從動態(tài)不一致性探究房地產(chǎn)長效機制

郭威　李明浩

要增強調(diào)控政生的比較性；要制定“動態(tài)一致性”的政策規(guī)則；要從完善財稅制度入手，降低地方政府對土地財政的依賴程度，使其逐步褪去“土地批發(fā)商”的外衣

國家統(tǒng)計局局長寧吉喆在2017年10月10日舉行的國新辦新聞發(fā)布會上透露，房地產(chǎn)長效機制建設(shè)方案正在緊鑼密鼓制定，會適時出臺。自2003年以來，國內(nèi)城市房價持續(xù)上漲，房地產(chǎn)調(diào)控成為社會各界非常關(guān)切的民生問題。雖然政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控力度不斷加大，但收效甚微，房價過快上漲引發(fā)了多重社會矛盾，已經(jīng)危及金融、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。

通過分析中國房地產(chǎn)調(diào)控政策歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國房地產(chǎn)調(diào)控政策失衡的關(guān)鍵在于其動態(tài)不一致性。

動態(tài)不一致性是宏觀經(jīng)濟分析常見的一個概念，最早見于1790年美國第一任財政部長亞歷山大-漢密爾頓的《公用信用報告》，是指由于事前的最優(yōu)政策和事后的最優(yōu)政策不相同，當決策者根據(jù)當前形勢制定政策時，社會公眾便會獲得經(jīng)驗上的理性預期，并采取相應(yīng)行為進行抵制，結(jié)果便會使政策效果大打折扣。2004年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主普雷斯科特和挪威經(jīng)濟學家基特蘭德進一步提出了貨幣政策的動態(tài)不一致性，并認為其是歐美各國在20世紀70年代產(chǎn)生經(jīng)濟滯脹的根本原因。本文通過回顧中國房地產(chǎn)市場的發(fā)展歷程，分析調(diào)控政策的動態(tài)不一致性，從而為中國房地產(chǎn)長效機制的建立進行有益探索。

中國房地產(chǎn)市場的政策演進

中國的住房制度改革開始于1978年，而房地產(chǎn)完全市場化則是在1998年以后，隨后中國房地產(chǎn)業(yè)進入了高速發(fā)展階段，房價持續(xù)攀升，國家對房地產(chǎn)的調(diào)控政策也不斷推陳出新。從1997年以來的房地產(chǎn)調(diào)控政策來看，中國房地產(chǎn)調(diào)控存在著“動態(tài)不一致性”的問題，主要體現(xiàn)在政策目標常常徘徊于控房價與保增長之間。

1.探索調(diào)整階段（2003年以前）。中國第一次進行房地產(chǎn)調(diào)控是由于1993年海南等地的房地產(chǎn)熱，這次調(diào)控以1996年經(jīng)濟軟著陸、商品房價格迅速回落到低于GDP增長的水平而圓滿結(jié)束。1997年以后，中國房地產(chǎn)調(diào)控開始在控房價和保增長之間搖擺不定，開始了頻繁的房地產(chǎn)調(diào)控。

1997年，中國房地產(chǎn)市場受亞洲金融危機影響繼續(xù)保持低迷狀況，國內(nèi)經(jīng)濟也出現(xiàn)了通貨緊縮、內(nèi)需不足、增長放緩的態(tài)勢。針對這種情況，1998年5月，中國人民銀行出臺了《住房貸款管理辦法》，7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，正式拉開了中國住房商品化改革序幕，從此之后房地產(chǎn)業(yè)進入了平穩(wěn)快速發(fā)展時期。到2001年，中國房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)過熱苗頭。為了從源頭上治理房地產(chǎn)市場，2002年開始，中國政府出臺土地市場規(guī)范化政策，對土地實行“招拍掛”政策，但效果不佳，中國房地產(chǎn)市場逐步邁入高房價時代。

2.全面調(diào)整階段（2003——2013年）。2003年，中國經(jīng)濟出現(xiàn)過熱跡象，房地產(chǎn)投資增速一度超過30%。為此，中國人民銀行于2003年6月出臺了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，以期通過抬高房地產(chǎn)業(yè)銀行貸款融資的準入門檻來降低固定資產(chǎn)投資增速。然而，當年“非典”（SARS）爆發(fā)，為保證經(jīng)濟平穩(wěn)增長，國務(wù)院緊急調(diào)轉(zhuǎn)房地產(chǎn)調(diào)控的政策導向，8月又出臺了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，重新給予房地產(chǎn)業(yè)以國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的地位，正式確立住房市場化發(fā)展方向。此時，市場會根據(jù)以往慣性，預期到政府受到“保增長”政策底線的約束，房地產(chǎn)價格依然會隨著調(diào)控政策的實施而呈現(xiàn)趨勢性上漲，從而為后來房地產(chǎn)市場調(diào)控陷入“漲、調(diào)”與“調(diào)、漲”的惡性循環(huán)埋下了隱患。

