我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理問題考察及其對策

鄭建明， 廖尹航

(上海海洋大學(xué)文法學(xué)院，上海 201306)

2002年，歐盟頒布了《食品基本法》178/2002法案，由此起始水產(chǎn)品可追溯制度的強制性要求。隨后，美國和日本等發(fā)達(dá)國家也紛紛對水產(chǎn)品安全可追溯作出明確規(guī)定，水產(chǎn)品可追溯體系建設(shè)紛紛上升為各個國家的層次。從21世紀(jì)以來，以水產(chǎn)食品質(zhì)量為重點的調(diào)查研究在深度和廣度方面都得到了較大的提升，這主要是由于漁業(yè)在鞏固中國食品安全和國際貿(mào)易形象方面發(fā)揮的作用越來越大[1-2]。國外發(fā)達(dá)國家水產(chǎn)品可追溯制度的強制性要求，正在倒逼我國出口水產(chǎn)品必須建立可追溯體系。隨著水產(chǎn)品市場供求關(guān)系的變化，我國人民的生活水平也在日益提高，水產(chǎn)品質(zhì)量安全問題正引起全社會的廣泛關(guān)注和政府的高度重視，而水產(chǎn)品可追溯制度是有效解決水產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的政策工具之一。因此，認(rèn)清我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯政府治理的現(xiàn)狀及其問題，并進(jìn)一步分析解決對策，具有重要的研究意義。

在新時代背景下，水產(chǎn)品安全監(jiān)管正越來越向水產(chǎn)品安全治理理念轉(zhuǎn)變，國外學(xué)者在水產(chǎn)品可追溯治理方面進(jìn)行了大量的研究?？勺匪菽芙鉀Q食品安全信息不對稱問題并能有效控制食品質(zhì)量安全，食品可追溯體系被認(rèn)為是可以向消費者傳遞食品質(zhì)量與安全信息、識別食品安全風(fēng)險來源的一個有機體或平臺[3]。食品質(zhì)量安全可追溯體系的應(yīng)用，能夠減少食品安全問題的影響范圍以及發(fā)生問題后的成本，加強企業(yè)的責(zé)任感以及對相關(guān)信息的公布是該系統(tǒng)在全社會范圍內(nèi)得到推廣的重要原因[4-5]。阻礙中國農(nóng)產(chǎn)品出口的食品安全丑聞一直是一個主要的研究課題，這些研究主要是要揭開中國食品安全政策的弱點和根本缺陷[6-7]。任何有關(guān)水產(chǎn)品可追溯方面的標(biāo)簽計劃，無論是自愿的還是立法的，規(guī)范監(jiān)管是為了防止濫用和欺詐[8]。水產(chǎn)品質(zhì)量安全一直是世界相關(guān)國際組織關(guān)注的焦點，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)和一些漁業(yè)組織為此開展了多項研究。2003年，F(xiàn)AO對海產(chǎn)品質(zhì)量安全管理與評估進(jìn)行了研究[9]。2005年，F(xiàn)AO將現(xiàn)代分析技術(shù)應(yīng)用于保障海產(chǎn)品的安全性與可認(rèn)證性[10]。2007年，NEAFC(North East Atlantic Fisheries Commission，即東北大西洋漁業(yè)委員會)專門召開了關(guān)于魚和漁產(chǎn)品追溯體系的會議，為可追溯體系在漁業(yè)管理中的應(yīng)用出謀劃策[11]。2008年，F(xiàn)AO水產(chǎn)養(yǎng)殖認(rèn)證指南專家研討會在北京召開，重點研討并形成《FAO水產(chǎn)養(yǎng)殖認(rèn)證指南》終稿，這對于提高水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量安全水平起到了很大的促進(jìn)作用[12]。近年來，F(xiàn)AO組織專家對當(dāng)前全球水產(chǎn)可追溯體系的實踐情況進(jìn)行了廣泛而卓有成效的研究[13-15]。國外學(xué)者的研究成果對于我國水產(chǎn)品可追溯體系的建設(shè)具有重要的參考意義。

