農(nóng)村小型水庫經(jīng)濟(jì)功能與管理瓶頸研究

唐慧雅 董曉華，2 李國翔 楊芝辰

（1.三峽大學(xué)水利與環(huán)境學(xué)院，湖北 宜昌 443002；2.水資源安全保障湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072）

我國小型水庫數(shù)量眾多，占全國已建成水庫總量的95.2%以上，分布零散且廣泛，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展、地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善中具有基礎(chǔ)地位和重要作用。然而，小型水庫在實(shí)際運(yùn)營過程中存在諸多規(guī)劃和管理問題，降低了地方水資源利用效率，產(chǎn)生了安全隱患，不符合新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展路線。為確保小型水庫安全高效運(yùn)行，在病庫加固排險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，更要打破單一的管理模式，實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益主體在管理地位上的改變，提高管理和綜合利用效率，最終實(shí)現(xiàn)“再利用”已建成水庫資源，建設(shè)集實(shí)用、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)于一體的新型水庫，保障水庫在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“奠基”和“提效”作用。

1 小型水庫的分類及作用

小型水庫又可分為?。ㄒ唬┬秃托。ǘ┬退畮欤淇値烊莘謩e為100萬～1 000萬m3和10萬～100萬m3，我國農(nóng)村小型水庫一般為?。ǘ┬?。小型水庫是農(nóng)業(yè)灌溉用水的必要工具。其庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，對(duì)自然依賴性強(qiáng)，存在水量?jī)?yōu)化調(diào)配的問題，即要綜合考慮不同時(shí)段的蓄、放、引、棄水量的分配，才能充分利用當(dāng)?shù)亟涤陱搅鳎瑴p少整個(gè)灌區(qū)的棄水量和外引水量，保證各區(qū)的用水需求［1］。同時(shí)，小型水庫是建設(shè)農(nóng)村小水電工程的基礎(chǔ)，建設(shè)容量100 kW左右的鄉(xiāng)村級(jí)小型水電供電系統(tǒng)，可以滿足分散的貧困家庭生活用電需求，甚至可以為小區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)提供基本電力保障，對(duì)消除貧困有著十分積極的作用［2］。除水庫調(diào)蓄灌溉等在地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用外，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和依托于水庫的生態(tài)度假區(qū)建設(shè)也被提上了日程。集觀光、娛樂、休閑、度假于一體的庫區(qū)建設(shè)，豐富地方旅游資源，改善地方生態(tài)環(huán)境，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。除此之外，小水庫采取生態(tài)健康養(yǎng)魚技術(shù)，對(duì)幫助山區(qū)農(nóng)民致富增收等也有重要作用。

2 小型水庫工程投產(chǎn)后存在的問題

2.1 病險(xiǎn)水庫治理不善

由于小型水庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低下，建設(shè)年代久遠(yuǎn)，加之管理不善，普遍在滲流、結(jié)構(gòu)、抗震、金屬結(jié)構(gòu)和安全管理等方面存在問題［3］。遇到大的洪澇災(zāi)害，甚至存在潰壩的風(fēng)險(xiǎn)。

造成小型水庫存在病險(xiǎn)的主要原因有4個(gè)［4］：①小型水庫工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，且未有專門監(jiān)督機(jī)制；②除險(xiǎn)加固工程設(shè)計(jì)存在不足，忽視勘察工作，險(xiǎn)情之前缺乏有財(cái)政資金支持前期監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)險(xiǎn)情加固時(shí)也未有足夠的時(shí)間和資金進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)［5］；③設(shè)計(jì)方案變更隨意，缺乏科學(xué)合理的設(shè)計(jì)方案；④行政干預(yù)過多且資金緊，除險(xiǎn)加固工程的施工、試驗(yàn)設(shè)備陳舊，財(cái)政支持不足，導(dǎo)致存在違規(guī)操作現(xiàn)象，影響工程質(zhì)量［6］。引起小型水庫潰決的主要因素是洪水漫壩。

2.2 運(yùn)營管理短板凸顯

傳統(tǒng)的運(yùn)營管理工作，多依靠地方水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，多數(shù)水庫尤其是小（二）型水庫，在實(shí)際的管理安排中，存在“離得遠(yuǎn)”無法點(diǎn)對(duì)點(diǎn)重點(diǎn)針對(duì)的問題，缺少相應(yīng)有效的管理機(jī)構(gòu)、單位。同時(shí)已有的管理人員的管理技能較低，管理方式落后，缺乏對(duì)水資源利用綜合調(diào)度管理的能力，甚至出現(xiàn)沒有管理人員的情況。大部分地方小型水庫沒有將運(yùn)營水庫的固定經(jīng)費(fèi)納入地方年度財(cái)政預(yù)算支出，而是僅僅依靠地方農(nóng)業(yè)灌溉或鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水等方面的用水費(fèi)來維持水庫運(yùn)轉(zhuǎn)，狀況堪憂。

隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民的利益訴求在發(fā)生改變，希望政府和有關(guān)部門集中重點(diǎn)在農(nóng)村小型水庫管理和利用、基礎(chǔ)生活改善和其為生產(chǎn)創(chuàng)收提供的可能性上。這種沖突根源于價(jià)值訴求的多元化發(fā)展和利益格局之間出現(xiàn)的差異性，使管理中的短板愈加凸顯［7］。協(xié)調(diào)農(nóng)村小型水庫建設(shè)管理中第三方水事權(quán)益人的利益關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民這一相對(duì)弱勢(shì)群體的利益，保證地區(qū)生產(chǎn)生活發(fā)展的可持續(xù)性以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定問題，整合社會(huì)差異化的利益訴求，從而鼓勵(lì)各方積極地參與到小型水庫的管理工作中，是新時(shí)期應(yīng)該研究的現(xiàn)實(shí)問題。

2.3 水庫水體富營養(yǎng)化和庫底泥沙淤積

管理單位為獲得經(jīng)濟(jì)效益，除灌溉、供水、發(fā)電外，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)，導(dǎo)致水質(zhì)受到污染，出現(xiàn)水庫富營養(yǎng)化現(xiàn)象，這是水庫水質(zhì)污染的主要表現(xiàn)，即水庫水體中積聚了大量的氮、磷、腐殖質(zhì)等植物營養(yǎng)成分，造成水體營養(yǎng)過剩，產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果［8］。同時(shí)，上游來水帶來泥沙，泥沙淤積庫底且無法得到及時(shí)清理排除，造成水庫庫容減小，影響水庫穩(wěn)定性，增加水庫破壞風(fēng)險(xiǎn)。缺乏科學(xué)有效的管理方法，是造成該現(xiàn)象出現(xiàn)的主觀原因?？陀^原因則是指受水庫自凈能力、區(qū)域自然地理氣候條件、水生生態(tài)系統(tǒng)和污染物特性等綜合影響。

2.4 水利旅游開發(fā)滯后

我國具有極其豐富的小水庫資源，但在一段時(shí)間內(nèi)，人們忽視水庫在旅游資源方面的優(yōu)越性，造成大量水利旅游資源閑置。其原因可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：①水庫地理位置偏僻，資源有效開發(fā)有難度；②庫區(qū)人民生產(chǎn)不當(dāng)，目光短淺，自然風(fēng)景和生態(tài)系統(tǒng)被破壞，不能吸引游客；③水利部門缺乏有效的規(guī)劃和管理，致使水庫旅游功能得不到發(fā)揮。還有庫底淤積、水質(zhì)惡化、水土流失等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重制約水庫正常功能的發(fā)揮和庫區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

20世紀(jì)80年代初，我國就開始著手水利風(fēng)景區(qū)的探索與開發(fā)建設(shè)，到2004年水利部陸續(xù)出臺(tái)了水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)章制度及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建水庫型生態(tài)旅游濕地產(chǎn)業(yè)，對(duì)游客而言，既可以享受自然，又能夠體會(huì)到其社會(huì)參與功能；對(duì)地方人民而言，既享受其在農(nóng)業(yè)和生活上帶來的便利，又增加了第二收入；對(duì)地方政府而言，既有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，又有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)和無煙產(chǎn)業(yè)，對(duì)環(huán)境的影響和破壞較小，能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，符合國家發(fā)展綠色GDP的思想理念。因此，如何合理保護(hù)和科學(xué)開發(fā)庫區(qū)旅游資源，促使水庫在實(shí)用、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)三方面融合，實(shí)現(xiàn)我國水庫水利風(fēng)景資源的可持續(xù)利用，是水利、景觀、規(guī)劃、生態(tài)及水土保持等各方面專家學(xué)者所要思考的問題。

3 優(yōu)化小型水庫庫區(qū)建設(shè)的建議

農(nóng)村小型水庫具有多病險(xiǎn)、潰壩概率高、失事風(fēng)險(xiǎn)人口多、產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境影響大等諸多特點(diǎn)［9］。為實(shí)現(xiàn)水庫資源的高效配置和持續(xù)利用，建設(shè)前應(yīng)結(jié)合地方用水需求科學(xué)規(guī)劃，合理分配水庫資源；建設(shè)中應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，采用安全性高、經(jīng)濟(jì)合理的工程設(shè)計(jì)；投產(chǎn)后應(yīng)對(duì)病險(xiǎn)水庫全面除險(xiǎn)加固，并考慮農(nóng)民利益需求變化，轉(zhuǎn)變利益主體在管理中的位置，提高管理效率。在高效綜合利用水庫的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，調(diào)整水庫建設(shè)向服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)高效科學(xué)發(fā)展。

3.1 提高水庫資源配置效率

為提高小型水庫在農(nóng)村生產(chǎn)生活中水資源的調(diào)配效率，建設(shè)前即應(yīng)重視科研工作，建立以水庫為中心的水利水電系統(tǒng)，設(shè)定庫區(qū)目標(biāo)函數(shù)，擬定約束條件，建立優(yōu)化水庫興利調(diào)度方式，更有效地利用水庫的調(diào)蓄能力，獲得更大經(jīng)濟(jì)效益。

