政策的演進(jìn)與實(shí)踐的變革
——改革開放四十年農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校變遷的反思與展望

孫寬寧，徐廣華

(山東師范大學(xué) 教育學(xué)部，山東 濟(jì)南 250014)

2016年頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，要加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校布局規(guī)劃，“保留并辦好必要的小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，努力保障學(xué)生就近入學(xué)、接受有質(zhì)量的教育”，這一有關(guān)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校規(guī)劃的政策將多年來的問題重新擺上紙面。改革開放四十年來，對(duì)于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的政策取向經(jīng)歷了曲折的歷程，效益至上也好，公平理性也罷，在反思這么多年的實(shí)踐后，這一“保障學(xué)生就近入學(xué)”的學(xué)校布局原則，與1980年中共中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》中“力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近入學(xué)”的核心精神遙相呼應(yīng)。這意味著農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在接下來很長一段時(shí)間有著繼續(xù)存在的必要，反映了國家在清晰認(rèn)識(shí)到行政推進(jìn)、效率至上的理性限度后，對(duì)學(xué)校布局“教育本性”的堅(jiān)定回歸，這昭示著一種更成熟、明晰的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展信念的樹立和踐行。

一、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展歷程

我國從1980年出臺(tái)《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》至今，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的工作重心隨著國家政策的變化，經(jīng)歷了從公平到效益再到兩者兼顧的變革。但尋其本質(zhì)，無論是開始的就近入學(xué)，還是后來的撤點(diǎn)并校，甚至當(dāng)前效益與公平并重的調(diào)整方式，都是站在行政角度對(duì)其進(jìn)行的推進(jìn)。

(一)學(xué)校廣布的初期發(fā)展

在十一屆三中全會(huì)后，我國教育事來迎來新的發(fā)展，在一系列改革開放的政策惠及下，教育事業(yè)開始重新起步并迅速擴(kuò)展開來。這些政策為農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的廣布提供了條件，并在一定程度上決定了其發(fā)展方向。1986年頒布的《義務(wù)教育法》，用立法的形式確定了國家實(shí)施九年義務(wù)教育的政策。為了有效落實(shí)九年義務(wù)教育，國家教委等下發(fā)《關(guān)于實(shí)施<義務(wù)教育法>若干問題的意見》，重申了采取多種形式辦學(xué)的要求，并提出“可在貧困、邊遠(yuǎn)、居住分散的地區(qū)舉辦適當(dāng)減少課程門類，適當(dāng)調(diào)整教學(xué)要求的村辦小學(xué)或簡(jiǎn)易小學(xué)”。各地區(qū)辦學(xué)積極性高漲，學(xué)校數(shù)量不斷增長，農(nóng)村地區(qū)的教育景象呈現(xiàn)出前所未有的盛況。中央政府強(qiáng)調(diào)“就近入學(xué)”的“一村一校”辦學(xué)措施在農(nóng)村地區(qū)取得了顯著的成效，農(nóng)村學(xué)齡兒童的入學(xué)率得到普遍提升。但同時(shí)，廣泛而密集的學(xué)校分布造成了教育資源的分散，進(jìn)而導(dǎo)致了教育效益的降低和教育成本的增加?？梢哉f，在這一時(shí)期，廣泛分布的學(xué)校在極大的方便了農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童就近入學(xué)的同時(shí)，也為其后來的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

(二)效益優(yōu)先的撤并調(diào)整

我國長期“窮國辦大教育”的處境和20世紀(jì)80年代的學(xué)校廣布政策，令財(cái)政部門面臨學(xué)校資源分配以及教師工資等一系列成本問題。20世紀(jì)90年代初，如何提高規(guī)模效益，節(jié)約教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)慢慢成為了農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的決定因素。1997年3月國家教委財(cái)務(wù)司、財(cái)政部文教司在廣西百色召開的會(huì)議以及同年8月國家教委、財(cái)政部在新疆伊寧召開的工作會(huì)議，都指出提高規(guī)模效益和資金使用效益的重要性，并在之后開始撤并過于分散的校點(diǎn)。[注]畢全忠，李曜明：《國家教育扶貧工程向“三片”地區(qū)推進(jìn)》，《中國教育報(bào)》，1997年8月19日。2003年6月，財(cái)政部下發(fā)《中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法》，設(shè)立專項(xiàng)資金鼓勵(lì)各地政府“……撤并規(guī)模小、辦學(xué)條件差的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高項(xiàng)目學(xué)校的規(guī)模?！?004年教育部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》，提出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，提高辦學(xué)規(guī)模和效益，中央財(cái)政將視各地中小學(xué)布局調(diào)整工作的開展情況，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和支持”。在這種政策導(dǎo)向下，下放到各地政府后的學(xué)校布局調(diào)整工作在財(cái)政部門的干預(yù)下演變成了一種“逐利式”的行政行為。各地政府和教育行政部門，開始通過大規(guī)模撤并學(xué)校以及偏遠(yuǎn)山區(qū)的教學(xué)點(diǎn)，來實(shí)現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量以及資源使用效率的提高，從而增加規(guī)模效益?！?001年至2009年的近10年里全國中小學(xué)減少了27.98萬所，大約每天都有59所農(nóng)村中小學(xué)被撤并?！盵注]鄔志輝，史寧中：《農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的十年走勢(shì)與政策議題》，《教育研究》，2011年第7期。這一時(shí)期對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)由開始時(shí)的教育公平迅速轉(zhuǎn)向了效益優(yōu)先。

