“多規(guī)合一”的寧夏改革經(jīng)驗(yàn)：有望根治規(guī)劃“打架”現(xiàn)象

徐豪

2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱“中央深改小組”）第38次會(huì)議審議《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》并指出，中央授權(quán)寧夏回族自治區(qū)開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來(lái)，寧夏探索了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。下一步，要繼續(xù)編制完善空間規(guī)劃，深化體制機(jī)制改革，保障空間規(guī)劃落地實(shí)施。

“多規(guī)合一”并不是一個(gè)陌生的詞匯，近期熱播的專題片《將改革進(jìn)行到底》第6集《守住綠水青山》中，浙江省衢州市開(kāi)化縣“多規(guī)合一”展覽館等鏡頭多次出現(xiàn)?！岸嘁?guī)合一”也多次出現(xiàn)在中央深改小組會(huì)議上。2016年4月，中央深改小組第23次會(huì)議審議通過(guò)同意寧夏開(kāi)展省級(jí)“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

作為《浙江省開(kāi)化縣空間規(guī)劃》《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃》編制的主要牽頭單位，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在空間規(guī)劃的試點(diǎn)工作中發(fā)揮了積極作用。寧夏空間規(guī)劃積累了哪些經(jīng)驗(yàn)？省級(jí)空間規(guī)劃如何推進(jìn)“多規(guī)合一”，進(jìn)而打破各類規(guī)劃條塊分割的局面？近日，記者專訪了中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、規(guī)劃院院長(zhǎng)沈遲。

“把矛盾在規(guī)劃編制期間消滅了”

“‘多規(guī)合一是指推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，空間規(guī)劃體系不完善、土地資源利用不集約、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃矛盾等問(wèn)題日益突出?！鄙蜻t表示，“‘多規(guī)合一的重要目的就是要把這些矛盾在規(guī)劃編制期間就消滅了?！?/p>

“‘多規(guī)合一的對(duì)象既包括發(fā)展類規(guī)劃，也包括空間類規(guī)劃。開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃?！鄙蜻t告訴記者。

之所以要“多規(guī)合一”，原因之一就是一直存在規(guī)劃“打架”現(xiàn)象。據(jù)記者了解，寧夏在此次空間規(guī)劃出臺(tái)之前，各個(gè)規(guī)劃之間矛盾突出，面積重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，林業(yè)部門、國(guó)土部門及農(nóng)業(yè)部門用地分類標(biāo)準(zhǔn)不一樣，造成寧夏規(guī)劃面積加起來(lái)比實(shí)際面積多了一萬(wàn)多平方公里。

為解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題，寧夏在編制空間規(guī)劃、明確保護(hù)開(kāi)發(fā)格局、建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺(tái)、探索空間規(guī)劃管控體系、推進(jìn)空間規(guī)劃管理體制改革等方面進(jìn)行積極探索，獲得了中央肯定。

“通過(guò)‘多規(guī)合一建立一個(gè)基礎(chǔ)信息平臺(tái)，大家都用同一張地形圖，這個(gè)是很重要的，這個(gè)圖包括環(huán)境生態(tài)分區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、交通走廊、城市建設(shè)等。該剛性的地方剛性，該彈性的地方彈性，這樣在這個(gè)大棋盤之下，編制具體細(xì)則的東西，就不會(huì)再有矛盾了?！鄙蜻t說(shuō)。

如何保證“一張藍(lán)圖干到底”

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)加快，提高政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展成為必然趨勢(shì)。

“推進(jìn)‘多規(guī)合一，首先是要堅(jiān)持綠色發(fā)展的理念，從生態(tài)文明建設(shè)這個(gè)高度去統(tǒng)一整個(gè)規(guī)劃思路?！鄙蜻t告訴記者。

沈遲表示，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“多規(guī)合一”，要堅(jiān)持以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，以資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為前提，有效打通核心技術(shù)環(huán)節(jié)，建立以“三區(qū)三線”為規(guī)劃底圖的各類空間性要素疊入規(guī)則。

“我們說(shuō)一張藍(lán)圖干到底，怎么才能干到底？定了規(guī)劃就堅(jiān)決地執(zhí)行下去。當(dāng)然，這不是說(shuō)教條的、機(jī)械的。確實(shí)是原來(lái)的規(guī)劃不能適應(yīng)發(fā)展要求，就應(yīng)該按程序修改?！鄙蜻t告訴記者，他們?cè)?jīng)給某個(gè)城市做詳規(guī)，已經(jīng)過(guò)多輪論證，結(jié)果“今天來(lái)個(gè)領(lǐng)導(dǎo)這兒改了，明天來(lái)個(gè)開(kāi)發(fā)商那兒改了”，最后只得直接跟主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，“不然都成了兩張圖了”。

“畢竟‘多規(guī)合一是一個(gè)新的探索，很多人還不知道是怎么回事，認(rèn)識(shí)上還不到位。這就需要從全局把握，下決心去推進(jìn)?！鄙蜻t說(shuō)。

寧夏在推進(jìn)“多規(guī)合一”過(guò)程中，讓沈遲印象深刻的是“推進(jìn)工作很給力，認(rèn)識(shí)到位”?！皩幭某闪⒘丝臻g規(guī)劃（‘多規(guī)合一）改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，形成了強(qiáng)有力的工作組織。而且寧夏方面多次來(lái)京和相關(guān)部委進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，非常主動(dòng)地去推進(jìn)工作?！?/p>

寧夏經(jīng)驗(yàn)：創(chuàng)新上下聯(lián)動(dòng)的管理模式

在沈遲看來(lái)，“多規(guī)合一”不僅涉及到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系方面，還需要在管理機(jī)制方面進(jìn)行探索，政府部門設(shè)置、部門事權(quán)、地區(qū)事權(quán)等還需要通過(guò)改革重新理順關(guān)系。市縣級(jí)推進(jìn)“多規(guī)合一”的時(shí)候，是比較具體的落地舉措；到省一級(jí)可能就會(huì)出現(xiàn)與目前法律法規(guī)存在矛盾的現(xiàn)象，這就需要“立改廢”的推進(jìn)。

在空間規(guī)劃上，寧夏探索了上下聯(lián)動(dòng)的模式：自上而下，自治區(qū)層面有機(jī)整合現(xiàn)行多項(xiàng)空間性規(guī)劃，編制形成一本規(guī)劃，市縣層面編制市縣空間規(guī)劃；自下而上，市縣層面各部門提出反饋調(diào)整意見(jiàn)，由自治區(qū)拼合并研究；再自上而下，自治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對(duì)各市縣空間規(guī)劃提出管控調(diào)整建議；最后聯(lián)動(dòng)反饋，自治區(qū)層面編制形成空間規(guī)劃成果，并統(tǒng)籌指導(dǎo)形成市縣空間規(guī)劃成果。

“寧夏的省級(jí)規(guī)劃和地市級(jí)規(guī)劃同步進(jìn)行，這方面值得借鑒。在各類用地矛盾沖突的時(shí)候，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，這些都是很好的經(jīng)驗(yàn)。”沈遲表示。