國內(nèi)學(xué)者對水產(chǎn)品可追溯政府治理的研究正處于呼吁和展望階段，集中于對可追溯體系作用的描述和政策建議?？勺粉櫹到y(tǒng)的建立必須依靠政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)共同發(fā)揮作用，可追蹤系統(tǒng)本身并不能制造出安全、高品質(zhì)的食品，知道某一產(chǎn)品在供應(yīng)鏈中所處的位置并不能提高企業(yè)管理效率，保障食品安全[16]。有研究者從水產(chǎn)品追溯系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、供應(yīng)鏈等方面對發(fā)達(dá)國家水產(chǎn)品追溯制度進(jìn)行了比較研究，并為我國建立水產(chǎn)品可追溯體系提供了建議[17]。食品安全可追溯制度是實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的重要手段，該制度提出明確責(zé)任主體、強化政府監(jiān)管職責(zé)、激勵企業(yè)積極參與、加快相關(guān)配套體系建立的建議[18]?；谒a(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯政策工具的特點，從中美兩國有關(guān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯性的法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管部門設(shè)置和運行、技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用等方面進(jìn)行比較[19]。也有研究者對水產(chǎn)品信息可追溯體系的現(xiàn)狀和趨勢進(jìn)行梳理，從系統(tǒng)復(fù)雜性角度對水產(chǎn)品信息可追溯體系進(jìn)行構(gòu)建，并從可追溯客體的復(fù)雜性、可追溯主體的復(fù)雜性、可追溯信息的復(fù)雜性方面對其進(jìn)行分析，從技術(shù)信息協(xié)同、流通體系協(xié)同、主客體政策協(xié)同、利益分配協(xié)同等4個方面提出水產(chǎn)品信息可追溯體系協(xié)同運行的對策建議[20]。

本研究是在前人研究的基礎(chǔ)上，以水產(chǎn)品質(zhì)量安全為研究對象，基于可追溯治理的理念，在對我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上，提出我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理面臨的問題，并為完善我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理提供理論支持和政策建議。

1 我國水產(chǎn)品安全可追溯治理的現(xiàn)狀分析

在食品安全管理領(lǐng)域，存在市場失靈的現(xiàn)象，政府的監(jiān)管責(zé)任非常重大。同樣地，政府的職能在水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理方面也應(yīng)該起到重要的作用。盡管政府在食品質(zhì)量安全管理中發(fā)揮著重要作用，但是，政府在水產(chǎn)品追溯體系建設(shè)中應(yīng)該重視自身的職能定位[21]。目前，我國水產(chǎn)品可追溯機制的建立也提上了日程。從表1可以看出，我國在水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門設(shè)置與運行方面，已經(jīng)建立了以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)、其他多個政府部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的可追溯治理體制。在具體監(jiān)管任務(wù)方面，我國相關(guān)職能部門采取分工的形式，即一個環(huán)節(jié)由一個部門來承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。在具體監(jiān)管方式上，輔助水產(chǎn)品的品種監(jiān)管，如有水產(chǎn)品質(zhì)量安全事故發(fā)生，則由各個地方政府來承擔(dān)責(zé)任。

表1 水產(chǎn)品可追溯政府治理的責(zé)任及其分工

在法律法規(guī)和政策支持方面，我國逐步提高了水產(chǎn)品可追溯監(jiān)管的作用，已經(jīng)頒布并實施了水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)的法律法規(guī)。我國中央政府和地方政府都非常重視通過法律法規(guī)的建設(shè)來推進(jìn)水產(chǎn)品質(zhì)量安全的治理，這些法律法規(guī)的頒布并實施，有力地推動了我國水產(chǎn)品可追溯體系的建設(shè)。從表2可以看出，我國政府高度重視水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯的監(jiān)管，但是目前地方性的法律法規(guī)還比較少。

表2 我國中央政府和地方政府有關(guān)水產(chǎn)品可追溯治理的法律和法規(guī)