(三)漸趨穩(wěn)定的理性再規(guī)劃

效率優(yōu)先的大規(guī)模撤并，一方面帶來了較高的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面也帶來了諸如家校距離過遠(yuǎn)造成的校車安全問題，學(xué)生寄宿和家長陪讀帶來的家庭教育負(fù)擔(dān)過重問題，巨型學(xué)校產(chǎn)生的校園管理困難及人文關(guān)懷缺失問題，等等。這一系列問題迫使政府重新思考學(xué)校的大規(guī)模撤并現(xiàn)象，并開始放緩撤并的步伐。2010年《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出，“對(duì)條件尚不成熟的農(nóng)村地區(qū)暫緩實(shí)施布局調(diào)整，自然環(huán)境不利的地區(qū)小學(xué)低年級(jí)原則上暫不撤并”。2012年1月教育部出臺(tái)的《教育部2012年工作要點(diǎn)》以及同年3月5日國務(wù)院頒布的《政府工作報(bào)告》明確提出，在推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的過程中，必須因地制宜，堅(jiān)持辦好必要的村小及教學(xué)點(diǎn)，處理好提高教育質(zhì)量與方便孩子就近入學(xué)的關(guān)系。2012年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，態(tài)度鮮明地提出“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校……已經(jīng)撤并的學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)，確有必要的由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行規(guī)劃、按程序予以恢復(fù)?！盵注]楊東平，王帥：《從網(wǎng)點(diǎn)下伸、多種形式辦學(xué)到撤點(diǎn)并?！腔灿诠脚c效率之間的農(nóng)村義務(wù)教育政策》，《清華大學(xué)教育研究》，2013年第5期。2016年國家更是采取了努力保障學(xué)生就近入學(xué)、接受有質(zhì)量的教育等一系列舉措。不難看出，這一階段，國家對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展持更加理性的態(tài)度，但是以實(shí)際問題解決為基本導(dǎo)向的做法，仍然帶有濃厚的行政色彩。

從以普及教育為目標(biāo)的學(xué)校廣布，到以規(guī)模效益為追求的撤點(diǎn)并校，再到公平與效率兼顧的折中做法，雖然方向和措施在不斷變化，但農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展，始終在行政理性的范疇內(nèi)運(yùn)行。作為教育機(jī)構(gòu)的學(xué)校，其根本價(jià)值在于育人，其根本屬性是教育性，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在合理性，本應(yīng)以學(xué)校教育性的充分彰顯為根本標(biāo)準(zhǔn)。然而，從我國目前農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展歷程來看，尚缺乏必要的教育視野和教育情懷，并由此造成了實(shí)踐的搖擺和無序。

二、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展路徑反思

以行政理性偏好為準(zhǔn)則的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，在一定程度上偏離了學(xué)校最根本的價(jià)值取向。行政理性雖然也會(huì)考慮公平正義，但為了適應(yīng)行政環(huán)境、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，更關(guān)注效率、效益等功利性訴求。對(duì)功利性目標(biāo)的追求，會(huì)忽略或削弱對(duì)特定行業(yè)自身規(guī)律與特色的關(guān)注，從而造成對(duì)行業(yè)本性的偏離。在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展方面，體現(xiàn)為行政理性視域下的失范。[注]朱力：《失范范疇的理論演化》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版)》，2007年第4期。一方面是政府在制定政策時(shí)對(duì)教育性關(guān)注不足，削弱教育本身價(jià)值；另一方面是各地政府在政策實(shí)施過程中過度追求經(jīng)濟(jì)效益，未能切實(shí)履行原有政策的初衷。

(一)利益與公平的矛盾取舍

我國基礎(chǔ)教育發(fā)展初期，普及九年義務(wù)教育的方針一經(jīng)提出便得到了廣大人民群眾的支持與呼應(yīng)。基礎(chǔ)教育管理權(quán)的下放提高了各地政府的積極性，但為了盡快完成“普九”任務(wù)以及考慮到農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童對(duì)于教育的急切需求，應(yīng)急式與應(yīng)激式調(diào)整并存。[注]楊清溪，王燕敏：《基礎(chǔ)教育學(xué)校布局調(diào)整的合理性審視》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第6期。大量應(yīng)運(yùn)而生的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教學(xué)點(diǎn)以及村辦學(xué)校極大的方便了各地區(qū)不同學(xué)齡的兒童入學(xué)，但這種急于求成的義務(wù)教育的教學(xué)質(zhì)量以及學(xué)校規(guī)模要求都無法保證，顯現(xiàn)出重量輕質(zhì)的局面。

