公正、共享與需要：托底社會(huì)政策的價(jià)值定位

張世青，王文娟

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)了放緩，為此，2013年以來(lái)，中央多次提出“宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會(huì)政策要托底”的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)舉措。學(xué)界圍繞“社會(huì)政策要托底”這一命題展開(kāi)了相關(guān)研究。王思斌教授認(rèn)為，社會(huì)政策要實(shí)現(xiàn)托底，即社會(huì)政策“要積極地、有效地、建設(shè)性地”回應(yīng)失業(yè)問(wèn)題、貧富分化問(wèn)題以及脆弱群體面臨的生存危機(jī)和困境等問(wèn)題*王思斌：《試論經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下積極的社會(huì)政策托底》，《東岳論叢》，2015年第3期。。王思斌教授還提出，社會(huì)政策的托底能夠產(chǎn)生保障基本民生、力促經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)社會(huì)整合以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)認(rèn)同等綜合效應(yīng)*王思斌：《新常態(tài)下積極托底社會(huì)政策的建構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2015年第4期。。關(guān)信平教授則認(rèn)為，社會(huì)政策托的底主要包括“要托保障和改善民生的底、托全面建成小康社會(huì)的底、社會(huì)和諧穩(wěn)定的底和托轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的底”*關(guān)信平：《論當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策托底的主要任務(wù)和實(shí)踐方略》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期。。學(xué)界對(duì)“社會(huì)政策要托底”的既有研究，有助于我們加深對(duì)托底社會(huì)政策的認(rèn)識(shí)。然而，實(shí)踐表明，并不是所有的社會(huì)政策都具有托底的功能。如法國(guó)實(shí)行了碎片化極為嚴(yán)重的社會(huì)保障制度，導(dǎo)致不同階層間的社會(huì)保障待遇差距較大，社會(huì)保障制度并沒(méi)有成為社會(huì)矛盾的“緩沖器”，反而成了社會(huì)沖突的“火藥桶”*鄭秉文：《法國(guó)社保制度：安全網(wǎng)，還是火藥桶？》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2008年3月20日。。因此，只有當(dāng)正在運(yùn)行的或?qū)⒁雠_(tái)的社會(huì)政策具備了相應(yīng)的價(jià)值理念，社會(huì)政策才會(huì)發(fā)揮托底的功能，才能產(chǎn)生保障民生、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合等方面的效應(yīng)，否則只會(huì)成為理論上的可能性。

一、社會(huì)公正：托底社會(huì)政策的價(jià)值導(dǎo)向

社會(huì)政策創(chuàng)始人瓦格納認(rèn)為，社會(huì)政策是“運(yùn)用立法和行政手段，以爭(zhēng)取公平為目的，清除分配過(guò)程中的各種弊害的國(guó)家政策”*曾繁正：《西方國(guó)家法律制度社會(huì)政策及立法》，北京：紅旗出版社，1998年版，第165頁(yè)。。我國(guó)學(xué)者吳忠民教授認(rèn)為，社會(huì)政策“是指以公正為理念依據(jù)，以解決社會(huì)問(wèn)題、保證社會(huì)成員的基本權(quán)利、改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)的整體福利為主要目的，以國(guó)家的立法和行政干預(yù)為主要途徑(但不是唯一途徑)而制定和實(shí)施的一系列行為準(zhǔn)則、法令和條例的總稱(chēng)”*吳忠民：《從平均到公正：中國(guó)社會(huì)政策的演進(jìn)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2004年第1期。。由上述學(xué)者對(duì)社會(huì)政策的界定看，只有當(dāng)社會(huì)政策具有公平公正的價(jià)值理念時(shí)，社會(huì)政策才能在運(yùn)行過(guò)程中達(dá)到政策所設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。同理，社會(huì)政策能否實(shí)現(xiàn)托底的功能，也必須具有公平與公正的價(jià)值導(dǎo)向。

然而，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)社會(huì)政策所應(yīng)具備的公正品格究竟意味著什么并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，而多是泛泛而談社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)追求公平和公正。如關(guān)信平教授認(rèn)為社會(huì)政策的公平性“是從社會(huì)公平的角度對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行的評(píng)價(jià)，即一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)政策符合主流社會(huì)公平觀的程度，它體現(xiàn)在社會(huì)政策總體水平的合理性和社會(huì)政策行動(dòng)中公共資源分配的合理性?xún)蓚€(gè)層面。”*關(guān)信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會(huì)政策》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013年第3期。這一觀點(diǎn)有助于認(rèn)識(shí)什么是公平的社會(huì)政策，但什么是社會(huì)主流的公平觀以及帶有廣泛共識(shí)的合理性呢？關(guān)信平教授并未做深入的解釋?zhuān)瑢W(xué)界對(duì)此問(wèn)題也沒(méi)有作進(jìn)一步的研究。有鑒于此，筆者認(rèn)為，托底社會(huì)政策所追求的公正，可從如下方面認(rèn)識(shí)：

