新時代社會組織參與基層社會治理問題的思考*

張宏偉

(佳木斯大學 人文學院，黑龍江 佳木斯 154007)

我國基層社會處于社會治理機制的最末端，其涵蓋面較廣，出現(xiàn)的問題呈現(xiàn)出復雜多樣的態(tài)勢，對社會穩(wěn)定影響較大，關系著國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會和黨的十九大出臺的相關政策方針中，多次涉及到基層社會的治理和改革。只有將基層的社會治理置于社會改革的重要位置，對基層社會給予高度的關注，加強基層的管理和服務功能，社會才能夠穩(wěn)定健康的發(fā)展。這對于基層的社會治理有著至關重要的作用和意義。

一、社會組織參與基層社會治理的必要性

1.社會組織參與基層社會治理有利于更好發(fā)揮社會組織作用

社會組織參與基層社會治理，其主要目的在于增強基層社會自身的適應性和自主性，進而有效的實現(xiàn)政府行政管理和公民自治，共同參與到鄉(xiāng)村(社區(qū))管理和公共服務的有效聯(lián)系與互動中去，為基層社會治理提供互動的平臺。基層社會組織的存在和發(fā)展是基層民主政治建設的產(chǎn)物，是公民社會發(fā)展的重要載體。通過這些社會組織動員廣大人民群眾參與社會事務管理和政府決策，有利于公民更好地實現(xiàn)利益訴求，拓展了公民政治參與途徑，使社會組織成為政府和公民間交流和溝通的重要橋梁和紐帶，能夠更好地發(fā)揮社會組織作用。

2.社會組織參與基層社會治理有利于政府轉(zhuǎn)變職能

社會組織參與到基層社會治理中去，促進了政府職能的積極轉(zhuǎn)變，可以進一步促進政府簡政放權。使政府成為公共服務的規(guī)劃者和組織者。社會組織參與到基層社會治理中，有利于使社會組織有效承擔起部分政府管理職能，一方面使政府弱化不必要的細節(jié)管理，集中精力辦大事。另一方面，也有利于增強社會組織的使命感和責任感，增強基層社會自治管理能力，利于發(fā)展基層民主。在基層社會治理中，政府與一些優(yōu)秀的社會組織進行有效合作，賦予其一定的管理職能，有利于形成政府與社會組織良好互動局面，有利于促進政府執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，有利于更好地培育基層民主。

2.社會組織參與基層社會治理有利于增強社會自治能力

隨著改革開放的不斷深入，我國社會結構呈現(xiàn)逐漸向多元化社會轉(zhuǎn)變趨勢。社會利益不斷重組分化，新的利益群體不斷興起，公民利益訴求日益多元，因部分社會領域利益分配不公而產(chǎn)生的社會矛盾逐漸顯現(xiàn)。相比較政府而言，社會組織參與基層社會治理具有較為獨特的先天優(yōu)勢，我們可以充分利用和發(fā)揮社會組織的民間性，靈活便捷的解決一些基層問題，化解這些日益分化的矛盾，避免社會矛盾進一步激化，增強社會自制能力。

二、社會組織參與基層社會治理存在的問題

1.社會組織自治能力有待提高

目前，我國社會組織參與社會治理時多采取雙重管理形式，一是接受民政部門的注冊登記管理和監(jiān)督；二是接受政府中對社會組織的專門的業(yè)務主管部門的管理和監(jiān)督。實行行政化的雙重管理有利于對社會組織進行有效的監(jiān)管和領導，以此收到預期良好的效果和目標。同時，也在一定程度上導致了社會組織內(nèi)部行政化嚴重，對政府依賴性較大，出現(xiàn)自治性缺失的現(xiàn)象。再加上我國社會府組織資金大部分是來自于政府的直接行政撥款，接納企業(yè)捐助行為還不規(guī)范，組織獨立性較差，自治能力有待提高。

2.社會組織獨立性有待加強

我國的社會組織與政府之間關系模糊造成了我國社會組織的非政治性喪失。一方面，由于我國對社會組織的管理體制，社會組織要受到政府主管部門的領導，從而導致了在滿足公民利益訴求、提供公共服務和進行社會管理時，比較容易受到政府意志和行為的干涉。甚至，因為主管部門直接領導和管理社會組織，一些行政職能部門將屬于自己處理的社會事務，直接轉(zhuǎn)交至社會組織代為辦理，而社會組織沒有國家法律規(guī)定相應的行政權力，造成一種職能越位的現(xiàn)象。更為嚴重的是，一些社會組織在提供社會公共服務、進行社會管理時，代表的是政府，表達的是政府的意志和訴求，缺乏一定的獨立性，導致其與政府的關系變得十分模糊。

3.社會組織公信力有待提升

就目前我國社會組織發(fā)展而言，基層社會組織發(fā)展比較緩慢，還不夠成熟。由于部分社會組織日常工作流程還不夠規(guī)范，政府監(jiān)管較嚴，造成了公民對基層社會組織參與社會管理和監(jiān)督的不信任。再加上社會組織參與基層社會治理面臨著獨立性與自治能力的雙重挑戰(zhàn)。很容易造成社會組織在參與社會治理時，仍然處于一種政府主導環(huán)境中，導致自主權逐漸讓渡，甚至喪失，進而導致社會組織公信力缺失。換而言之，在公民的固態(tài)思維中社會組織是政府的組成部分，其管理是政府的延伸職能，對社會組織參與社會管理有嚴重的抵觸情緒，質(zhì)疑社會組織參與社會管理行為。這直接導致了，社會組織公信力下降，進而影響社會組織參與基層社會管理的效果。