1.資源配置不均衡

各地政府在面對(duì)國家下達(dá)的亟待完成的基礎(chǔ)教育任務(wù)時(shí)，未能聯(lián)系其各自實(shí)際的可行性，加之各地區(qū)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致在教育資源配置上的差異性尤為顯著。在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展初期，各地學(xué)校的普及并沒有在學(xué)校規(guī)范化上做出嚴(yán)格要求。城鄉(xiāng)之間甚至不同地區(qū)的農(nóng)村之間，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不均衡，對(duì)教育的硬件設(shè)施投入程度存在較大差異，校舍質(zhì)量以及硬件配備在一些地區(qū)根本無法保障。另外學(xué)校數(shù)量的增加并不意味著師資的均衡分布，政府將大量教學(xué)資源分配于城市學(xué)校建設(shè)，而農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的師資力量與義務(wù)教育所要求的標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)。即使在國家投入一定資金將學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)納入農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展之后，大量民辦教師的存在仍使得師資水平參差不齊，而解決民辦教師的一系列問題直到1993年頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》才算正式提上議事日程。對(duì)于義務(wù)教育這樣龐大的公共事業(yè)，發(fā)展中國家很難將資源使用效率問題放在次要的位置，而數(shù)量激增的學(xué)校不僅無法保障資源的合理均衡分配，也直接帶來了教育公平的形式化。

2.重量輕質(zhì)的形式化公平

我國發(fā)展建設(shè)初期的教育水平，城市與農(nóng)村是存在較大差距的，而國家在制定相關(guān)調(diào)整政策時(shí)并未根據(jù)各地區(qū)教育水平的不均衡區(qū)別對(duì)待。在行政決策的干預(yù)下追求完成義務(wù)教育普及任務(wù)的速度，使得農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校只是滿足了教育機(jī)會(huì)的公平，教育過程與教育結(jié)果的公平問題被忽視，出現(xiàn)兒童有學(xué)上但沒有上“好”學(xué)的現(xiàn)象。這種普及方式帶來的弊端是不同地區(qū)間的文化差異以及地域間文化的不同特性被忽視，義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)在城市與農(nóng)村是否統(tǒng)一，義務(wù)教育在不同地區(qū)需要達(dá)到什么樣的水準(zhǔn)算是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這都是我們需要去深思的，然而行政推進(jìn)過程中在這些方面并沒有給出明確的指示。個(gè)別教學(xué)點(diǎn)的出現(xiàn)無法保障教學(xué)質(zhì)量，甚至出現(xiàn)了“一校一師”的現(xiàn)象?！熬徒雽W(xué)”下的教育公平、機(jī)會(huì)均等并沒有在教育質(zhì)量上滿足所有兒童的需求，造成區(qū)域間教學(xué)質(zhì)量的差異明顯。[注]萬明鋼，白亮：《“規(guī)模效益”抑或“公平正義”——農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中“巨型學(xué)校”現(xiàn)象思考》，《教育研究》，2010年第4期。義務(wù)教育普及的初衷是讓每一個(gè)兒童都接受到適于自己發(fā)展、保質(zhì)保量的教育，追求質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的學(xué)校數(shù)量對(duì)從根本上普及義務(wù)教育不會(huì)有質(zhì)性的改變。這種外在形式化的普及不僅使農(nóng)村基礎(chǔ)教育面臨著綜合質(zhì)量得不到提升，兒童受教育水平有限的困境，更為今后的調(diào)整帶來了諸多問題。

(二)行政主導(dǎo)的機(jī)械盲目

正如西蒙指出的：“個(gè)人也會(huì)理智地努力提出個(gè)人目標(biāo)，它可能不完全與組織目標(biāo)保持協(xié)調(diào)一致，常常還會(huì)與組織目標(biāo)背道而馳?！盵注]左高山：《論公共領(lǐng)域中的行政理性及其限度》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2011年第6期。由于各部門利益分割，公共組織為了維護(hù)自己的部門利益，在公共決策過程中往往喪失理性判斷，做出不符合公共利益的錯(cuò)誤決策。前一階段各地區(qū)“比拼式”的辦學(xué)造成了學(xué)校布點(diǎn)分散、教育成本過高等問題，內(nèi)生的壓力迫使農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校調(diào)整發(fā)展策略；而外在的國家主抓效率力求質(zhì)量的政策一經(jīng)頒布，在行政化的高指標(biāo)的壓力下，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展在一些地方變成了一種“運(yùn)動(dòng)式”的政績(jī)追求。