首先，托底社會(huì)政策所追求的公正需要體現(xiàn)著正義。通常而言，正義是和群體利益、個(gè)人利益相對(duì)立的?！罢x是一種道德命令，它要求我們不應(yīng)該從自己的利益出發(fā)來(lái)做出選擇、判斷和決定。正義是一種道德約束，它給我們每個(gè)人的思想和行為施加了公正的道德限制?！?姚大志：《呼喚公正》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2001年第4期。從這個(gè)角度看，群體或個(gè)人的價(jià)值和利益偏好，尤其是對(duì)那些能夠影響社會(huì)政策制定與社會(huì)政策資源分配的群體或個(gè)人而言，在社會(huì)政策運(yùn)行的諸環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)保持客觀與中立的價(jià)值立場(chǎng)，而不能運(yùn)用特權(quán)干涉社會(huì)政策的正常運(yùn)行，因?yàn)檫@是確保社會(huì)政策具有公正性的基本前提。

一般來(lái)說(shuō)，托底的社會(huì)政策是優(yōu)先滿足底層弱勢(shì)群體的生存與發(fā)展需求，即有限的福利資源首先保障的是社會(huì)中的弱勢(shì)人群，這體現(xiàn)著符合羅爾斯所言的“最少受惠者最大利益的”的正義理論。由于當(dāng)前我國(guó)正仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，血緣關(guān)系、人情倫理、權(quán)力等因素依然不同程度地作用著人與人之間、人與社會(huì)之間的關(guān)系，體現(xiàn)在社會(huì)政策方面乃是：當(dāng)對(duì)社會(huì)福利資源進(jìn)行分配時(shí)，如果沒(méi)有公開(kāi)、透明的分配規(guī)則，那么人情、關(guān)系、潛規(guī)則等不正當(dāng)或非法手段就會(huì)介入福利資源的分配，以致造成公正的社會(huì)政策無(wú)從實(shí)現(xiàn)。例如，有的公職人員利用手中的公權(quán)力直接主導(dǎo)低保救助對(duì)象的劃定，結(jié)果導(dǎo)致“人情?！薄瓣P(guān)系保”等違規(guī)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生*詹奕嘉：《低?！昂鹆俊备吡?，“關(guān)系?！薄叭饲楸！币捕嗔恕?，《新華每日電訊》，2012年12月31日。。再如有的公職人員將保障房分配給那些不符合制度規(guī)定的或者與之有關(guān)系的人員，致使那些對(duì)住房有真正需求者被排斥在外*魏文彪：《保障房受益數(shù)據(jù)緣何遭質(zhì)疑》，《證券時(shí)報(bào)》，2012年8月6日。。顯然，當(dāng)公職人員違法違規(guī)地干預(yù)社會(huì)政策運(yùn)行時(shí)，社會(huì)政策就不會(huì)具有托底的功能。因此，為確保托底的社會(huì)政策具有正義的特性，必須警惕和防止社會(huì)政策的制定者、執(zhí)行者把個(gè)人或小團(tuán)體的私利凌駕于公共利益之上，否則社會(huì)政策所追求的公平、正義將成為泡影。

其次，托底社會(huì)政策所追求的公正需要彰顯著平等?，F(xiàn)代社會(huì)是法制社會(huì)，公正就意味著法律面前人人平等。這一平等特性就要求國(guó)家在對(duì)社會(huì)福利資源分配時(shí)，不能根據(jù)社會(huì)成員的地域、性別、民族、行業(yè)等條件作為判斷是否給予福利的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)一視同仁地認(rèn)真對(duì)待每一位公民所應(yīng)得的各種福利權(quán)利。此外，由于個(gè)人稟賦、努力程度、家庭出身等方面的差異，社會(huì)成員在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，就會(huì)出現(xiàn)貧富分化。針對(duì)此種情形，大多數(shù)民主國(guó)家通常會(huì)借助社會(huì)政策縮小社會(huì)成員間的貧富差距，并追求共同富裕的目標(biāo)。上述兩點(diǎn)意味著，公正的社會(huì)政策所追求的平等需有如下體現(xiàn)：一是保障一國(guó)之公民均擁有同等的機(jī)會(huì)獲得相應(yīng)的社會(huì)福利或服務(wù)，此即是機(jī)會(huì)平等；二是國(guó)家對(duì)社會(huì)成員間的利益分化進(jìn)行調(diào)節(jié)，以減小利益分化的程度，最終實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等。

