海南濕地資源保護法律制度之構(gòu)建

摘要：濕地是海南極為重要的生態(tài)資源，但在濕地資源保護方面目前還存在諸多問題，為此必須不斷完善濕地資源保護的法律制度，運用法律手段規(guī)范和促進海南濕地資源的保護和利用。

關(guān)鍵詞：海南；濕地保護；法律制度

中圖分類號：D922.68；D927文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）35-0075-02

作者簡介：駱鑫（1982-），女，漢族，海南海口人，法學(xué)碩士，海南政法職業(yè)學(xué)院公安司法系，講師，研究方向：民法。

一、海南濕地類型及特點

濕地，根據(jù)《濕地公約》定義，通常是指天然的或人工的，永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地、水域地帶，帶有靜止或流動、淡水或半咸水及咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的海域。

海南地處熱帶地區(qū)，地形復(fù)雜多樣，濕地數(shù)量、類型豐富，濕地類型涵蓋了濱海濕地、人工濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地5大類24種，尤其是近海及海岸濕地、紅樹林濕地、珊瑚礁海岸濕地，不僅類型齊全而且面積大、分布廣。

二、海南濕地保護現(xiàn)狀

濕地與海洋、森林被列為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，除了具有豐富的動植物資源外，濕地在保持水源、降解污染、蓄洪防旱、保護生物多樣性以及美化環(huán)境方面具有極為重要的意義。海南省于1980年建立了第一個濕地類型自然保護區(qū)即東寨港省級自然保護區(qū)，隨后，陸續(xù)建立了各種類型的濕地自然保護區(qū)28個，保護區(qū)面積達到16萬多公頃，通過建立濕地自然保護區(qū)等手段，強化了全省的濕地及濕地野生動植物的保護?！逗Ｄ鲜∽匀槐Ｗo區(qū)管理條例》、《海南省紅樹林保護規(guī)定》、《海南省森林和野生動物類型自然保護管理辦法》、《海南省海洋環(huán)境保護規(guī)定》、《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強重點景區(qū)、沿海重點區(qū)域規(guī)劃管理的規(guī)定》等一系列涉及生態(tài)環(huán)保的地方性法規(guī)和規(guī)定相繼出臺，做為國家生態(tài)保護立法的有效補充，從制度上為海南省濕地保護奠定了基礎(chǔ)。海南的濕地保護在取得巨大成就的同時，也存在不容忽視的問題，尤其是伴隨著海南建設(shè)國際旅游島的進程，濕地保護面臨著來自于經(jīng)濟發(fā)展需要的巨大壓力，圍海造地、港口建設(shè)、臨海產(chǎn)業(yè)、圍墾造塘、旅游房地產(chǎn)開發(fā)等活動的大規(guī)模增加，再加上人們對濕地功能、價值認識不足，環(huán)境污染等原因，使得大量濕地面臨退化和喪失的威脅。

三、海南濕地保護存在的問題

（一）濕地保護相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行法中沒有專門的濕地保護法，雖然我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中有有關(guān)濕地保護的內(nèi)容，但多數(shù)都是針對濕地保護的單一元素設(shè)置，并不以濕地保護為中心，而是將之分割為土地、水、野生動物等單項加以保護和管理，缺乏對濕地作為一個綜合生態(tài)系統(tǒng)進行完整性、系統(tǒng)性的保護，使得對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護缺乏協(xié)調(diào)性和操作性。國家缺乏統(tǒng)一立法，也使得地方立法缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。海南省作為濕地大省，目前還沒有關(guān)于濕地保護管理的專門地方法規(guī)，濕地保護實際處于無法可依的局面。

（二）濕地管理領(lǐng)域的“濕地”內(nèi)涵與外延不清

濕地有水、土地、生物等多種生態(tài)因子構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，具有整體性相關(guān)性的特征，由于我國目前的環(huán)境資源立法中，對濕地要素進行分類界定和保護，并沒有將濕地作為一個生態(tài)系統(tǒng)來進行系統(tǒng)保護，因此我國目前尚無法律法規(guī)對“濕地”概念作出法律界定，濕地也因此缺乏明確的法律地位。濕地法律地位的缺失，必然造成濕地保護范圍不清，力度不夠。如在自然濕地中占有很大比重的沼澤濕地往往被做為荒灘、荒地等未利用土地被進行隨意開發(fā)，人們也往往忽視濕地作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)所擁有的巨大生態(tài)和社會效益，而僅僅對濕地的某一單一要素進行保護。