1.運(yùn)動(dòng)式的“一刀切”撤并

行政理性視域下的撤點(diǎn)并校讓很多農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)齡兒童面臨兩個(gè)難題，一個(gè)是低年級(jí)兒童處于依賴期，遠(yuǎn)離父母長輩去到寄宿學(xué)校，生理和心理的健康發(fā)展得不到保障，造成愛與歸屬的缺失；另一個(gè)是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的調(diào)整初衷是為了節(jié)約教育成本，但撤并分散的教學(xué)點(diǎn)來集中教學(xué)，帶給農(nóng)村家庭的是在交通甚至家長陪讀租房上更大的一塊開支，這反而加重了每個(gè)家庭的負(fù)擔(dān)。教育成本的問題是推動(dòng)撤點(diǎn)并校的主要?jiǎng)恿?，?cái)政對(duì)于教育的支出要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，如何利用有限的教育資源獲得最大的教育成果是各地政府在調(diào)整農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校時(shí)著重考量的依據(jù)。但是教育成本的計(jì)算并不能只是從財(cái)政部門的教育投入來看，每個(gè)家庭對(duì)于教育的支出也同等重要，也是評(píng)判資源利用是否合理的約束條件。據(jù)《蘭州晨報(bào)》報(bào)道，甘肅省會(huì)寧全縣有中小學(xué)生148000多人，其中在縣城就讀的學(xué)生達(dá)45000多人。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全縣有人陪讀的學(xué)生達(dá)一萬多人。像這樣新增的每個(gè)家庭教育的額外支出，伴隨著農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的調(diào)整不斷增加，這無法避免的給很多家庭帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。政府財(cái)政支出減少了，那農(nóng)村地區(qū)家庭教育成本誰來承擔(dān)？中西部的一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于地形地貌的原因交通不便，而不加考量的撤并學(xué)校，對(duì)于農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童來說，進(jìn)城上學(xué)要走崎嶇的山路甚至險(xiǎn)路，甚至一些兒童因?yàn)閷W(xué)校撤并給家庭帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而輟學(xué)。

2.極度膨脹的學(xué)校規(guī)模

較為分散的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校導(dǎo)致教育資源不能集中利用，這成為政府辦大規(guī)模學(xué)校的主要原因。學(xué)校的合并帶來教學(xué)設(shè)備、教師資源的合理利用，帶來了更高效的基礎(chǔ)學(xué)校教育，教育質(zhì)量必然得到提高。但沒有限制的擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，不僅不會(huì)提高教學(xué)質(zhì)量、節(jié)省教育成本，甚至?xí)寣W(xué)校的教學(xué)水平發(fā)生倒退。比如寧夏回族自治區(qū)在撤并南部山區(qū)學(xué)校后，山區(qū)的學(xué)生只能集中在城市的幾所近萬人的中學(xué)就讀；湖北省一些地區(qū)出現(xiàn)超過五千人的中學(xué)，以及在中西部很多地區(qū)建設(shè)的“巨型學(xué)校”；2008年秋季入學(xué)時(shí)，甘肅省會(huì)寧縣城的小學(xué)中，一年級(jí)新生一個(gè)班的人數(shù)最多達(dá)到90人，一所小學(xué)學(xué)生達(dá)五千余人。有研究者總結(jié)20世紀(jì)90年代的研究成果指出，隨著學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，招收低社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位學(xué)生比例較大的學(xué)校的平均成績(jī)會(huì)受到影響。[注]萬明鋼，白亮：《“規(guī)模效益”抑或“公平正義”——農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中“巨型學(xué)?！爆F(xiàn)象思考》，《教育研究》，2010年第4期。撤并農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)將所有學(xué)校集中到城鎮(zhèn)及縣城，這樣的舉措使得學(xué)校規(guī)模在不斷擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)村學(xué)齡兒童所占學(xué)校生源比例也在不斷增加。然而之前接受到的教育水平的差異很難使農(nóng)村學(xué)生跟上城鎮(zhèn)學(xué)校整體的進(jìn)度，這就導(dǎo)致了成績(jī)的差異以及學(xué)校整體教育質(zhì)量的下降。雖然對(duì)規(guī)模效益的追求是學(xué)校調(diào)整的初始動(dòng)力，但脫離教育的價(jià)值訴求去思考教育效益，一味的追求規(guī)模與效益就會(huì)喪失對(duì)教育本體功能的關(guān)注。

(三)撤并過程中的教育性游離

在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展過程中，對(duì)教育活動(dòng)之外的因素過度關(guān)注，必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)教育本性的忽視。這種忽視體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，即缺乏對(duì)學(xué)生個(gè)體成長需求的重視，對(duì)教育本身規(guī)律的把握不準(zhǔn)確以及割裂教育與文化間的相互作用。

