如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

馬玉榮

在現(xiàn)階段提出用“鄉(xiāng)村振興”來統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作，而不是再用以前單純的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化概念，這在立意上有一個新的提高

10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中，就“三農(nóng)”工作提出很多新概念、新表述，并首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。亮點還有，農(nóng)地第二輪承包到期以后再延長30年不變。就如何正確理解這些新部署、新要求，中國經(jīng)濟報告專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員葉興慶。他還深入解讀了決勝全面小康、實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、脫真貧、真脫貧、2020年實現(xiàn)貧困縣摘帽等相關(guān)話題?！班l(xiāng)村振興”統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”問題

中國經(jīng)濟報告：十九大報告首次提出實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，你如何看待這個新戰(zhàn)略？

葉興慶：對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總思路的表述，十八屆五中全會《建議》和“十三五”規(guī)劃綱要的用詞略有不同，那時是用“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”表達對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總部署，現(xiàn)在則是用“鄉(xiāng)村振興”來統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，城鄉(xiāng)整體關(guān)系的變化和農(nóng)村自身的發(fā)展變化，已經(jīng)到了需要對“三農(nóng)”工作整體思路做一個大梳理和大調(diào)整的階段。以前所講的“三農(nóng)”，更多是強調(diào)解決農(nóng)業(yè)問題，推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個過程中，中央也逐步提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)新農(nóng)村?？傮w而言，在戰(zhàn)略上對鄉(xiāng)村問題并非不重視，只是上升的高度還不夠。

這次習(xí)近平總書記明確提出要“振興鄉(xiāng)村”，首先是對這些年現(xiàn)實生活中存在的矛盾和問題的一種呼應(yīng)。每年春節(jié)前后，會有很多城市精英返鄉(xiāng)，面對鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，他們有很多感慨，這幾年新媒體流行的“鄉(xiāng)愁體”文章，就是在抒發(fā)人們對城鄉(xiāng)之間巨大落差的感嘆。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，有些地方的鄉(xiāng)村的確在衰敗，老齡化、空心村、空心屋等問題越來越引起有關(guān)部門重視。這次提出要“振興鄉(xiāng)村”，正是對這類現(xiàn)實問題的一個回應(yīng)。

另一方面，則是針對社會主要矛盾變化的相應(yīng)部署。十九大一個重要的理論成果，是對中國社會主要矛盾的新認識，其中人民對美好生活的需要內(nèi)涵豐富，包括很多方面。具體到農(nóng)民，就包括農(nóng)民自身、或留在農(nóng)村的人對美好生活的需要。他們要吃飽、穿暖，有一個好的環(huán)境；此外，均等化的公共服務(wù)，上學(xué)、看病、養(yǎng)老等，都要逐步與城市看齊。不僅農(nóng)村自身有新的需求，從城市角度來看，城市對農(nóng)村也有新需求。以前農(nóng)村供給城市足夠的農(nóng)產(chǎn)品，讓城市人能夠吃上飯，吃上蔬菜水果、肉蛋奶就行了，但現(xiàn)在城市希望農(nóng)村在提供物質(zhì)產(chǎn)品以外，還要提供生態(tài)產(chǎn)品，要為整個社會提供一個優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，甚至為城市居民提供一個休閑的好場所。因此，此次提出“振興鄉(xiāng)村”，也是適應(yīng)城市居民對美好生活的需要。這也是為什么在現(xiàn)階段提出用“鄉(xiāng)村振興”來統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作，而不是再用以前單純的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化概念，這在內(nèi)涵上有一個新的提高?！班l(xiāng)村振興”主要是針對現(xiàn)在的問題，對現(xiàn)實生活各方面的新變化、新需求，在發(fā)展戰(zhàn)略上做了相應(yīng)的調(diào)整和反映。

中國經(jīng)濟報告：十九大報告明確提出要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，具體如何落實呢？

葉興慶：對研究“三農(nóng)”領(lǐng)域的人而言，這是十九大報告不同以往的一個最大變化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化容易把人的思維局限在農(nóng)業(yè)，但十九大報告里面明確提出要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也就是不僅農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，農(nóng)村也要現(xiàn)代化，它的面拓寬了。以前談“三農(nóng)”問題，更多的是談?wù)摗稗r(nóng)業(yè)”，這次是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，更廣義地說還包括人的現(xiàn)代化、農(nóng)民的現(xiàn)代化，也即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”現(xiàn)代化。雖然十九大報告沒有這么強調(diào)，只講“農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)村”現(xiàn)代化，但我們完全可以把“農(nóng)民”現(xiàn)代化也納入進來。