具體來(lái)看，對(duì)于機(jī)會(huì)平等，托底社會(huì)政策意味著各級(jí)政府需要以公民身份作為分配福利資源的標(biāo)準(zhǔn)，這是確保每位公民均有資格和機(jī)會(huì)獲得社會(huì)福利的先決條件，同時(shí)摒棄戶(hù)籍身份、職業(yè)身份、行業(yè)身份等帶有人治色彩的分配標(biāo)準(zhǔn)*張世青：《促進(jìn)社會(huì)整合：中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展走向》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2017年第7期。。社會(huì)政策要具有托底的功能，就需要極力破除城鄉(xiāng)之間二元的社會(huì)保障體系、保障農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利、住房權(quán)利及其子女的受教育權(quán)利，并逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，等等。毋庸諱言，托底社會(huì)政策所吁求的結(jié)果平等帶有一定的理想化色彩，但鑒于我國(guó)當(dāng)前存在著的較為嚴(yán)重的貧富分化，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)政策手段調(diào)節(jié)、化解貧富差距。這就意味著國(guó)家需要對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)、收入較低群體以及因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整失業(yè)的群體等進(jìn)行較多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。雖然托底社會(huì)政策所追求的機(jī)會(huì)公平和結(jié)果平等并不會(huì)輕易實(shí)現(xiàn)，但是在現(xiàn)實(shí)中至少需要做到：“一是阻礙某些人發(fā)展的任何人為障礙，都應(yīng)當(dāng)被清除；二是個(gè)人所擁有的任何特權(quán)，都應(yīng)當(dāng)被取消；三是國(guó)家為改進(jìn)人們之狀況而采取的措施，應(yīng)當(dāng)同等地適用于所有的人。”*弗里德里?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997年版，第111頁(yè)。

再次，托底社會(huì)政策所追求的公正需要呈現(xiàn)著公共理性。羅爾斯認(rèn)為，公共理性是民主國(guó)家的基本特征，它體現(xiàn)著公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公共理性的目標(biāo)是公共善，這是“政治正義觀念對(duì)社會(huì)之基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標(biāo)和目的所在?！?約翰·羅爾斯：《政治自由主義》(增訂版)，萬(wàn)俊人譯，南京：譯林出版社，2011年版，第197頁(yè)。羅爾斯同時(shí)指出，公共理性的使用范圍是修改憲法或法律、司法、選舉及制定社會(huì)政策等正式的政治過(guò)程，以及公民在公共論壇中的政治辯論。通過(guò)公共理性的運(yùn)用，以確保社會(huì)中的“各種政治主體(包括公民、各類(lèi)社團(tuán)和政府組織等)以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社會(huì)這樣一個(gè)持久存在的合作體系之中，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力?！?史云貴：《從政府理性到公共理性》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2007年第6期。

一如所知，社會(huì)政策是國(guó)家用以調(diào)節(jié)收入分配的重要手段，以向部分或全體社會(huì)成員謀取福祉。顯然，與社會(huì)政策利益攸關(guān)的公民、社會(huì)群體應(yīng)當(dāng)介入社會(huì)政策的制定與運(yùn)行等環(huán)節(jié)。此外，鑒于政府的社會(huì)政策資源在很大程度上源于稅收，因此，具有公共屬性的社會(huì)政策在諸環(huán)節(jié)就需要其他公民的廣泛參與。實(shí)言之，只有實(shí)現(xiàn)了廣泛的公民參與的社會(huì)政策，才能確保社會(huì)政策具有合法性，并且才能更好地彰顯出公共理性，而這正是社會(huì)政策具有公正屬性的必要前提。事實(shí)還表明，只有社會(huì)成員或其代理人能夠積極參與社會(huì)政策的提議、起草、制定、運(yùn)行與評(píng)估等環(huán)節(jié)時(shí)，他們才能充分表達(dá)自己或自己所屬群體的權(quán)益主張，這樣的社會(huì)政策在運(yùn)行過(guò)程中才更有效率。反觀另一面，如果社會(huì)政策缺乏公共理性，僅憑精英傾向或民粹傾向均會(huì)導(dǎo)致社會(huì)政策的不公。當(dāng)前，有的地方政府在制定一些與公眾利益直接相關(guān)的社會(huì)政策(如下崗失業(yè)政策、醫(yī)療救助政策、征地或拆遷補(bǔ)償政策、保障性住房政策等)時(shí)，很少甚或沒(méi)有讓與其相關(guān)的社會(huì)成員參與其中以表達(dá)利益訴求，政府就單方面地制定和出臺(tái)某項(xiàng)社會(huì)政策，結(jié)果造成公眾對(duì)該項(xiàng)社會(huì)政策的不滿，以至為日后的社會(huì)沖突或群體性事件埋下了隱患*張世青：《論社會(huì)政策與社會(huì)預(yù)期》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2010 年第7期。。