1.忽視學(xué)生身心發(fā)展需求

撤并學(xué)校的初衷是為了讓兒童接受更優(yōu)質(zhì)的教育，身心都得到較好的發(fā)展。但每個(gè)年齡段兒童的個(gè)體需求是不同的，各地政府在撤并學(xué)校上僅考慮如何將所有學(xué)生集中起來接受高質(zhì)量的教育，節(jié)省資源并縮小城鄉(xiāng)之間的教育水平差距，卻忽略了教育最重要的是要以人為本，而不是成為凸顯政績(jī)的附屬品。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在應(yīng)充分考慮學(xué)生的實(shí)際訴求，行政決策要以兒童的身心發(fā)展作為底線與標(biāo)準(zhǔn)。為了推動(dòng)農(nóng)村實(shí)行撤點(diǎn)并校政策，中央財(cái)政設(shè)立了“中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金”和“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”兩項(xiàng)專項(xiàng)資金。這樣的獎(jiǎng)勵(lì)措施下放到各地政府，從行政理性的角度講，只是考慮了工具性的功能而忽略了價(jià)值性的功能。行政主體對(duì)國家決策的執(zhí)行中，最核心的問題就是如何認(rèn)識(shí)和把握公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校布局調(diào)整上，行政理性的失范體現(xiàn)在過多的依賴于行政主體的權(quán)力，而不是因地制宜地考慮當(dāng)?shù)亟逃膶?shí)際需求。當(dāng)前階段的撤點(diǎn)并校單單考慮了教育的規(guī)模效益以及外在化的教育質(zhì)量的提升，而較于一些由于撤點(diǎn)并校帶來的兒童上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)貴、上學(xué)難等問題，政府部門缺乏足夠的關(guān)注。提高教育效益不應(yīng)只是生均成本的降低和各項(xiàng)資源使用效率的提高，如何致力于學(xué)生的全面發(fā)展以及優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，才是全面提高辦學(xué)效益的體現(xiàn)。

2.背離教育自身規(guī)律

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展歸根到底是一項(xiàng)教育性活動(dòng)，而不是簡(jiǎn)單的行政化擴(kuò)張或撤并。任何教育性活動(dòng)的開展都要考慮教育的規(guī)律，只有遵循這個(gè)規(guī)律才能達(dá)到最理想的教育效果。教育的基本規(guī)律要從人和社會(huì)兩方面的關(guān)系進(jìn)行考慮，首先教育與人是互相促進(jìn)又互相制約的關(guān)系。教育的本質(zhì)是培養(yǎng)人的活動(dòng)，并且教育要適應(yīng)青少年身心發(fā)展規(guī)律。一系列調(diào)整農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展政策的實(shí)施，讓我們看到的只有規(guī)模效益與政績(jī)追求，這不僅沒有正確把握農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校存在的實(shí)質(zhì)，也嚴(yán)重背離了教育本身的規(guī)律。學(xué)校撤并與否的標(biāo)準(zhǔn)不能簡(jiǎn)單的從教育質(zhì)量和教育效益出發(fā)，政府更應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜的調(diào)整辦學(xué)，關(guān)注農(nóng)村學(xué)校在當(dāng)?shù)卮嬖诘膬r(jià)值與作用。其次教育要適應(yīng)并促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，即適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和人口的特點(diǎn)。遵循社會(huì)發(fā)展的教育并不是只有經(jīng)濟(jì)這一個(gè)約束條件，當(dāng)前注重規(guī)模效益的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校取舍恰恰進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)決定一切的誤區(qū)，沒有將教育與其他社會(huì)性活動(dòng)區(qū)別開來。具有諸多屬性的教育，其本質(zhì)屬性只有育人性這一個(gè)，因此不管如何撤并學(xué)校，以人為本，以兒童的身心發(fā)展為本，才是依據(jù)教育規(guī)律辦事的正確決策。農(nóng)村教育的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)與城市教育統(tǒng)一，不應(yīng)只是單一的升學(xué)教育。