我國食品和水產(chǎn)品安全管理有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)也積極地推動水產(chǎn)品安全的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，并取得了一定的成效。這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)直接或間接地推動了水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系的實施。從表3可以看出，水產(chǎn)品可追溯治理的標(biāo)準(zhǔn)體系在確保水產(chǎn)品安全方面具有舉足輕重的作用，我國政府高度重視水產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)。

在可追溯技術(shù)體系開發(fā)與應(yīng)用方面，水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)編碼和識別技術(shù)在我國都得到了一定程度的應(yīng)用。2006年12月，國家科技部立項開展“863”計劃子課題“水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量全程跟蹤與溯源系統(tǒng)示范應(yīng)用”，廣東省成為該試點項目的唯一省份，我國由此開始水產(chǎn)品可追溯體系的推廣，在廣東省開展水產(chǎn)品追溯體系構(gòu)建推廣示范試點工作，至2009年取得了階段性成果。2012年農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局在沿海6省2市開展水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)試點工作。2012年6月，江蘇省水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中心正式開通國家“863”計劃成果的可追溯系統(tǒng)。之后幾年內(nèi)，該系統(tǒng)在整個江蘇省得到了強有力的推廣和應(yīng)用，尤其是江蘇省的水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)開始積極使用該系統(tǒng)。

表3 我國中央政府和地方政府有關(guān)水產(chǎn)品可追溯治理的標(biāo)準(zhǔn)體系

從2013年起，中國水產(chǎn)科學(xué)研究院聯(lián)合全國水產(chǎn)技術(shù)推廣總站、江蘇捷安信息科技有限公司，全面啟動中央級水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管追溯體系的建設(shè)和示范，完成了覆蓋“中央-省-地市縣-企業(yè)”各級監(jiān)管追溯體系的構(gòu)建。2015年，由蘇寧云商集團(tuán)股份有限公司、江蘇省海洋與漁業(yè)局主辦，蘇寧易購、江蘇省水產(chǎn)品質(zhì)量安全中心合作簽約的“江蘇優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品”電商平臺及上線啟動儀式在蘇寧易購總部成功舉行。由此可見，我國地方政府正應(yīng)用現(xiàn)代高科技技術(shù)，積極推行可追溯體系的科技化與現(xiàn)代化。到目前為止，我國各沿海省(市)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系在信息記錄、信息傳遞、信息載體和產(chǎn)品追溯信息平臺建設(shè)方面初見成效。沿海各個省(市)及其下屬的區(qū)、縣政府，都積極開發(fā)和應(yīng)用水產(chǎn)品可追溯信息技術(shù)體系，加強水產(chǎn)品可追溯治理。從表4可以看出，廣東、江蘇和山東在水產(chǎn)品可追溯體系的應(yīng)用方面取得了重大的進(jìn)展。

表4 我國水產(chǎn)品可追溯信息平臺建設(shè)和地方政府的應(yīng)用情況

2 我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理問題及其原因分析

2.1 我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯法律法規(guī)存在的問題及其原因

近年來，我國關(guān)于食品安全方面的立法進(jìn)程有所加快，但依然滿足不了實際生產(chǎn)、銷售和消費的需要，包括水產(chǎn)品追溯在內(nèi)的相關(guān)食品安全法律法規(guī)依然嚴(yán)重缺失。首先，在一些相關(guān)領(lǐng)域存在法律法規(guī)的缺位或空白，我國當(dāng)前仍沒有相關(guān)法律對國內(nèi)水產(chǎn)品的追溯作出明確、強制性的規(guī)定。其次，一些法律的規(guī)定過于粗疏和零碎化，難以切實保障某些安全措施的應(yīng)用，我國關(guān)于水產(chǎn)品追溯的規(guī)定只零碎地出現(xiàn)在一些漁業(yè)或食品安全相關(guān)法律規(guī)定中。再次，法律的層次不夠完整，如盡管有一些措施有原則性的法律規(guī)定，但是缺少配套的專門規(guī)定，讓法律的規(guī)定流于表面，很難起到實際作用，我國水產(chǎn)品追溯盡管在一些相關(guān)法律中有原則性規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)定模棱兩可，造成監(jiān)管部門真空和企業(yè)出現(xiàn)機會主義空間，規(guī)避法律規(guī)定而沒什么損失。最后，某些法律規(guī)定或中央與地方的規(guī)定存在相互沖突、矛盾的地方，這是某些規(guī)定難以長期有效地施行下去的原因所在。