另外，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的要求也相應(yīng)變了。2005年十六屆五中全會提出建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”，那次提的五句話20個字總要求跟這次提的五句話20個字總要求相比，這次的內(nèi)容明顯立意更高，要求更高，內(nèi)涵也更加深刻。十六屆五中全會對新農(nóng)村的總要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，這次則變成了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?。

變化主要是：總要求的文字內(nèi)容有一定調(diào)整，例如用“產(chǎn)業(yè)興旺”替代了以前的“生產(chǎn)發(fā)展”，用“生態(tài)宜居”替換了“村容整潔”，用“治理有效”替代了“管理民主”?！吧a(chǎn)發(fā)展”給人的概念就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就是發(fā)展農(nóng)業(yè)，這次講“產(chǎn)業(yè)興旺”，是指農(nóng)村整個產(chǎn)業(yè)體系，包括三產(chǎn)融合，都要全面發(fā)展?！按迦菡麧崱本褪寝r(nóng)民的房前屋后要整理得干凈些，但“生態(tài)宜居”不僅對村莊的生態(tài)環(huán)境有更高要求，而且也要求整個農(nóng)業(yè)走綠色發(fā)展道路、整個農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境有明顯改善，建設(shè)人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。另外，就是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，讓城里人有一個好的休閑去處。從這些角度來講，生態(tài)宜居要求是很高的。從“管理民主”到“治理有效”，要求在完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度的基礎(chǔ)上，進一步加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，根據(jù)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的新變化、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

總要求的文字順序也有所調(diào)整，原來居第二位的“生活寬?！闭{(diào)整為“生活富裕”后放到了最后。生活富裕與先前強調(diào)的生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕類似，但是又要求更高，先前的“生活寬?！敝皇侵v生活寬裕，即溫飽，這次則是“富?！薄！吧顚捲！笔?005年十六屆五中全會社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求之一，到現(xiàn)在12年過去，農(nóng)村的面貌已經(jīng)有了很大變化。不僅農(nóng)民收入長期快速增長，對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)村的水、電、路、氣、危房改造等，這十多年國家也投了大量資金，最近這幾年的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，各地都有好的做法和典型，有些地方的農(nóng)村面貌已經(jīng)發(fā)生很大變化。這次提出的新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總要求，是在過去十多年實踐和新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)上提出的一個更高的、面向未來的要求。

2020脫貧不掉隊？

中國經(jīng)濟報告：脫真貧、真脫貧，到2020年就剩三年了，任務(wù)不可謂不艱巨。能否如期實現(xiàn)這一目標呢？

葉興慶：這個問題是這次十九大報告里面，跟三農(nóng)有關(guān)系的另外一個很重要的問題。

到2020年要一個不掉隊，貧困戶、貧困村、貧困縣都要摘帽。從最近這兩年精準扶貧的進度來看，我們應(yīng)該堅定到2020年實現(xiàn)這個目標的信心。從十八大到去年，這四年間已經(jīng)解決了5000多萬貧困人口脫貧的問題，現(xiàn)在還有4000多萬。這4000多萬貧困人口，具體分兩種情況：有勞動能力的，通過產(chǎn)業(yè)扶貧能夠脫貧；還有一部分是今后要通過社會保障兜底的?，F(xiàn)在農(nóng)村有低保制度，低保制度如果與精準扶貧的政策銜接好，如果能做到應(yīng)保盡保，僅靠低保就能夠?qū)λ麄兌档?。當然，我們并不會滿足于這個標準，貧困人口處在低保水平上是不行的，希望通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展讓他們過上更好的生活，我們還是會有辦法、有能力的。

以我的理解，現(xiàn)在的精準扶貧其實是在想辦法讓盡可能多的扶貧對象過上比低保更好的生活，否則就不用精準扶貧，大家吃低保即可，什么事都能迎刃而解。但是我們不希望大量的人長期處在低保線上，只是在通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展還發(fā)展不起來時，能夠通過低保讓他們先有一個基本的生活保障。哪怕是殘疾人，也還是有一定勞動能力的，我們希望通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)讓他們過上更好的生活。我認為“精準扶貧”的核心要義，就是產(chǎn)業(yè)扶貧。之所以強調(diào)“產(chǎn)業(yè)”，是因為只有產(chǎn)業(yè)扶貧，才能讓他們長期、可持續(xù)地過上更好的生活。有些地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)確實有困難，我們就通過其他辦法解決，例如通過國家的生態(tài)建設(shè)項目為貧困農(nóng)民提供生態(tài)養(yǎng)護的公益性就業(yè)崗位，讓他們獲得穩(wěn)定收入。