二、成果共享：托底社會(huì)政策的本質(zhì)要求

實(shí)言之，社會(huì)政策的發(fā)展史體現(xiàn)的就是一部社會(huì)福利資源或服務(wù)的共享史。如1601年英國(guó)的《濟(jì)貧法》標(biāo)志著國(guó)家開(kāi)始通過(guò)強(qiáng)制手段(如稅收、教區(qū)救濟(jì)、居家救濟(jì)等)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市貧民、流浪人員的托底救助。再如1942年的《貝弗里奇報(bào)告》認(rèn)為，要消除貧困，國(guó)家必須擴(kuò)大覆蓋對(duì)象和風(fēng)險(xiǎn)范圍、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)*《貝弗里奇報(bào)告—社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所組織翻譯，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008年版，第4頁(yè)。。顯然，上述救助貧民和消除貧困行為的背后，均是國(guó)家通過(guò)社會(huì)政策手段對(duì)財(cái)政收入實(shí)施第二次分配，以保障每位社會(huì)成員均有資格享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的意義在于：從國(guó)家層面講，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，并維護(hù)社會(huì)秩序的健康運(yùn)行；從社會(huì)層面講，是促進(jìn)不同社會(huì)群體之間的互助、合作，從而達(dá)到社會(huì)整合的目標(biāo)；從個(gè)人層面講，是確保每一位社會(huì)成員，尤其是低收入群體、弱勢(shì)群體能夠有能力抵御各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期，社會(huì)政策要具有托底的功能，我國(guó)可采取如下方式以實(shí)現(xiàn)共享：

一是社會(huì)成員普遍性地共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。從西方福利國(guó)家的發(fā)展潮流看，社會(huì)政策的受益對(duì)象愈加具有廣泛性和普遍性。即便以自由主義著稱(chēng)的美國(guó)，社會(huì)政策受益對(duì)象均從原初具有很強(qiáng)的選擇性福利供給轉(zhuǎn)向了普惠性的福利供給。另外，在福利國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家和社會(huì)提供的福利內(nèi)容也愈加多元化，既有實(shí)物、金錢(qián)方面的供給，又有社會(huì)服務(wù)、技能培訓(xùn)等方面的供給。據(jù)此，筆者認(rèn)為，普遍共享中的“普遍”包含著受益對(duì)象的普遍和受益內(nèi)容的廣泛。一方面，社會(huì)政策受益對(duì)象的“普遍”體現(xiàn)在受益者不受行業(yè)、地域、城鄉(xiāng)、民族等因素的限制，所有的社會(huì)成員均有權(quán)利從國(guó)家那里獲得法定的社會(huì)福利或服務(wù)，因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，每個(gè)人都有可能淪為經(jīng)濟(jì)上或身體上的弱勢(shì)者。共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的精髓在于國(guó)家通過(guò)實(shí)施相關(guān)的社會(huì)政策，使全體社會(huì)成員公平地普遍受益，這恰是社會(huì)政策公正性的體現(xiàn)。這正如恩格斯所強(qiáng)調(diào)的，應(yīng)當(dāng)“結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的狀況”，使“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利”*《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年版，第689頁(yè)。。

另一方面，社會(huì)政策受益內(nèi)容的廣泛意指不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間均有資格享受最為基本的公共福利和公共服務(wù)。然而，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、住房、勞動(dòng)就業(yè)等民生領(lǐng)域并不能真正地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，以至于造成各種社會(huì)政策碎片化的存在。以城鄉(xiāng)低保水平為例，2015年，全國(guó)城市低保水平每人每月平均為451.1元，月人均低保補(bǔ)助水平316.6元；同年農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每年為3177.6元，年人均補(bǔ)助水平為1766.5元*《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml。。由此推算，2015年，一個(gè)城市低保對(duì)象的救助金(5413.2元)高于農(nóng)村低保對(duì)象2235.6元。從法理上而言，同為一國(guó)之貧困人口，城鄉(xiāng)居民均有權(quán)利享受同等的低保救助，但是城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度又割裂了城鄉(xiāng)居民同等的社會(huì)救助權(quán)。因此，社會(huì)政策要實(shí)現(xiàn)托底，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)向落后地區(qū)、收入不高的群體提供較多的財(cái)政支持。

二是相關(guān)社會(huì)成員補(bǔ)償性地共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。研究表明，目前我國(guó)不同的社會(huì)群體多存在著不同程度的不滿和剝奪感。這種剝奪一方面表現(xiàn)為客觀的失去，即已經(jīng)有的東西被剝奪而去，這類(lèi)對(duì)象包括曾經(jīng)的國(guó)企下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工和農(nóng)民，這種剝奪可稱(chēng)為絕對(duì)剝奪。另一方面為主觀的不滿足，即認(rèn)為自己應(yīng)該有的福利或財(cái)富并沒(méi)有得到，從而在應(yīng)然需求與實(shí)際獲得之間出現(xiàn)了落差，這幾乎涉及到全體社會(huì)成員，這種現(xiàn)象可稱(chēng)為相對(duì)剝奪*王磊、胡鞍鋼：《中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的制度背景》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2011年第9期。。顯然，為維護(hù)社會(huì)秩序的良性運(yùn)行，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)這兩種剝奪問(wèn)題。從操作層面講，國(guó)家需要通過(guò)制定補(bǔ)償性的社會(huì)政策，向那些遭受絕對(duì)剝奪的群體進(jìn)行補(bǔ)償。如針對(duì)長(zhǎng)期存在的先發(fā)展城市、后發(fā)展農(nóng)村的情形，國(guó)家需持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的投入力度以及提高農(nóng)村社會(huì)保障水平；在城市化的進(jìn)程中，政府需采取多種保障措施，力促農(nóng)民工及其子女實(shí)現(xiàn)“人的城市化”；對(duì)因下崗失業(yè)造成的貧困家庭采取多樣化的社會(huì)保護(hù)手段，如提高失業(yè)保險(xiǎn)的待遇水平、實(shí)施積極的再就業(yè)政策、做好養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)等。