受刺激政策影響，中國房地產(chǎn)投資開始快速增長，2004年房地產(chǎn)熱潮從北京、上海等一線城市向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移。為抑制房地產(chǎn)市場的超速發(fā)展，國家開始收緊“地根”和“銀根”，但收效不大。2005年的《政府工作報告》明確要求“抑制房價過快上漲勢頭”，國務(wù)院相繼頒布“國八條”和“新國八條”，把控制房價提升到政治高度，期望通過政府負責制來達到抑制房價的目的。這次調(diào)控使房地產(chǎn)市場走低回落，出現(xiàn)短暫低迷潮。2006—2007年，房地產(chǎn)調(diào)控的政策重點轉(zhuǎn)向調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，規(guī)定新增的住宅供應(yīng)必須符合“90/70標準”，以期通過增加小戶型的普通住宅供應(yīng)來化解住房價格上漲過快與中等收入夾心層群體對住房需求之間的矛盾。但密集的調(diào)控政策難以撼動房價高升，直到2007年下半年宏觀調(diào)控才稍顯作用，市場觀望情緒濃厚，房價企穩(wěn)。

2008年是轉(zhuǎn)折較大的一年。為應(yīng)對美國金融危機，房地產(chǎn)調(diào)控政策在年中急劇轉(zhuǎn)向，保增長再一次成為房地產(chǎn)調(diào)控的首要目標。從2008年下半年到2009年年底，受國家4萬億政策刺激以及首付比例下調(diào)、房貸7折優(yōu)惠、暫免征收印花稅和營業(yè)稅等優(yōu)惠政策影響，房市也在首次置業(yè)需求、改善性需求和投資及投機性需求的影響下由低迷轉(zhuǎn)入亢奮。到2009年12月，中央政府為了遏制部分城市房價過快上漲，調(diào)控政策又不得不從“去庫存”急轉(zhuǎn)向“擠泡沫”，政策目標重新變回控房價。

2010年年初到2011年年底被稱為“史上最嚴調(diào)控”時期，國務(wù)院先后出臺了“國十條”和“新國十條”，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)降價潮，成交量銳減。但是隨著2011年出臺的“新國八條”和限購令、限價令、房產(chǎn)稅試點等政策，房地產(chǎn)市場成交進入冰凍期。2012年，全國“兩會”明確繼續(xù)調(diào)控不放松，穩(wěn)定政策預期。面對一線城市房地產(chǎn)市場漸入暖春的繁華，國務(wù)院于2013年發(fā)布“新國五條”，再次重申堅持執(zhí)行以限購、限貸為核心的調(diào)控政策，堅決打擊投資投機性購房，進一步擠壓投資性需求，明確支持自住性住房需求，強化原有的“三限”政策。

3.深度調(diào)控階段（2014年至今）。2014年房地產(chǎn)市場快速降溫，從下半年開始，樓市利好性政策開始釋放，調(diào)控不再“一刀切”，實行雙向和分類調(diào)控。中央提出“去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)、建配套”三點意見，圍繞調(diào)控重點，在制度建設(shè)方面取得突出進展。全國大部分城市限購解禁，省級救市政策頻繁出臺，但政策影響相對有限，多數(shù)城市房地產(chǎn)市場逐步降溫，并未出現(xiàn)回暖特征。

2015年經(jīng)濟增速進一步放緩，房地產(chǎn)市場呈回落走勢。就此，中央政策密集、連續(xù)五次降準、降息，釋放大量資金，鼓勵刺激消費，緩解房地產(chǎn)市場的資金壓力，只為托底房市，讓房地產(chǎn)再次成為支撐經(jīng)濟的增長點。2016年中央政府明確提出化解房地產(chǎn)市場庫存，促進房價合理回歸，采用“分城施策”的思路解決庫存問題。在政策利好的影響下，市場價格上漲趨勢明顯。但是，該年9月之后，為了抑制房價過快上漲，房地產(chǎn)政策又有了明顯轉(zhuǎn)向，尤其是國慶假期19個城市連出限購、限貸新政。然而，此種調(diào)整房地產(chǎn)市場供給結(jié)構(gòu)和控制市場需求的政策組合并未在短期內(nèi)起到預期效果。直到2017年上半年，因城施策調(diào)控效果才逐步顯現(xiàn)，一些具有代表性的城市新房整體成交面積下行、價格趨穩(wěn)，住宅用地供需均增長，其中一線城市推出量、成交量增長明顯。