此外，我國在關(guān)于水產(chǎn)品追溯法律相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系方面也存在一定的問題。只有對水產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一的編碼，對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定并且考慮不同平臺、不同設(shè)備的兼容性，才能對水產(chǎn)品進(jìn)行準(zhǔn)確、方便的追溯。從我國的具體實踐來看，在水產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)志標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)、信息數(shù)據(jù)編碼標(biāo)準(zhǔn)等方面也存在缺失、矛盾、不足等問題。我國設(shè)有產(chǎn)品質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)兩大標(biāo)準(zhǔn)體系，截至2009年，已經(jīng)發(fā)布涉及食品安全的國家標(biāo)準(zhǔn)1 800余項、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 900余項。這兩大標(biāo)準(zhǔn)體系由不同部門制定，相互間缺少溝通和銜接，缺乏科學(xué)性與可操作性。有研究表明，我國國家標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右等同采用或有效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，食品行業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)的采用率只有14.63%，且龐雜不一，衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督各行其是[22]。這些標(biāo)準(zhǔn)存在的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，使得我國水產(chǎn)品追溯機制的進(jìn)一步推廣和建立面臨著瓶頸。

由于每個部門都關(guān)注各自部門能直接或獨立管理的事項，對于橫跨水產(chǎn)品鏈條、橫跨各個部門的需要各部門前后聯(lián)系起來處理或者共同處理的食品安全共性制度卻沒有給予關(guān)注或者關(guān)注度不夠，因而容易產(chǎn)生法律空白[23]。水產(chǎn)品追溯是一個涉及多部門、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)過程，而我國在社會變革過程中存在的“部門利益化、利益法制化、法制部門化”的現(xiàn)象阻礙著我國水產(chǎn)品追溯制度的完善，由此也導(dǎo)致執(zhí)法過程中的重復(fù)執(zhí)法、分頭執(zhí)法等局面的出現(xiàn)。

2.2 監(jiān)管部門的設(shè)置和運行存在的問題及其原因

我國食品安全監(jiān)管部門由衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、工商部門、農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理局等多個部門組成，這樣的格局有利于各部門形成對自己分管環(huán)節(jié)的專業(yè)化管理，但是同時也帶來了如下幾個問題。

第一，監(jiān)管部門設(shè)置本身導(dǎo)致的問題。我國水產(chǎn)品安全監(jiān)管和執(zhí)法部門有5～6個，這些部門分管的職能不可避免地存在交叉重復(fù)，從而導(dǎo)致執(zhí)法過程中的交叉重復(fù)執(zhí)法，這樣不僅使企業(yè)疲于應(yīng)付，而且極大地浪費了公權(quán)力，執(zhí)法也由于缺乏整體性而達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)管效果，很多執(zhí)法行為流于走過場、走形式。此外，部門設(shè)置過多，也易使部門本位思想嚴(yán)重，從而出現(xiàn)“有利益”的地方，各部門爭相爭取監(jiān)管權(quán)、爭相執(zhí)法，一些“沒有利益”的環(huán)節(jié)就會出現(xiàn)空白，而這些環(huán)節(jié)很可能就是出現(xiàn)食品安全重大漏洞的地方。由于我國水產(chǎn)品安全監(jiān)管部門政出多門，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法交叉重復(fù)，部門化損害公眾利益，缺乏整體性而導(dǎo)致監(jiān)管空白的存在，運動式執(zhí)法而使監(jiān)管治標(biāo)不治本。