三、社會組織參與基層社會治理存在問題的原因分析

1.政府簡政放權不到位

自新中國成立以來，政府集中力量對社會的各個領域進行全方位的指導和管理，辦了許多大事。但是隨著當前社會文化和民主的不斷發(fā)展，政府的“全全包攬式”已經(jīng)不適合當前的發(fā)展需要了，導致了許多越位、錯位等混亂現(xiàn)象，使得政府轉(zhuǎn)變職能顯得尤為必要。政府在對社會公共服務進行購買時，對一些社會組織可以完成的職能進行了下放。但是，隨著“家長式”的管理模式的長期發(fā)展下去，便形成了“全能型政府”的思維模式，對于社會的組織管理大于治理，其沒有實現(xiàn)主體地位。還有少數(shù)政府對于社會組織的地位認識不足，將社會組織當做自己的附屬機構，承擔了一定的政府任務，卻又擔心一旦規(guī)模變大后不易于自己的管理，使得政府的權威遭到威脅。這種政府簡政放權不到位，直接影響了社會組織參與基層社會治理的效果。

2.社會組織發(fā)展緩慢

我國的社會組織產(chǎn)生和發(fā)展較晚。從歷史的發(fā)展角度來講，中國是一個具有封建歷史主義國家，但是，我國社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展并不是伴隨著社會生產(chǎn)力的成熟而發(fā)展的，它主要來源于國家和政府的存在而產(chǎn)生和發(fā)展。我國與西方國家比較社會組織的類型而言，西方國家的社會組織屬于內(nèi)生長型，其主要產(chǎn)生根源在于公民意識的覺醒和公民社會的產(chǎn)生和發(fā)展。我國社會組織基礎比較薄弱，導致了出現(xiàn)在人力資源的規(guī)劃和建設上較為滯后、管理運行機制不科學、組織的制度化和規(guī)范化不足等問題。這直接致使社會組織發(fā)展緩慢，參與基層社會治理能力一直處于低位狀態(tài)。

3.專門性的法律法規(guī)還不健全

雖然中國已經(jīng)制定并頒布了一系列關于規(guī)范社會組織發(fā)展的法律法規(guī)，但法律政策并不完善。法律法規(guī)的出臺與社會組織的發(fā)展缺乏一定的適應性。我國社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展起步較晚，發(fā)展速度較為遲緩，加之政府對于社會組織的指導和管理經(jīng)驗相對較低，從而致使相應的法律法規(guī)政策的不健全?！半p重管理”對一些社會組織而言，設立的基本標準較高，相關手續(xù)非常復雜。所以，很多新成立的社會組織紛紛放棄合法注冊手續(xù)，走入灰色地帶非法運行，這既不利于政府的合法監(jiān)管，也不利于社會組織健康發(fā)展。當前與社會組織相關的一些法律法規(guī)往往體現(xiàn)著重程序輕實體的特征，更多的強調(diào)組織合法性的確認，對其義務權利規(guī)定方面不但不明確，還缺乏操作性。這直接形象了社會組織的健康發(fā)展。

四、我國社會組織參與社會治理的對策分析

1.明確社會組織與政府的角色定位

改革開放后，國家不斷對政府職能機構進行重新建構，努力將政府非國家的社會職能進行有效轉(zhuǎn)移。在這種環(huán)境下，社會組織能得到長足的發(fā)展，但是與新時代對社會組織的要求還不能夠完全適應。我們需要正確把握政府的角色定位，努力為社會組織創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展空間。需要著眼簡政放權不斷轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進政府與企業(yè)的職能分離，讓企業(yè)獨立行使經(jīng)營管理權，政府將經(jīng)濟領域的工作重心轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控上去。其次是努力實現(xiàn)政社分離，將社會職能讓渡給社會組織，為此，政府要進一步完善對社會組織的法制化指導和監(jiān)督，制定和完善相關公共服務管理的政策和法規(guī)，明確政府與社會組織的角色定位，將社會組織參與基層社會治理行為納于法律框架之內(nèi)。

2.培育和扶持能夠承接政府職能的社會組織

目前，我國的社會組織發(fā)展出現(xiàn)一系列問題，如分布不均、數(shù)量不足、帶有行政色彩等。我們需要堅持發(fā)展與管理并重的方針，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件和空間。著眼新時代基層社會治理需求，創(chuàng)造有利條件培育和扶持一大批有特色的社會組織。不斷加強對社會組織發(fā)展重點領域的政策、資金扶持，優(yōu)先發(fā)展從事慈善公益事業(yè)的社會組織，重點培養(yǎng)發(fā)展基層社會組織，注意增強社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力，努力促進經(jīng)濟社會與各類社會組織的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。特色社會組織從縱向承接政府專項職能，基層社會組織從橫向承接政府社會管理職能，可以讓更多的社會組織參與到基層社會治理中來，有效促進政府職能轉(zhuǎn)變。

3.建立健全社會組織管理體系

在社會組織中，有健全地內(nèi)部管理體系與完善的自治機制，決定了社會組織能否在社會管理創(chuàng)新中充分發(fā)揮服務與溝通的作用。社會組織的自治能力，主要來自于一下兩個方面，一是國家的體制化管理；二是社會組織自身內(nèi)部完善的管理制度。現(xiàn)在，我國很多社會組織內(nèi)部機制問題比較嚴重，管理體制松散，權責不明確，財務制度不健全，這會直接導致公眾對于社會組織的不信任，不利于社會組織參與基層社會治理活動。我們要不斷引導社會組織加強自律與自治。從法律和政策上規(guī)范社會組織活動原則，健全社會組織內(nèi)部監(jiān)督機制，強化社會組織從業(yè)人員的職業(yè)道德與職業(yè)技能，提升社會組織自律能力。尤其要重點強化社會組織額非營利性原則，以保證社會組織的公眾信任度，進而提升社會組織的創(chuàng)新性與活力。