海南濕地類型眾多，分布廣泛，長期缺乏對濕地的明確定義和濕地劃界，也必將加速海南濕地的消亡速度。

（三）濕地保護行政管理體制混亂

由于現(xiàn)行的環(huán)境資源立法對濕要素進行分類界定和保護，采取的是按照資源類型進行部門分類管理的體制，濕地保護涉及到環(huán)保、土地、漁政、邊防、海洋綠化及保護區(qū)管理機構(gòu)等多個部門。這些管理部門通常肩負著開發(fā)和保護雙重職責(zé)，兩項相互矛盾的職能交叉，容易導(dǎo)致管理部門在濕地保護中更重開發(fā)而輕保護，從而在濕地保護中管理缺位。同時，濕地管理保護部門之間存在著部分的權(quán)限交叉，加之目前環(huán)境保護立法部門立法非常普遍，在當前的環(huán)境資源立法對各部門間的合作與職責(zé)劃分尚無具體、明確的規(guī)定的情況下，不同部門常常從本部門或本行業(yè)利益出發(fā)，各行其是，爭相授予本行業(yè)主管部門符合本行業(yè)利益的管理職權(quán)，在濕地保護互相爭利或相互推諉的情形不可避免。對各部門出現(xiàn)的多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象，盡管國務(wù)院將濕地保護工作主要交由國家林業(yè)部門“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”，但對其與其他管理機關(guān)在濕地管理上是什么關(guān)系，當發(fā)生爭議時應(yīng)如何處理并未進行明確的具體規(guī)定，導(dǎo)致實踐中難以進行有效“協(xié)調(diào)”。另外，海南大量的濱海濕地、珊瑚礁濕地按現(xiàn)有規(guī)定應(yīng)歸海洋部門管理，林業(yè)部門根本無法插手。即便是建立了濕地自然保護區(qū)，由于自然保護區(qū)的管理機構(gòu)在現(xiàn)有立法下沒有足夠的權(quán)利對保護區(qū)內(nèi)的一切行為進行統(tǒng)一管理，自然保護區(qū)管理機構(gòu)在實踐工作中必須接受保護區(qū)管理機構(gòu)的監(jiān)督與約束，實際上保護區(qū)管理機構(gòu)實際上依然只能代表所屬管理部門行使職權(quán)。

（四）社會群體濕地環(huán)境保護意識不高

盡管堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為社會共識，但在濕地保護的實踐中，無論是政府、企業(yè)還是民眾對濕地保護的意識普遍較低。第一，就政府而言，一些地方出于對經(jīng)濟指標和政績的考慮，不惜以犧牲環(huán)境為代價換取眼前利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是當前海南經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高，目前又正處于開發(fā)的高潮，尤其是海南的濱海濕地，地處海南的黃金海岸線，風(fēng)景優(yōu)美、沙灘潔凈，旅游房產(chǎn)項目多選擇于此，但同時海灣恰恰是沿海生物多樣性最豐富的區(qū)域，對濕地是進行保護還是開發(fā)的矛盾時時凸顯。根據(jù)海南省第二次濕地資源調(diào)查顯示，海南東部沿海濕地較第一次濕地資源調(diào)查相比，幾乎有超過20%的樣點消失，有80%以上的濕地生物多樣性明顯下降。①第二，由于缺乏明確的法律規(guī)定和有效的監(jiān)管，企業(yè)出于經(jīng)濟效益考慮，經(jīng)濟活動往往具有短期行為，忽視環(huán)境保護，將濕地資源作為荒灘荒地，隨意排干填埋，在生產(chǎn)過程中隨意傾倒垃圾、污水現(xiàn)象屢禁不止。第三，海南的濕地類型繁多，分布廣泛，濕地附近遍布村莊、企業(yè)、養(yǎng)殖場，由于民眾整體受教育程度低，濕地保護知識匱乏，環(huán)保意識弱，濕地資源被附近居民隨意利用，一些濕地淪為廢水、廢渣的承泄區(qū)。