第二，我國水產(chǎn)品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管理念導(dǎo)致的問題。我國水產(chǎn)品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法傾向于事后的懲處和彌補，而對事前、事中的監(jiān)管不夠，水產(chǎn)品追溯是涉及事前、事中和事后的“從農(nóng)田到餐桌”的全方位監(jiān)管，這需要監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。事后監(jiān)管的理念表現(xiàn)在監(jiān)管部門傾向于運用運動式的單獨或聯(lián)合執(zhí)法，容易產(chǎn)生以罰代管的問題，導(dǎo)致治標(biāo)不治本，這也使得一些食品安全事故屢屢發(fā)生，同樣的問題反復(fù)出現(xiàn)；各監(jiān)管部門對事前、事中監(jiān)管的缺乏導(dǎo)致在出現(xiàn)問題時互相推諉，在平時的監(jiān)管中也容易出現(xiàn)混亂，不利于我國食品安全監(jiān)管的科學(xué)化、整體化，不利于良性長效監(jiān)管機制的形成。

正是由于以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)、多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的水產(chǎn)品安全監(jiān)管體制，為我國實施水產(chǎn)品追溯機制提供了一定的基礎(chǔ)。同時，也使得我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯監(jiān)管部門存在上述問題，帶來水產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的困境。我國政府的管理實踐傾向于“事后”管理，“問題發(fā)生之前，是‘政府最小化’狀態(tài)，問題發(fā)生之后，是‘政府最大化’狀態(tài)，幾乎耗費所有資源去應(yīng)對某一問題，整個市場規(guī)則為之停擺”[24]。這樣的管理模式帶來了我國可追溯領(lǐng)域?qū)嵤┑睦щy重重。

2.3 技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用情況存在的問題及其原因

雖然我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯技術(shù)體系得到了一定的發(fā)展和應(yīng)用，尤其是我國沿海省(市)的政府積極開發(fā)與實施可追溯信息技術(shù)，但是與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國在水產(chǎn)品質(zhì)量安全所需要技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用方面主要存在以下幾個問題：

(1)在技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新方面。無論是國家還是企業(yè)，對水產(chǎn)品追溯技術(shù)方面的關(guān)注還不夠，技術(shù)資金投入仍不足。目前，我國的水產(chǎn)品追溯技術(shù)在產(chǎn)學(xué)研方面沒有實現(xiàn)深度融合，發(fā)展缺乏可持續(xù)性；此外，我國在農(nóng)產(chǎn)品追溯的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方面過于依賴國外技術(shù)，嚴(yán)重缺乏技術(shù)上的自主創(chuàng)新。由于我國對水產(chǎn)品安全的監(jiān)管是分環(huán)節(jié)式的，對水產(chǎn)品的追溯也涉及多個環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)的技術(shù)也可能缺乏銜接性、整體性。

(2)在技術(shù)的應(yīng)用方面，還沒有形成全國性統(tǒng)一的信息平臺。不同的水產(chǎn)品可追溯查詢信息系統(tǒng)只是在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)追溯管理，并且不同身份的信息系統(tǒng)之間存在互不兼容的現(xiàn)象，這給廣大消費者、政府部門帶來極大的不便利。我國水產(chǎn)品追溯查詢信息系統(tǒng)呈現(xiàn)出碎片化問題，不能實現(xiàn)可追溯信息共享。此外，現(xiàn)有技術(shù)也存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不兼容的情況，各地的追溯平臺缺乏溝通互聯(lián)，不利于全國形成一張網(wǎng)，給形成統(tǒng)一的監(jiān)管帶來了極大的阻力。因此可見，我國需要盡早建立統(tǒng)一的水產(chǎn)品追溯信息平臺，建立水產(chǎn)品身份網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，包括信息標(biāo)志、系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范等要素[25]。