如果遇到某些地方?jīng)]有生態(tài)公益性崗位，自己發(fā)展產(chǎn)業(yè)又發(fā)展不起來，我們就通過資產(chǎn)收益扶貧，即把國家的扶貧資金、扶貧資源分給貧困人口。但貧困戶的個人發(fā)展往往受限，這時候像合作社這類可以良好發(fā)展以獲益、卻又沒有資格享受到扶貧資金的，就可以把扶貧資金分記到貧困戶頭上，然后資金由合作社或帶頭能人使用，最后再將資產(chǎn)收益返還給貧困戶。如此，就讓貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中來了。這也是產(chǎn)業(yè)扶貧一個很好的方式。

十六屆五中全會設(shè)立的新農(nóng)村目標都是在講農(nóng)村的一般水平，在平均數(shù)下還是有一部分人處在比較低的層次上，所以不可能是齊步走?，F(xiàn)在我們對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要有一個通過努力能夠?qū)崿F(xiàn)的新要求，以及更高的目標，即新的五句話20個字，它講的是平均發(fā)展水平。

此外，需要注意的是，目前的貧困人口統(tǒng)計，包括精準扶貧的工作部署都是針對農(nóng)村，沒有涉及城市。現(xiàn)在的貧困人口都是專指農(nóng)村貧困人口，脫貧多少萬是指農(nóng)村貧困人口，剩下4000多萬是指農(nóng)村貧困人口，派出的扶貧工作隊也都是去往農(nóng)村。城市里現(xiàn)在有低保制度，其他的還尚未論及。因此，我們建議在2020年精準扶貧任務(wù)完成以后，中國的扶貧工作應(yīng)該根據(jù)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》重新調(diào)整，我們建議城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城市、農(nóng)村貧困問題一起考慮。但這是下一步的事情了，十九大尚未涉及此事。

農(nóng)地承包再延長30年不變

中國經(jīng)濟報告：十九大報告提出，第二輪土地承包到期后再延長30年。其意義何在？

葉興慶：十九大報告明確提出第二輪土地承包到期以后再延長30年，這是報告有關(guān)于“三農(nóng)”問題的第二大亮點。我認為對此要從兩個方面來理解。

第一，距2008年黨的十七屆三中全會《決定》明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，已經(jīng)將近10年時間了。十八屆三中全會《決定》再次強調(diào)了這一點，并作為改革任務(wù)之一。最近這兩年，有關(guān)部門就土地承包關(guān)系長久不變到底如何落實做了大量調(diào)查研究。十九大報告提出“再延長30年不變”，可以說是保持了政策的連續(xù)性。

1984年全國普遍實現(xiàn)家庭承包經(jīng)營制度以后，中央提出土地承包關(guān)系15年不變。在1993年第一輪承包即將到期時，中央為了讓農(nóng)民吃一顆定心丸，宣布第一輪到期后再延長30年不變。所以，那個時候把“30年不變”理解為一顆定心丸。

第二輪到期的時間點為2028年左右，現(xiàn)在宣布第二輪到期以后再延長30年不變，是再次給農(nóng)民吃一顆定心丸。十八屆三中全會提出長久不變的改革任務(wù)后，社會上對“長久不變”到底怎么理解的討論比較多。有人認為“長久不變”就是不變，就是永久，有人認為長久不變還得給個年限，比如70年、90年，各種意見都有。這次中央定調(diào)30年不變，我認為是延續(xù)了第一輪承包到期以后第二輪延長30年的做法，再次延30年，這樣既避免了各種紛爭，也保持了政策的穩(wěn)定和連續(xù)。

第二，是為未來的政策調(diào)整和制度變革留下空間。確定為延長30年，而不是延長70年、90年，這“30年”不是隨隨便便定的，我認為是有深刻寓意和深遠考慮的。一個重要考慮是，確定為30年，是為了同我們實現(xiàn)強國目標的時間點相吻合。30年我們能看到足夠多的變化，比如未來30年整個鄉(xiāng)村的變化、城鄉(xiāng)人口的結(jié)構(gòu)變化，包括農(nóng)村自身的人口結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)都會發(fā)生質(zhì)的變化。未來的土地制度，包括“三權(quán)”分置制度還會根據(jù)實踐的發(fā)展進行相應(yīng)的完善，所以要為未來的發(fā)展和完善留下足夠的空間。如果宣布70年不變、90年不變，這70年、90年間，中國的社會結(jié)構(gòu)不知將要發(fā)生多大的變化，客觀現(xiàn)實會有大改變，實踐基礎(chǔ)會有大改變。定為30年，則既達到“定心丸”的效果，又為未來根據(jù)實踐的發(fā)展，對農(nóng)村土地制度做進一步的完善和改進留下空間。不能把話說滿和說早，捆住自己的手腳。正如習(xí)近平總書記在參加貴州代表團審議時指出的，“到建成社會主義現(xiàn)代化強國時，我們再研究新的土地政策”。