3.弱化教育的文化價(jià)值

教育與文化相互包容相互作用，社會(huì)發(fā)展離不開文化，而文化的繼承與傳遞又依賴于教育。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展過程中，弱化教育的文化價(jià)值勢(shì)必給不同文化帶來影響。首先，與農(nóng)村居民日常生活息息相關(guān)的是各地不同的鄉(xiāng)村文化。農(nóng)村學(xué)校通過教育，將正確的知識(shí)技能、文化觀念以及倫理規(guī)范等滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，不僅潛移默化的影響著村民，更促進(jìn)了鄉(xiāng)村文化及文明的進(jìn)步。積極的挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)的文化內(nèi)涵，并通過教育將其滲透，無疑也會(huì)提升農(nóng)村學(xué)校教育的社會(huì)教化功能，提高村民對(duì)教育的重視。[注]饒靜，葉敬忠，郭靜靜：《失去鄉(xiāng)村的中國教育和失去教育的中國鄉(xiāng)村——一個(gè)華北山區(qū)村落的個(gè)案觀察》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第2期。農(nóng)村甚至偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校布局調(diào)整，不能建立在破壞原有文化的基礎(chǔ)上。其次，宏觀上我們更要關(guān)注不同區(qū)域間的特有文化。不同的發(fā)展歷史導(dǎo)致不同地區(qū)有著自己獨(dú)特的歷史文化，每一種文化都是經(jīng)過歷史的檢驗(yàn)遺留下來的，這都是我們中華民族不可或缺的精神遺產(chǎn)。這些精神財(cái)富需要通過教育不斷的繼承延續(xù)，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展如果不結(jié)合各地區(qū)文化特色，考慮到不同區(qū)域文化的需求，很可能給區(qū)域文化帶來極大的沖擊，影響其繼承發(fā)展。目前我國在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展中沒有關(guān)注鄉(xiāng)村文化以及區(qū)域文化，“一刀切”的撤并掉中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的教學(xué)點(diǎn)，忽視了教育對(duì)于文化傳承的價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校存亡過程中對(duì)文化多樣性的破壞。

三、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的教育本性回歸

十幾年來農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的長足發(fā)展，并沒有獲得社會(huì)的一致認(rèn)可和高度評(píng)價(jià)，關(guān)于農(nóng)村教育仍然問題叢生?；诖爽F(xiàn)狀，2010年后國家對(duì)于農(nóng)村地區(qū)小規(guī)模學(xué)校調(diào)整的政策慢慢回歸一開始的教育公平，學(xué)校撤并速度放緩，并根據(jù)各地區(qū)不同條件狀況對(duì)一些撤并掉的教學(xué)點(diǎn)予以恢復(fù)。這樣的調(diào)整改變不管是出于社會(huì)輿論壓力也好，還是解決校園問題的應(yīng)急策略也罷，行政部門最終都應(yīng)該意識(shí)到，學(xué)校作為一個(gè)教育機(jī)構(gòu)，唯有教育功能的有效發(fā)揮才能實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值。要想真正將農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校存在的意義回歸到以人為本的正道上，以教育性為行事準(zhǔn)則，以學(xué)生立場(chǎng)考慮教育問題才是關(guān)鍵。

(一)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的教育本性立場(chǎng)

教育是以促進(jìn)每一個(gè)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的活動(dòng)，而教育性作為教育的基本屬性是一種以育人為目標(biāo)的活動(dòng)準(zhǔn)則。在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展過程中要想真正發(fā)揮教育應(yīng)有的教化功能，就必須堅(jiān)定教育本性的立場(chǎng)。首先，從馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展理論來看,自由個(gè)性的充分發(fā)展是人的全面發(fā)展的根本體現(xiàn)和最高目標(biāo)。“個(gè)性化是現(xiàn)實(shí)的個(gè)人在創(chuàng)造財(cái)富的社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)中的表現(xiàn)形式,沒有人的個(gè)性化,社會(huì)就失去其賴以存在的基礎(chǔ)?！盵注]劉秀華：《人的個(gè)性化與社會(huì)化關(guān)系的哲學(xué)闡釋》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2006年第6期。因此，不能將人的發(fā)展的多維性單一化為物質(zhì)的維度，更深入的探尋人的發(fā)展需求，便知人是一種有感情的動(dòng)物，一個(gè)獨(dú)立的人需要有屬于自己的思想、品性和靈魂。教學(xué)不能像生產(chǎn)線加工產(chǎn)品那樣培養(yǎng)學(xué)生，更不能像灌溉植物一樣向所有學(xué)生傳授統(tǒng)一教條的知識(shí)。人的本質(zhì)屬性就是人的主觀價(jià)值世界，使農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在真正有利于不同個(gè)體的發(fā)展必須要遵循這種屬性。而尊重這種屬性的體現(xiàn)，就是改變只依靠分?jǐn)?shù)、升學(xué)率以及教學(xué)成果等外在化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校存在是否有利的觀念，學(xué)生精神生命的成長、個(gè)體發(fā)展的實(shí)際需求才是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展要遵循的應(yīng)然要求。而且，只有多樣化的個(gè)性才會(huì)有多樣化的能力，才能適應(yīng)不同分工的需要，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。其次，教育最終要培養(yǎng)的是社會(huì)的人，是要承擔(dān)一定社會(huì)角色及社會(huì)職責(zé)的人，“人作為自然的另類在本質(zhì)上是社會(huì)的，人的本質(zhì)的發(fā)展即人的社會(huì)性的發(fā)展?！盵注]漆玲：《從人的發(fā)展看文化自覺、自信、自強(qiáng)的重要意義》，《道德與文明》，2011年第6期。一個(gè)合格的社會(huì)化的人一定不只是身體更應(yīng)該是心理健全，培養(yǎng)出的人身心皆符合社會(huì)化的要求才是教育的最終期望。要實(shí)現(xiàn)這些內(nèi)生性的教育需求，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展作為一項(xiàng)教育活動(dòng)，在實(shí)施過程中必須具有一定的獨(dú)立性，要遵循教育規(guī)律。以提高教育質(zhì)量、關(guān)注每一個(gè)兒童的身心成長為實(shí)施原則，而不是依據(jù)學(xué)校規(guī)模甚至區(qū)域位置等外在因素。[注]孫寬寧：《鄉(xiāng)村學(xué)校課程的內(nèi)源性建設(shè)》，《現(xiàn)代教育》，2017年第9期。此外，要充分考慮不同地區(qū)的民俗習(xí)慣及價(jià)值觀念，重視社區(qū)甚至鄉(xiāng)村文化對(duì)兒童的影響。給兒童提供社會(huì)化的發(fā)展環(huán)境，滿足兒童歸屬、認(rèn)同和愛的需要。