(3)信息咨詢和技術(shù)服務(wù)缺乏?？勺匪蒹w系可持續(xù)發(fā)展受到社會參與度低的制約，例如記錄信息缺乏真實性和有效性，無法作為地方監(jiān)管部門跟蹤執(zhí)法的依據(jù)，加入追溯系統(tǒng)的企業(yè)或合作社的負(fù)擔(dān)增加，且回報不理想，甚至還要承擔(dān)追究責(zé)任的風(fēng)險，消費者也缺乏對追溯產(chǎn)品的了解等，造成追溯系統(tǒng)采集的信息不能滿足相關(guān)利益者的要求，使相關(guān)利益主體缺乏參與水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯的意愿，進(jìn)而導(dǎo)致推廣應(yīng)用追溯系統(tǒng)比較艱難。我國目前建立了一些基于條形碼的追溯體系平臺和相應(yīng)的子系統(tǒng)，但是條形碼技術(shù)相對較為落后，無論從讀取的效率、信息存儲量、條形碼本身的易損度來說都比不上相對讀取速度更快、存儲信息量大、能夠進(jìn)行防偽追蹤的電子標(biāo)簽技術(shù)，但是電子標(biāo)簽的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于條形碼的成本，從而降低了各生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的主體應(yīng)用意愿。這種缺乏前瞻性的考慮不利于我國水產(chǎn)品追溯技術(shù)的長遠(yuǎn)發(fā)展[26]。

由于我國在水產(chǎn)品可追溯技術(shù)體系方面的開發(fā)起步較晚，技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展意識不夠[27]；水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯還沒有得到強制性實施，政府對于技術(shù)開發(fā)和實施的財政資助不足，導(dǎo)致水產(chǎn)品可追溯技術(shù)體系的開發(fā)不足。

3 完善我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理的對策

通過對我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理存在問題的原因進(jìn)行分析后，要解決我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理的問題，可以從以下幾個方面進(jìn)行完善和改進(jìn)。

3.1 制定并實施有利于可追溯體系發(fā)展的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

(1)國家司法行政部門應(yīng)該建立科學(xué)的立法制度，填補現(xiàn)行有關(guān)可追溯體系方面法律法規(guī)的漏洞。我國現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)該對水產(chǎn)品可追溯體系的實施作出強制性的規(guī)定，健全水產(chǎn)品質(zhì)量安全的市場準(zhǔn)入制度、水產(chǎn)品召回制度、水產(chǎn)品安全社會信用體系，從而對水產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、儲存、銷售及進(jìn)出口等所有與水產(chǎn)品有關(guān)的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，強制要求一定規(guī)模的水產(chǎn)品企業(yè)必須建立可追溯機制。目前我國沒有專門的強制性水產(chǎn)品可追溯法律，一些操作指南也由于級別和權(quán)威性較低而難以推廣應(yīng)用。

(2)漁業(yè)行政主管部門需要建立統(tǒng)一的水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯標(biāo)準(zhǔn)體系，用于指導(dǎo)漁業(yè)企業(yè)和漁業(yè)合作社建立水產(chǎn)品可追溯制度。我們需要合理布局法律法規(guī)體系，淘汰法律法規(guī)不合理、相互矛盾之處；要以《食品安全法》為根本，在此基礎(chǔ)上編制地方水產(chǎn)品追溯法規(guī)保障的絡(luò)；需要加快立法和法律修訂進(jìn)程，對這些矛盾沖突之處盡快予以澄清，堵住尋租空間，強化法律落實。統(tǒng)一的水產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系是實現(xiàn)全國范圍內(nèi)跨地區(qū)可追溯的前提條件，水產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、追溯系統(tǒng)構(gòu)建原則、實施指南、運行維護(hù)指南等。我國可以通過加強產(chǎn)業(yè)內(nèi)在機制的研究，改變水產(chǎn)品追溯領(lǐng)域在某些環(huán)節(jié)過低、過少、矛盾沖突的現(xiàn)狀，確保水產(chǎn)品在國際市場和國內(nèi)市場上達(dá)標(biāo)。

3.2 協(xié)同政府部門的資源以提供良好的水產(chǎn)品質(zhì)量安全保障服務(wù)

(1)我們需要做好專管和統(tǒng)管的結(jié)合，需要明確各個政府管理部門權(quán)屬、合理分工?！皩９堋奔磳ｉT管理，“統(tǒng)管”即統(tǒng)一管理。我國可以成立一個強有力的統(tǒng)一管理部門，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)局相關(guān)部門來擔(dān)當(dāng)此任，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化其他政府部門的職能，形成科學(xué)合理的水產(chǎn)品質(zhì)量安全政府治理協(xié)調(diào)機制。只有明確了可追溯產(chǎn)業(yè)鏈上各部門的權(quán)屬，才能解決職能部門間爭權(quán)奪利、推諉扯皮的問題。為此，我們需要將立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離開，并對執(zhí)法錯位、執(zhí)法失職等消極執(zhí)法、積極違法行為的責(zé)任和懲處作出明確規(guī)定，以提高水產(chǎn)品可追溯監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

