑點重重。

最后，項目后期管護不到位，項目建成后無法發(fā)揮預期的功能和效益。部分地方政府特別是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委未按工程后期管護合同要求履職盡職，項目建成后遭到的人為破壞嚴重，整治完成的地塊或溝渠雜草叢生。

2 原因分析

土地整治項目實施過程中出現的種種問題和困境，究其原因，有客觀的、外部的和歷史的原因，也有主觀的、人為的和現實的原因［3］。

首先，我國農村普遍存在耕作方式落后、生產效率低下的客觀現實，農村土地生產規(guī)模的效率一直難以發(fā)揮出來，因此，普通村民對土地整治項目的支持度或熱情不高，甚至有少量地方以土地整治為幌子，套取上級部門的專項資金。

其次，土地整治項目管理體制機制尚不成熟，特別是投融資體制尚不健全，投融資比例分配不平衡。另外，地方政府和社會資本投入不足，導致項目投資浪費、投資監(jiān)管不到位，其中群眾對項目建設的參與和監(jiān)督不足也是一個重要的問題。

再次，作為項目的主管單位和牽頭人，地方政府對項目的重要性認識不夠，主動作為的意識不強，相關參與部門存在各自為政、消極應對的心態(tài)，相關責任人員不作為或履職盡責意識淡薄。施工單位片面追求經濟利益，忽視工程質量甚至偷工減料。監(jiān)理單位貪圖私利，導致監(jiān)控缺失。

最后，項目后評價體制機制尚不健全，特別是項目建成后的使用與經營階段的監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失，導致部分地方政府和群眾片面追求項目的投資，僅僅是熱衷于向上級部門爭取資金和項目，忽視項目后期的經營管護，忽視項目的長遠效益。

3 土地整治項目建設政策建議

結合土地整治項目建設中常常出現的問題，本文在全面分析其成因的基礎上，針對今后類似項目建設提出以下政策建議。

首先，加強頂層設計，完善土地整治項目的投融資體制機制，建立健全以地方政府為主導、社會資本平等參與的投融資機制［4］。鼓勵有條件的地方以土地經營權入股，開展公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）、轉讓經營權（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、建設—經營—轉交（Build-Operate-Transfer，BOT）、TBT（TOT+BOT）等投融資方式的嘗試，拓寬土地整治項目的融資渠道，增加社會資本對土地整治項目的支持和參與程度，提高投融資的經營效益。

其次，引入限額設計、全壽命周期成本和區(qū)位優(yōu)化等現代理念，完善土地整治決策，提高設計的科學性、合理性。在項目決策前期充分用好村民理事會、村民代表大會等民主決策程序，廣泛征集村民及相關利益主體對土地整治項目的意見和建議，提高項目經濟效益、社會效益和環(huán)境效益，盡量減少對周圍環(huán)境的破壞和對公眾利益的損害。

然后，加大招商引資力度。引入有實力、高附加值的特色農業(yè)產業(yè)入駐待整治或整治好的土地，鼓勵有條件的投資者開辦農場或特色農莊，擴大土地經營規(guī)模，盤活土地特別是耕地存量，充分發(fā)揮土地的規(guī)模效益和聚焦效益，造福地方和當地農民群眾，讓群眾分享土地整治項目的效益，贏得農民群眾對土地整治項目的理解、支持和參與。

再次，運用PDCA循環(huán)等現代項目管理方法，完善土地整治的過程監(jiān)管制度。項目實施過程加強公眾參與度和民主監(jiān)督，特別是提高土地整治投資資金流向和使用情況的透明度，消除土地整治項目滋生腐敗的土壤，加大對建設、設計、監(jiān)理等責任主體及責任人的過程監(jiān)督、執(zhí)紀問責力度。

最后，參照世界銀行貸款項目通行做法，建立健全項目后評價和投資責任審計制度。完善對項目投資決策、規(guī)劃設計方案等專家論證制度，健全對項目實施過程全過程、全方位的跟蹤審計制度，引入土地整治項目的后評價制度，加強對項目建成后的經營使用階段的驗收和評價，形成可復制、可借鑒的經驗并在后期項目建設中進行推廣運用。