對(duì)于那些具有相對(duì)剝奪感的群體來(lái)說(shuō)，國(guó)家在執(zhí)行相關(guān)政策之前，首要的是制定公平公正的社會(huì)政策。眾所周知，近年來(lái)因征地、拆遷爆發(fā)了大量群體性事件，個(gè)中原因與政府單方面出臺(tái)補(bǔ)償政策有很大關(guān)聯(lián)。因?yàn)榉课莸乃姓吆屯恋氐氖褂谜吲c政府之間很難具有對(duì)等的討價(jià)還價(jià)平臺(tái)，這就造成政府的定價(jià)與拆遷戶(hù)、農(nóng)民的要價(jià)存在非常大的偏差。在沒(méi)有達(dá)成合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有的地方政府遂采取強(qiáng)制拆遷、征地等偏離法治精神的手段，以致造成嚴(yán)重的流血沖突*陳奎、蔡卓衡：《農(nóng)村征遷糾紛解決的法治困境及因應(yīng)策略》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2017年第4期。。因此，社會(huì)政策要實(shí)現(xiàn)托底，必須遵循公正合理的補(bǔ)償原則，以使那些具有相對(duì)剝奪感的群體，認(rèn)識(shí)到自己的“應(yīng)然需求”沒(méi)有得到滿足的原因并非因不公平的社會(huì)政策所致。

三是社會(huì)成員可持續(xù)性地共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。公眾可持續(xù)地共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，既是社會(huì)進(jìn)步的一大標(biāo)志，也是確保社會(huì)成員有尊嚴(yán)地生活的必要前提。成果的共享意味著“隨著社會(huì)進(jìn)步，每個(gè)社會(huì)成員的尊嚴(yán)應(yīng)該更加得到保證，每個(gè)社會(huì)成員的潛能應(yīng)當(dāng)不斷得到提高，每個(gè)社會(huì)成員的基本需求應(yīng)當(dāng)持續(xù)得到滿足?！?吳忠民：《公正：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2001年第3期。整體來(lái)看，新中國(guó)成立至今，我國(guó)的社會(huì)政策體系愈加完善，社會(huì)福利水平也隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。如1949年建國(guó)之初，以城鎮(zhèn)職工為主的社會(huì)保障政策，現(xiàn)在業(yè)已覆蓋到了廣大農(nóng)村地區(qū)，并且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策逐漸成為發(fā)展的目標(biāo)。近些年來(lái)，隨著社會(huì)建設(shè)、民生建設(shè)步伐的加快，中國(guó)的社會(huì)福利財(cái)政開(kāi)支呈遞增勢(shì)頭，民眾的社會(huì)保障水平也在逐年攀升。例如，2010年至2014年，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)這三項(xiàng)的全國(guó)財(cái)政總支出分別為：26484.82億元、34036.24億元、41252.73億元、44772.2億元、49187.37億元*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。如2010年至2015年，中國(guó)城鎮(zhèn)每月的低保水平分別為：251.2元、287.6元、330.1元、373.0元、411.0元、451.1元*民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/sj/。。

當(dāng)然，民眾若可持續(xù)性地共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，離不開(kāi)強(qiáng)有力的帶有社會(huì)保護(hù)色彩的社會(huì)政策作為支撐。為實(shí)現(xiàn)共享的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，首先，各級(jí)政府要樹(shù)立社會(huì)政策是生產(chǎn)力的意識(shí)。我們知道，社會(huì)政策是國(guó)家通過(guò)再分配的手段，對(duì)第一次分配過(guò)程中的利益分化問(wèn)題進(jìn)行調(diào)節(jié)。故而，有些學(xué)者認(rèn)為社會(huì)政策會(huì)降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率，且不利于財(cái)富的積累。因此，有些國(guó)家或政府反對(duì)借助社會(huì)政策調(diào)節(jié)收入分配差距或者通過(guò)社會(huì)政策提升市場(chǎng)活力。然而實(shí)踐表明，社會(huì)政策不僅具有再分配功能，還具有社會(huì)投資的功能，特別是對(duì)人力資本和社會(huì)資本的投資，所以社會(huì)政策也被視為生產(chǎn)力*梁祖斌：《演變中的社會(huì)福利政策思維》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第6期。。因而，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)政策的積極價(jià)值。此外，近幾年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大幅調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)。在這種背景下，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)不應(yīng)當(dāng)降低社會(huì)福利水平，反而更需要加強(qiáng)積極的社會(huì)政策建設(shè)，從而提高民眾的消費(fèi)能力，借此擴(kuò)大內(nèi)需，以實(shí)現(xiàn)托底的目標(biāo)甚或助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)走出低迷的困境。