(2)需要注重水產(chǎn)品安全治理方法的科學(xué)合理性。政府部門設(shè)置的有效性必須通過執(zhí)法實踐予以落實，我國食品安全執(zhí)法方式存在的不足亟需解決，在水產(chǎn)品安全領(lǐng)域同樣如此。我們需要改變管理理念；我們的管理實踐傾向于“事后”管理，問題發(fā)生之前，是“政府最小化”狀態(tài)，問題發(fā)生之后，是“政府最大化”狀態(tài)。改變這種狀況需要將“事前”“事中”納入管理實踐。要改變“事后”管理理念下“懲罰執(zhí)法”的執(zhí)法實踐，需要立法規(guī)范處罰方式的運用，建立常態(tài)化監(jiān)管機制。為了改變發(fā)證式管理背后的懶政惰政和腐敗，就需要創(chuàng)新管理方式，可以考慮引入非營利組織和獨立檢測機構(gòu)，并發(fā)揮社會力量加強對政府管理部門的輿論監(jiān)督。

3.3 加強水產(chǎn)品可追溯信息技術(shù)的開發(fā)和運用

(1)要加強對水產(chǎn)品可追溯信息技術(shù)創(chuàng)新的資金支持，建立產(chǎn)學(xué)研一體化的技術(shù)創(chuàng)新機制，著重加強技術(shù)創(chuàng)新的整體性，實現(xiàn)水產(chǎn)品可追溯信息平臺互通、信息共享。我們需加強政策導(dǎo)向和宣傳，充分發(fā)揮水產(chǎn)科研院所的創(chuàng)新資源，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新。針對目前我國水產(chǎn)品可追溯信息缺乏統(tǒng)一性的現(xiàn)狀，我們要盡早建立統(tǒng)一的水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯信息平臺，建立水產(chǎn)品網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，包括信息標(biāo)志、系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范等要素。建議由中國水產(chǎn)科學(xué)院牽頭，聯(lián)系我國水產(chǎn)領(lǐng)域科研比較領(lǐng)先的單位，做好全國統(tǒng)一的水產(chǎn)品追溯信息平臺的研發(fā)與應(yīng)用。另外，科學(xué)合理設(shè)計我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息交換服務(wù)中心和追溯數(shù)據(jù)管理中心的框架，推進(jìn)水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯的技術(shù)應(yīng)用研究。真正實現(xiàn)跨地區(qū)、跨級別信息查詢，打破條塊分割，唯其如此，才能讓水產(chǎn)品可追溯機制真正發(fā)揮其作用，確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(2)大力推進(jìn)水產(chǎn)品可追溯技術(shù)的推廣和應(yīng)用。技術(shù)創(chuàng)新的根本目的還是在于運用，比較大的漁業(yè)企業(yè)是政府主管部門進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新推廣和應(yīng)用的重點對象，可以通過一定的財政支持政策，鼓勵其進(jìn)行可追溯技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，發(fā)揮這類企業(yè)在可追溯技術(shù)采納和應(yīng)用方面的示范帶動作用；我國目前技術(shù)推廣應(yīng)用的難點在于小微漁業(yè)企業(yè)，這類企業(yè)的資金和技術(shù)開發(fā)能力非常有限，進(jìn)行可追溯機制建立將是一個比較大的成本支出，這就需要政府財政的大力資金支持。無論是大型漁業(yè)企業(yè)還是小微漁業(yè)企業(yè)，進(jìn)行可追溯信息技術(shù)推廣時要注重技術(shù)的適用性，以保證水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯信息的可持續(xù)運用。整合管理部門資源、強化管理效果離不開財政資金支持，為此，我們需要加大對水產(chǎn)品可追溯技術(shù)開發(fā)的財政投入。