四、關(guān)于海南濕地保護法律制度構(gòu)建的建議

（一）加快濕地地方立法進程

在濕地保護全國立法近期難以實現(xiàn)的情況下，海南省應(yīng)當加快濕地保護地方立法進程，盡快制定《海南省濕地條例》。為了有效保護濕地資源，首先必須明確濕地的定義，為何為濕地清晰劃界，從而明確濕地保護的范圍。尤其應(yīng)當結(jié)合海南濕地類型與特點，界定“濕地”法律定義，列舉濕地的主要類型。同時在制度設(shè)計中應(yīng)當從海南自身濕地現(xiàn)狀、特點入手，依據(jù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然特點，從濕地作為一個整體、開放的生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)進行制度設(shè)計和安排。妥善解決制約濕地保護的體制機制，為濕地的保護和合理利用提供法律依據(jù)。

（二）確立生態(tài)優(yōu)先的原則

雖然目前生態(tài)立省已成為全省共識，但在房地產(chǎn)經(jīng)濟占有全省經(jīng)濟較大比例的情況下，來自于經(jīng)濟發(fā)展的追求對濕地保護產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)，濕地生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在動力往往不足。為有效解決經(jīng)濟開發(fā)利用與生態(tài)保護之間的矛盾，有必要在濕地保護立法中將“生態(tài)保護優(yōu)先”作為基本原則。

（三）建立濕地資源名錄

建立完善的濕地資源調(diào)查制度，摸清濕地資源總量，建立濕地資源名錄，將濕地資源納入全省土地保護和利用規(guī)劃，制定長期、統(tǒng)一的濕地保護與管理規(guī)劃，在科學(xué)進行環(huán)境影響評價的前提下，按照濕地類型明確規(guī)定利用方向和利用形式，通過嚴格的用途管制，協(xié)調(diào)濕地保護與土地利用開發(fā)之間的關(guān)系。建立濕地資源名錄的同時，應(yīng)建立配套的濕地動態(tài)監(jiān)測制度，就濕地面積、分布、野生動植物資源、周邊狀況及利用保護情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時掌握濕地資源的動態(tài)變化情況，從而為濕地規(guī)劃和各項制度的設(shè)置和實施提供準確完備的參考資料。

（四）濕地利用許可制度

鑒于濕地資源保護面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，在濕地保護立法中除應(yīng)對濕地進行用途管制外，還應(yīng)制定嚴格的“濕地紅線”管理辦法，在此基礎(chǔ)上建立濕地利用許可制度和濕地有償使用制度。應(yīng)結(jié)合濕地的承載能力，由政府統(tǒng)一規(guī)劃濕地利用區(qū)域、利用規(guī)模與利用措施，對濕地的使用權(quán)實行嚴格的審批，并將濕地保護和治理納入政府責(zé)任制考核，促進科學(xué)合理利用濕地并有效制止破壞濕地的行為。

（五）建立公眾參與制度

濕地資源保護離不開公眾的廣泛參與，尤其是濕地周邊的當?shù)厝罕?，濕地資源與其息息相關(guān)，應(yīng)當探索多種途徑進行濕地保護宣傳，提高公眾的濕地保護意識，為濕地保護工作創(chuàng)造良好的社會氛圍。在加強濕地保護宣傳的同時，應(yīng)著力完善公眾參與環(huán)境決策制度，暢通環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等法律途徑，重視構(gòu)建相應(yīng)的違法行為處理監(jiān)督機制，鼓勵并創(chuàng)造有利條件使公眾參與到濕地保護中去。

（六）建立生態(tài)補償制度

為有效保護濕地，政府或者其他單位、個人依法征用或者占用濕地時，必須對因其征用或占用行為造成的濕地功能損害進行彌補，繳納補償濕地環(huán)境損害的費用。建立生態(tài)補償制度，一方面能夠有效杜絕盲目開發(fā)濕地的行為，另一方面也可以使因政府實施濕地開發(fā)建設(shè)、規(guī)劃等濕地保護行為而受到損害的單位和個人從政府獲得利益補償，有助于民眾對濕地保護的認同，也有助于實現(xiàn)濕地保護資金來源制度化、規(guī)范化和市場化，破解濕地環(huán)境保護中，環(huán)保資金來源途徑單一、資金短缺的瓶頸。促進濕地保護形成政府、企業(yè)和社會共治的局面。

[注釋]

①http：//travel.sohu.com/20120627/n346660081.shtml.

[參考文獻]

[1]任洪濤.論海南濕地資源管理的法律治理之道[J].新東方，2016（2）.

[2]梅宏.濕地保護訴求中的<環(huán)境保護法>修訂與適用[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2014（3）.

[3]劉曉莉.中國濕地保護立法評判[J].求是學(xué)刊，2011（3）.