其次，國(guó)家需要繼續(xù)加大對(duì)社會(huì)福利的財(cái)政支出。從總量上看，我國(guó)社會(huì)福利的財(cái)政支出呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是與財(cái)政總支出相比，還處于較低的水平。以醫(yī)療衛(wèi)生支出為例，2010年至2014年，醫(yī)療衛(wèi)生總支出分別為：4804.18億元、6429.51億元、7425.11億元、8279.90億元、10176.81億元*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。，分別占同時(shí)期全國(guó)財(cái)政總支出的5.35%、5.89%、5.60%、5.91%、6.70%。即便我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生支出有了較快增長(zhǎng)，但所占財(cái)政支出的比重依然不高，結(jié)果仍然是無(wú)法滿足貧困人口、低收入家庭、大病患者等群體的病有所醫(yī)需要。顯然，只有加大醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出，才能更好地解決人們看病難、看病貴的問(wèn)題。

再次，在社會(huì)福利的支出結(jié)構(gòu)方面，盡快彌補(bǔ)諸多“短板”。雖然全國(guó)社會(huì)福利的財(cái)政支出總量在提高，但是支出結(jié)構(gòu)還不夠合理。具體而言，一方面，我國(guó)長(zhǎng)期存在著重城市輕農(nóng)村的問(wèn)題，致使農(nóng)村社會(huì)福利水平低于城市。以低保制度為例，1999年，全國(guó)所有的城鎮(zhèn)均建立了低保制度，而農(nóng)村在2008年才全部建立，而且城鎮(zhèn)低保水平一直高于農(nóng)村。此外，在醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、教育、就業(yè)等方面，城鄉(xiāng)之間亦存在著較大的財(cái)政投入差距。另一方面，在城市內(nèi)部，政府會(huì)根據(jù)個(gè)人所處的單位屬性、職位高低、行業(yè)性質(zhì)等實(shí)施差異化的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)水平等。通常而言，行政事業(yè)單位、國(guó)有壟斷企業(yè)普遍高于民營(yíng)企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利水平。此外，有研究還表明，“城市貧困家庭的生計(jì)資本維持系統(tǒng)表現(xiàn)出較強(qiáng)的脆弱性”*高功敬、陳岱云、梁麗霞：《中國(guó)城市貧困家庭生計(jì)資本指標(biāo)測(cè)量及現(xiàn)狀分析》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2016年第3期。，貧困家庭的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題難以獲得切實(shí)保障。因此，社會(huì)政策若發(fā)揮托底的功能，政府必須通過(guò)設(shè)置“有效的社會(huì)政策”*張世青、高靈芝：《論有效社會(huì)政策的社會(huì)基礎(chǔ)》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2011年第8期。使廣大農(nóng)村地區(qū)、城鎮(zhèn)貧困家庭共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，同時(shí)應(yīng)當(dāng)縮小城鎮(zhèn)職工之間的福利差距。

三、滿足需要：托底社會(huì)政策的最終歸宿

一如所知，社會(huì)政策的核心議題之一就是要確保社會(huì)福利資源的分配正義。根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，“按需分配”最能體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家分配制度的正義性。但是，“按需分配”是建立在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)以及資源財(cái)富極為充足的前提下，我國(guó)現(xiàn)階段及未來(lái)一段時(shí)期根本達(dá)不到這樣的物質(zhì)條件。實(shí)言之，當(dāng)物質(zhì)財(cái)富極大充實(shí)時(shí)，社會(huì)也就不再需要任何的分配正義原則。當(dāng)前社會(huì)政策要實(shí)現(xiàn)托底的功能，國(guó)家必須做好社會(huì)福利的目標(biāo)定位，即“將社會(huì)福利資源提供給社會(huì)群體以滿足他們需要”*彭華民：《論需要為本的中國(guó)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010年第4期。。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)政策所應(yīng)滿足的人們需要，主要有兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)政策應(yīng)該滿足社會(huì)成員的基本需要。至于什么是基本需要，學(xué)界并沒(méi)有共識(shí)。一個(gè)比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，基本需要主要體現(xiàn)為人的生存權(quán)利、健康權(quán)利以及發(fā)展權(quán)利的滿足。該觀點(diǎn)還認(rèn)為，只要國(guó)家保障了這三個(gè)方面的權(quán)利，“就可以滿足人們的基本需要——吃得上飯、看得起病、上得了學(xué)”。體現(xiàn)在具體的社會(huì)政策方面，乃是最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障制度、義務(wù)教育制度*景天魁：《底線公平概念和指標(biāo)體系》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013年第1期。。這種對(duì)基本需要的劃分，是從個(gè)人及其家庭的需要視角所做的確認(rèn)，也是針對(duì)當(dāng)下這些領(lǐng)域存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題所做的設(shè)定。因此，社會(huì)政策要實(shí)現(xiàn)托底，也需要從上述三個(gè)制度的建設(shè)和完善加以入手。不難發(fā)現(xiàn)，該觀點(diǎn)對(duì)基本需要的認(rèn)識(shí)，還存在著如下問(wèn)題：