房地產(chǎn)調(diào)控政策出現(xiàn)動態(tài)不一致的原因

縱觀1997年以來中國的房地產(chǎn)調(diào)控政策，其目標總是在保增長與控房價之間徘徊，總體來看，造成房地產(chǎn)調(diào)控政策動態(tài)不一致的原因主要包括三個方面。

第一，購房者認知的動態(tài)不一致。從理論上說，房地產(chǎn)同時具有資本品與消費品的雙重屬性，而且消費品屬性應(yīng)當遠大于資本品屬性。然而，由于缺乏政策制定的短期性和市場行為的同質(zhì)性，過去很長一段時間內(nèi)住房都被視作投機炒作與賺錢謀利的工具。首先，房地產(chǎn)具有投資品屬性，其價格取決于預期收益。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在其他投資渠道缺乏的情況下，不斷看漲的房地產(chǎn)市場成為資金流入的“洼地”。其次，房地產(chǎn)具有消費品屬性，根據(jù)原賦效應(yīng)，個體在擁有房產(chǎn)后對房產(chǎn)價值的評價要大大高于購買前。受有限理性驅(qū)動，購房者在房地產(chǎn)市場升溫過程中只考慮短期因素，對投資房地產(chǎn)的熱情隨著房價的上漲而不斷上漲。

第二，政府與利益相關(guān)方的目的不一致。在中國房地產(chǎn)調(diào)控過程中，政府會與房地產(chǎn)商、商業(yè)銀行、房產(chǎn)中介和購房者進行激烈的動態(tài)博弈，在保增長和控房價之間搖擺不定。房地產(chǎn)行業(yè)對關(guān)聯(lián)行業(yè)的帶動作用明顯，可以推動經(jīng)濟的直接增長，因此，政府自然希望房地產(chǎn)價格能夠在居民承受范圍內(nèi)穩(wěn)定上升，從而既能拉動宏觀經(jīng)濟，又不會產(chǎn)生社會民生方面的負面作用。但是，由于房地產(chǎn)調(diào)控政策多次反復調(diào)整，使得各利益相關(guān)方適應(yīng)了政府房地產(chǎn)調(diào)控政策的相機抉擇特征，認為當國內(nèi)經(jīng)濟趨緩時政府出于保增長的考慮將會助推房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而便會形成房價難以持續(xù)下降的預期。

第三，中央和地方兩級政府的政策偏好不一致。從房地產(chǎn)調(diào)控來看，中央政府一般將其視為民生問題，而地方政府則通常將其視為經(jīng)濟問題。實行分稅制改革后，房地產(chǎn)收入已經(jīng)成為地方財政和基建資金的重要來源。當中央政府需要實施控房價的政策時，地方政府可能出于自身利益考慮而使得政策實施動力和效果不足；當中央政府實施積極的調(diào)控政策時，地方政府出于利益最大化的動機又會加大刺激政策的力度和廣度。

從政策的動態(tài)一致性出發(fā)建立房地產(chǎn)長效機制

2016年年底，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上明確要求，“堅持‘房子是用來住的，不是用來炒的的定位”，“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制，抑制房地產(chǎn)泡沫?！睘榇?，必須圍繞房地產(chǎn)的功能定位，厘清主要矛盾，搭建制度體系，配套政策措施，才能實現(xiàn)房地產(chǎn)市場長期平穩(wěn)健康發(fā)展。

那么，怎樣構(gòu)建調(diào)控房地產(chǎn)的長效機制呢？

首先，要重振消費者的市場信心、消除開發(fā)商的僥幸心理、規(guī)避地方政府的敷衍心理，進而使市場預期向政府政策目標靠攏，增強調(diào)控政策的長效性。

其次，政府要制定“動態(tài)一致性”的政策規(guī)則。以往制定政策時往往受政府和利益相關(guān)方偏好多樣性的影響而產(chǎn)生相機抉擇問題，因此，有必要給政策裝上自動調(diào)節(jié)器——規(guī)則，實行有規(guī)可循、有則可依、連續(xù)性強、透明度高的調(diào)控政策，將相機抉擇與政策規(guī)則有機結(jié)合起來。

最后，要從完善中國財稅制度人手，降低地方政府對土地財政的依賴程度，使其逐步褪去“土地批發(fā)商”的外衣。在此基礎(chǔ)上，還需切實轉(zhuǎn)變唯GDP論的政績觀，增加民生考核的分量，才能較好地協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，從而增強協(xié)調(diào)機制的長效性。

綜上所述，房地產(chǎn)市場的發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展是緊密聯(lián)系在一起的。因此，無論是從穩(wěn)定經(jīng)濟增長、改善民生、促進社會和諧角度看，還是從維護金融安全、降低金融風險角度看，都需要盡快建立并逐步完善房地產(chǎn)市場運行的長效機制，維持房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。