“污染”與“綠色”

中國經(jīng)濟報告：針對目前化肥農(nóng)藥、工業(yè)排污等對一些地區(qū)的土壤和水體造成的嚴重污染，新時代應(yīng)如何確保食品安全、糧食安全？

葉興慶：“污染”跟“綠色”是一個問題的兩個方面。與工業(yè)產(chǎn)能過剩，鋼筋水泥存在去產(chǎn)能問題不同，目前中國農(nóng)業(yè)存在的一個特殊問題是“資源環(huán)境透支”。我們的糧食安全、耕地保護這根弦是要繃緊的，不敢說農(nóng)業(yè)存在產(chǎn)能過剩，但我們心里要明白，農(nóng)業(yè)現(xiàn)有的產(chǎn)能里面，相當一部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換來的。從這個角度理解，農(nóng)業(yè)雖不存在過剩產(chǎn)能，但是存在透支產(chǎn)能，很多產(chǎn)能是透支來的。顯然，這個局面是不可持續(xù)的，這是在吃子孫飯。

最近這兩年，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革里，已經(jīng)把農(nóng)業(yè)的“可持續(xù)發(fā)展”納入到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之中。有關(guān)部門對“化肥和農(nóng)藥的減量”、“重金屬污染耕地的治理”、“地下水超采區(qū)的治理”等問題開始探索解決辦法。下一步，隨著生態(tài)文明理念的深入，隨著社會的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，全社會對生態(tài)產(chǎn)品的需要將上升到一個更高水平，就會倒逼我們回過頭來轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，治理農(nóng)業(yè)產(chǎn)能中不健康、不可持續(xù)的產(chǎn)能。

中辦、國辦近期印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，其實就是重要的指導(dǎo)思想?，F(xiàn)在要確保食品安全、糧食安全，推動農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路，應(yīng)從兩個角度人手，分別是約束、激勵。

約束，是要健全法制和規(guī)章制度。對諸如不規(guī)范使用化肥、農(nóng)藥，違規(guī)超采地下水的行為用規(guī)章制度進行約束。激勵，則是要建立一個讓農(nóng)民采取綠色生產(chǎn)方式的內(nèi)在激勵機制，形成內(nèi)在動力。如果農(nóng)民按照新的方式發(fā)展，就能拿到更多好處，他會自覺自愿地發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，采取綠色生態(tài)導(dǎo)向的生產(chǎn)措施，這是一個內(nèi)在的激勵機制。我認為要建立內(nèi)在激勵機制，還需要靠市場，要讓農(nóng)民按照綠色生態(tài)生產(chǎn)方式生產(chǎn)出來的產(chǎn)品能賣上一個好價錢，這樣他才會采取這種生產(chǎn)方式。

如何才能讓一個好東西賣上好價錢呢？首先是品牌問題，即要幫助農(nóng)民培育品牌；還有就是營銷渠道，要為綠色生態(tài)產(chǎn)品建立一個從田間地頭到餐桌的順暢流通體系，這樣就能夠消除消費者與生產(chǎn)者信息不對稱的狀況?，F(xiàn)在城里面的消費者多數(shù)有購買力，他們肯定愿意多付點錢吃上更好、更安全的東西。

要消除信息不對稱，就需要再造流通業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)，也就是發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，特別是發(fā)展新業(yè)態(tài)，如電商，甚至合作社等?，F(xiàn)在發(fā)達國家流行農(nóng)夫集市、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)，通過地產(chǎn)地消這樣一些新業(yè)態(tài)來降低信息不對稱的程度，讓消費者為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品支付更高的價格，生產(chǎn)者也就更有生產(chǎn)積極性。

在某些措施上還需要國家補貼來撬動。采用綠色生態(tài)的生產(chǎn)措施的早期階段，市場認可度不高，成本較高，生產(chǎn)者缺乏積極性，這個時候就需要財政補貼來引導(dǎo)。我們提倡建立“綠色生態(tài)”導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼體系，這兩年國家也在往這個方向調(diào)整，下一步應(yīng)加大這一領(lǐng)域的補貼力度。還有一個利好信息就是，“綠色生態(tài)”領(lǐng)域的補貼多數(shù)是WTO規(guī)則允許的補貼，不受限制。它與干預(yù)市場價格的補貼不同，還有很大的發(fā)展空間。