一方面，上述三種基本需要并不是所有人或其家庭面臨的需要。顯而易見(jiàn)，一個(gè)社會(huì)有哪些基本需要首先應(yīng)形成較大的社會(huì)共識(shí)，其后國(guó)家再加強(qiáng)這方面的社會(huì)政策建設(shè)，不然將難以落實(shí)為具體的社會(huì)政策，或者出臺(tái)的社會(huì)政策并不能滿足社會(huì)的“基本需要”?，F(xiàn)實(shí)情況是：人們對(duì)基本需要存在著不同的認(rèn)知，即對(duì)于什么是基本需要、什么不是基本需要，處于不同境況的群體是難以達(dá)成共識(shí)的。例如，對(duì)于那些具有勞動(dòng)能力、非貧困的但處于失業(yè)狀態(tài)的群體而言，獲得一份穩(wěn)定的工作是他們迫切的基本需要。而對(duì)于失能的老年人，他們更多的是需要有人能夠提供專(zhuān)業(yè)化的照料，而對(duì)義務(wù)教育并無(wú)需求。既然該論者所提的基本需要并不是所有人面臨的共同需要，那么這些社會(huì)政策就很難實(shí)現(xiàn)托底的目標(biāo)。

另一方面，上述三種社會(huì)政策并不足以保障與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。先看低保制度。從低保制度的實(shí)施效果看，較低的社會(huì)救助水平只能使受助者免于赤貧狀態(tài)，并帶有固化其貧困現(xiàn)狀的潛在特性*張世青、王文娟：《論我國(guó)社會(huì)救助水平觀的發(fā)展轉(zhuǎn)向》，《東岳論叢》，2015年第8期。。這就意味著低保制度主要解決的是人的生物學(xué)意義上的生存需要，這就排斥了人的非生物學(xué)需要。例如，僅滿足老年人的衣食住需要，并不能妥善解決其養(yǎng)老問(wèn)題，還必須要有精神慰藉或護(hù)理服務(wù)等。公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障制度是向全體社會(huì)成員提供一定的衛(wèi)生保健服務(wù)，以及解決人們的病有所醫(yī)問(wèn)題。這兩方面僅是實(shí)現(xiàn)公眾健康權(quán)的必要條件。因?yàn)榻】禉?quán)的實(shí)現(xiàn)，還要求解決醫(yī)療保障制度的城鄉(xiāng)分割問(wèn)題，并且醫(yī)院需負(fù)有強(qiáng)制救助的義務(wù)等政策*黃秋斌、鞠成偉：《健康權(quán)的法律保護(hù)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年4月20日。。義務(wù)教育制度是國(guó)家強(qiáng)制要求適齡兒童必須接受中小學(xué)教育。假如一個(gè)人只接受了中小學(xué)教育，這已嚴(yán)重滯后于當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展之需。綜上，該論者所提的三種社會(huì)政策并不能真正保障人們的生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)。這就意味著，僅靠這三種社會(huì)政策不足以達(dá)到托底的目標(biāo)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)政策所滿足的需要，就是要使人們能夠過(guò)上“體面的生活”。該觀點(diǎn)并認(rèn)為，對(duì)“體面的生活”的確認(rèn)，不應(yīng)從個(gè)人的自我感覺(jué)出發(fā)，否則將陷入相對(duì)主義泥潭，而應(yīng)從“社會(huì)所共同認(rèn)可的必需條件”來(lái)界定*王立：《正義與需要》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2011年第6期。。這些“必需條件”更多地體現(xiàn)為社會(huì)之中的“必需品”。 關(guān)于什么是必需品，取決于人們對(duì)“體面的生活”的規(guī)范性認(rèn)識(shí)。亞當(dāng)·斯密曾言：“我所說(shuō)的必需品，不但是維持生活必不可少的商品，而且是按照一國(guó)習(xí)俗，少了它，體面人固不待說(shuō)，就是最低階級(jí)人民，亦覺(jué)得有傷體面的那一切商品?！?亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(下卷)，郭大力等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1974年版，第431頁(yè)。為說(shuō)明“體面的生活”對(duì)個(gè)人的價(jià)值，亞當(dāng)·斯密以皮鞋和亞麻布做了如下闡述：“嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，麻襯衫并不算是生活上必要的?！?，到現(xiàn)在，歐洲大部分，哪怕一個(gè)日工，沒(méi)有穿上麻襯衫，亦是羞于走到人面前去的。……習(xí)俗使皮鞋成為英格蘭的生活的必需品。哪怕最窮的體面男人和女人，沒(méi)穿上皮鞋，他或她是不肯出去獻(xiàn)丑的?！?亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(下卷)，郭大力等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1974年版，第431頁(yè)。由此看到，假如某些社會(huì)所公認(rèn)的生活必需品沒(méi)有得到滿足，那么這個(gè)人的自尊將受到損害。從這個(gè)意義上講，“體面的生活”也是一種有尊嚴(yán)的生活。