(二)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的教育性回歸策略

基于以上對(duì)教育本性的認(rèn)識(shí)，并結(jié)合目前我國農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的狀況，行政部門必須清楚認(rèn)識(shí)到，只有改變“村不辦小學(xué)，鄉(xiāng)不辦中學(xué)”的城市導(dǎo)向策略，將教育公平真正落到實(shí)處，才可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校相關(guān)政策應(yīng)有的普及教育功能。

1.全納視野中的學(xué)校布局

普及義務(wù)教育旨在讓每一個(gè)地區(qū)的兒童都接受到有利于身心發(fā)展的平等教育，以“全納”的態(tài)度接受每一個(gè)兒童的需求。在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展這個(gè)問題上，要樹立接納所有孩子的目標(biāo)，為每一個(gè)兒童創(chuàng)建出適于發(fā)展的教育環(huán)境。以接納所有孩子為目標(biāo)布局學(xué)校，不是簡(jiǎn)單地考慮家庭距離遠(yuǎn)近的問題，而是保證所有孩子有條件、有能力入學(xué)接受教育的問題。這包括解決寄宿學(xué)校給農(nóng)村家庭帶來的額外負(fù)擔(dān)增加的問題，安全的問題，還有孩子在校的心理、行為不適而造成的排斥學(xué)校問題。從合并過于分散、辦學(xué)條件差的農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)到農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需要保留必要的教學(xué)點(diǎn)，在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)校。總之，教育規(guī)模效益的獲取不能以農(nóng)村兒童的輟學(xué)為代價(jià)，教育資源的節(jié)省更不能忽略了低齡兒童的安全問題。普及義務(wù)教育并不是普及統(tǒng)一教育，讓每個(gè)兒童都能接受到各自需要的基礎(chǔ)知識(shí)是普及的內(nèi)在含義。農(nóng)村地區(qū)的教育資源設(shè)備與城市雖然存在差距，但并不是所有的教育質(zhì)量都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，能真正有助于各地兒童的身心發(fā)展便是教育成果的最佳體現(xiàn)。中國教育的發(fā)展需要正規(guī)學(xué)校提供創(chuàng)新動(dòng)力，也需要非正規(guī)的簡(jiǎn)易學(xué)校及村學(xué)帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)教育水平的提升。多種形式辦學(xué)，讓每一個(gè)兒童都能夠接觸到需要的教育才是真正有利于當(dāng)前農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的基本策略。