不難發(fā)現(xiàn)，從“體面的生活”來(lái)界定需要面臨著一個(gè)突出問(wèn)題，即由于“共享的社會(huì)規(guī)范”難以達(dá)成共識(shí)，從而不好確定何謂“體面的生活”。正如難以確定什么是基本需要一樣，共享的社會(huì)規(guī)范也帶有強(qiáng)烈的價(jià)值判斷，這必然會(huì)導(dǎo)致個(gè)人對(duì)“體面的生活”的判斷存在著較大差異。事實(shí)表明，同一社會(huì)群體對(duì)“體面的生活”的認(rèn)識(shí)都存在著差別，遑論社會(huì)當(dāng)中存在著眾多的處于不同階層的社會(huì)群體。以農(nóng)民工群體為例，有學(xué)者認(rèn)為，為確保農(nóng)民工的市民化，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、享受城市住房福利等。但是對(duì)有些農(nóng)民工而言，他們最需要的是擁有較高的且有法律保障的勞動(dòng)收入，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)和住房的需求并不占據(jù)主要位置。因此，就何謂農(nóng)民工的“體面生活”，學(xué)界與農(nóng)民工自身就存在著較大的反差。這一事例無(wú)疑說(shuō)明了界定“體面的生活”存在著很大的難度。因而，如果國(guó)家不考慮人與人之間關(guān)于對(duì)需要的價(jià)值判斷上的差別，那么出臺(tái)的社會(huì)政策就難于實(shí)現(xiàn)托底的功能。

鑒于人們對(duì)需要有著多元化的價(jià)值訴求，因此，本文將不再拘泥于如何對(duì)基本需要的內(nèi)涵與外延做一周全性的概括，而是從社會(huì)政策的實(shí)用性角度提出，社會(huì)政策要達(dá)到托底的目標(biāo)，可以考慮個(gè)體在生命周期中的不同需要。社會(huì)政策就是要托底人們?cè)诓煌l(fā)展階段所面臨的共同需要。托底社會(huì)政策要滿足人們的需要，可從如下方面加以著手：一是在生育階段，應(yīng)完善生育保險(xiǎn)制度，或者把生育保險(xiǎn)直接上升為生育福利。目的是確保每位育齡女性都能享受到生育保險(xiǎn)，并且把生育保險(xiǎn)的內(nèi)容擴(kuò)展至夫妻孕前體檢、胎兒健康檢查等。二是在受教育階段，完善現(xiàn)行的義務(wù)教育政策。對(duì)貧困家庭子女的受教育問(wèn)題，可由當(dāng)前的中小學(xué)免費(fèi)義務(wù)教育擴(kuò)展至幼兒園教育、高中教育，并逐漸向其他社會(huì)群體逐漸放開(kāi)，同時(shí)努力解決高等教育錄取的公平性問(wèn)題。三是在勞動(dòng)年齡階段，國(guó)家一方面要建立公平公正的勞動(dòng)就業(yè)制度，從制度上根治就業(yè)歧視、地域歧視、年齡歧視等問(wèn)題，另一方面要提高城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)水平，同時(shí)縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的社會(huì)保險(xiǎn)待遇差距。四是在老年階段，國(guó)家要可優(yōu)先為失能老年人、“三無(wú)”老人、低收入或貧困家庭老年人建立完備的養(yǎng)老服務(wù)，在此基礎(chǔ)上，逐漸向所有的老年人建立普惠性的養(yǎng)老服務(wù)。此外，為滿足某些特殊群體的需要，如殘疾人、失能老年人、失獨(dú)家庭、留守兒童、貧困人口等，國(guó)家還應(yīng)加大財(cái)政投入，并完善或建立相應(yīng)的社會(huì)政策支持體系。需要說(shuō)明的是，基于生命周期所創(chuàng)設(shè)的社會(huì)政策，并不一定能使人們擁有“體面的生活”，但此舉意在為人們尤其是弱勢(shì)群體建立全面的社會(huì)保護(hù)政策，從而確保人們有能力抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，而這正是托底社會(huì)政策所追求的目標(biāo)。