2.系統(tǒng)化教育資源的優(yōu)化配置

教育資源不僅指外在的硬件條件和師資，也包括學(xué)生成長過程中必要的家庭教育與社區(qū)文化的共在和共育。所以，不是將學(xué)生集中在具有同樣外在條件的學(xué)校中就接受了同樣的公平教育。因?yàn)樗麄冊(cè)诮邮芡獠織l件公平的同時(shí)，也許喪失了對(duì)發(fā)展更重要的歸屬、認(rèn)同和愛的教育。現(xiàn)階段提出的資源平均分配僅僅是將所有兒童安置在同一個(gè)教室，并不能有效的接納不同文化、不同特征的兒童，也難以滿足每一位孩子個(gè)性化、多樣化的學(xué)習(xí)需求。無差別原則并非提倡絕對(duì)平均主義，它強(qiáng)調(diào)每位學(xué)生在受教育權(quán)利和人格尊嚴(yán)上無差別，但在個(gè)性化的需求上是有差別的?；A(chǔ)教育的狀況決定了這個(gè)社會(huì)是在何種程度上滿足公平原則，在實(shí)現(xiàn)教育公平時(shí)，我們關(guān)注的不應(yīng)該只是外在形式，硬件設(shè)備達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后我們更要重視人文的關(guān)懷。越是接近基礎(chǔ)的教育，學(xué)校教育決策的公共選擇過程就越應(yīng)當(dāng)是社區(qū)的。因此，政府對(duì)于師資水平的評(píng)判，不能只考慮其教學(xué)水平的高低，也要關(guān)注教師能否切身的了解兒童所經(jīng)歷的生活學(xué)習(xí)過程，并將其教學(xué)融入到兒童的自身體驗(yàn)中。師資力量的強(qiáng)大不是體現(xiàn)在升學(xué)率與成績(jī)的優(yōu)越，與兒童產(chǎn)生共鳴，以教育者的身份提供給兒童發(fā)展的需求才是體現(xiàn)教育本性的教學(xué)。人不是機(jī)器，一個(gè)人的成長需要好的教育條件，更需要有情感交流的教育環(huán)境。年齡較小的兒童，對(duì)家庭父母關(guān)愛的需求甚至大于學(xué)校教育。[注]秦玉友：《農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的認(rèn)識(shí)、底線與思路》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2010年第5期。所以，在根據(jù)教育資源配置布局學(xué)校時(shí)，首先要考慮不同教育資源對(duì)學(xué)生身心發(fā)展的重要性不同，最重要的應(yīng)該作為最先考慮的因素和依據(jù)；其次，有些教育資源對(duì)學(xué)生身心發(fā)展具有不可替代性，有些則可以通過政府的扶持進(jìn)行彌補(bǔ)，因此越是不可替代的教育資源，越應(yīng)該作為最先考慮的內(nèi)容。

3.多種類型學(xué)校的合理組合

區(qū)域間的差異是經(jīng)過了歷史的積淀形成的穩(wěn)定特性，教育要與各地區(qū)不同文化背景相融合，適應(yīng)并促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，就必須改變不分學(xué)生興趣、能力，不考慮家庭條件與需要，只用單一成績(jī)或升學(xué)率評(píng)價(jià)學(xué)生的做法。真正實(shí)現(xiàn)學(xué)生在接受教育時(shí)各取所需，根據(jù)所愛、所能，選擇適合自己的受教育方式，在教師的指引下規(guī)劃自己的發(fā)展歷程。盡量減少“陪讀”現(xiàn)象，不僅節(jié)省了家庭教育成本，也讓一批升不上學(xué)，不喜歡做學(xué)術(shù)研究的學(xué)生找到適合自己發(fā)展的方向和路徑。不同地區(qū)的發(fā)展環(huán)境不一樣，文化底蘊(yùn)也不同，所需求的教育內(nèi)容也要因地制宜。比如，貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)以及居住分散的地區(qū)，如果非要按照城市學(xué)?；A(chǔ)教育的標(biāo)準(zhǔn)來要求，不僅有悖教育規(guī)律，更沒有遵循地區(qū)差異，在這些地區(qū)開辦適當(dāng)減少門類，降低教學(xué)要求的村辦簡(jiǎn)易小學(xué)才是最適合的。我們現(xiàn)在正在做的也是未來將要繼續(xù)堅(jiān)持下去的，就是必須遵循這些差異，為農(nóng)村教育選擇最合適的方式，為農(nóng)村地區(qū)兒童發(fā)展提供最有利的學(xué)校教育方式。這就需要在學(xué)校類型的設(shè)置和布局上，一方面考慮不同地區(qū)學(xué)生的不同特點(diǎn)和需求，另一方面考慮同一地區(qū)不同學(xué)生的不同需求，根據(jù)學(xué)生實(shí)際設(shè)置相應(yīng)類型和數(shù)量的學(xué)校，讓所有學(xué)生在有限的條件下實(shí)現(xiàn)最大的發(fā)展，從而也更好地滿足社會(huì)的多元化人才需求。

經(jīng)過這么多年的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展策略調(diào)整，無論是“就近入學(xué)”還是“撤點(diǎn)并?！保诟鱾€(gè)時(shí)期政府把握的主流價(jià)值趨向不同導(dǎo)致了不同問題的產(chǎn)生。經(jīng)歷曲折的發(fā)展之后，近幾年關(guān)于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的國家政策，終于讓我們看到了合理控制行政理性限度從而回歸到教育本性的質(zhì)性發(fā)展。小規(guī)模學(xué)校發(fā)展所付出的代價(jià)并不是否定其實(shí)踐的價(jià)值，而是提醒人們要在這個(gè)過程中充分考慮和盡量減少農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校整改所產(chǎn)生的社會(huì)代價(jià)。在規(guī)模效益與公平正義之間保持平衡，在理性與價(jià)值博弈的過程中趨利避害，解決好公平與效益之間的矛盾這幾點(diǎn)固然重要，讓農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在真正有利于我國的教育事業(yè)以及青少年兒童的身心發(fā)展，才是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)揮功能作用的真正意義所在。