適當(dāng)增加灌區(qū)灌溉設(shè)施管護(hù)建設(shè)費(fèi)用，提高設(shè)施供水效率，建設(shè)科學(xué)的水價(jià)形成及水費(fèi)收繳機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的灌區(qū)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，通過調(diào)節(jié)供水水價(jià)的時(shí)長(zhǎng)機(jī)制，配合優(yōu)化灌區(qū)水資源配置。

3.2 重塑小型水庫管理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，許多小型水庫運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)撤并，管理責(zé)任主體不明，管護(hù)經(jīng)費(fèi)無著落，安全無保障，工程設(shè)施破壞嚴(yán)重，重塑小型水庫管理體制是需要討論的重中之重。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)小型水庫管理體制改革，需要在水庫產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好以下三方面的改革工作：第一，落實(shí)水庫管理主體和管理人員。傳統(tǒng)庫區(qū)管理主體是政府部門，而受益主體是農(nóng)戶自身，受益體不能自主行使管理權(quán)，造成管理效率低下。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也取消了農(nóng)村小水利工程建設(shè)的義務(wù)工，這樣農(nóng)戶的參與度進(jìn)一步降低，農(nóng)戶的需求與小水利工程的建設(shè)運(yùn)行管理目標(biāo)可能不一致，從而導(dǎo)致農(nóng)村小水利工程的經(jīng)濟(jì)效率部分得到充分發(fā)揮。再加上農(nóng)村水利工程的投資主體是政府，一些受益面小的工程就不能得到政策支持，使少部分農(nóng)戶不能從工程中受益。第二，明確小型水庫日常運(yùn)行和安全管理責(zé)任。有效的措施應(yīng)是受益者與直接參與者保持一致，讓農(nóng)戶以灌區(qū)主人的身份參與灌區(qū)不同層次的管理，建立自主管理灌排區(qū)，使小水利工程的經(jīng)濟(jì)效益直接體現(xiàn)在用戶身上。研究表明，農(nóng)戶積極參與可以保證農(nóng)戶需求與工程運(yùn)行管理目標(biāo)的高度一致性，兩者互動(dòng)會(huì)產(chǎn)生良性循環(huán)、相互促進(jìn)，提高管理效率，同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)投資主體政府與收益主體農(nóng)戶雙贏。第三，落實(shí)水庫公益性財(cái)政補(bǔ)助，穩(wěn)定小型水庫運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。政府可以通過資金支持、制度支持，激勵(lì)農(nóng)戶積極投入勞動(dòng)力甚至資金，減小政府投資壓力，擴(kuò)大小型農(nóng)田水利工程的收益范圍，從而惠及更多的水利投資項(xiàng)目。當(dāng)農(nóng)戶在建設(shè)、管理及運(yùn)行中得到更多的利益時(shí)，會(huì)建立更有力的項(xiàng)目決策制度、資金監(jiān)管制度、水利設(shè)備的產(chǎn)權(quán)制度、組織制度和水權(quán)制度，提供良好的制度環(huán)境，從而進(jìn)一步激勵(lì)農(nóng)戶的投入行為，提高管理效率和工程效益。

3.3 綜合整治庫區(qū)問題，構(gòu)建水庫型生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)

小型水庫除險(xiǎn)加固是解決病險(xiǎn)水庫安全問題的重要措施，有利于保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民安居樂業(yè)、社會(huì)長(zhǎng)治久安。加固工程應(yīng)在滿足防洪工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，進(jìn)行防洪工程效益風(fēng)險(xiǎn)分析，確定最優(yōu)方案，減少投資，節(jié)約成本。庫區(qū)污染整治是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及控污、副業(yè)整治、相關(guān)政策法規(guī)制定和環(huán)境監(jiān)測(cè)體系建立等方面，如控制農(nóng)業(yè)、生活及工業(yè)污染源的攝入；綜合整治水庫副業(yè)；建立政策法規(guī)，制定水庫水污染管理體系，加大對(duì)造成污染的企業(yè)和個(gè)人的懲治力度；建立水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整水庫運(yùn)行方式，科學(xué)利用水庫水域等。

在綜合整治庫區(qū)相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，構(gòu)建水庫型生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，在合理利用水庫資源的同時(shí)，尊重旅游市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)效益在傳統(tǒng)旅游資源開發(fā)中的主導(dǎo)地位，實(shí)施可持續(xù)旅游發(fā)展方針，調(diào)整水庫建設(shè)向第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

總的來說，水庫生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)重點(diǎn)如下：①以水庫自然景觀為主，生態(tài)景觀相協(xié)調(diào)，重視對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)旅游的可持續(xù)性；②吸引庫區(qū)居民參與，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)收益使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民更加支持保護(hù)水庫區(qū)生態(tài)建設(shè)成果。與此同時(shí)，需認(rèn)識(shí)到水庫生態(tài)旅游資源的開發(fā)與保護(hù)是對(duì)立的統(tǒng)一，不合理的開發(fā)利用會(huì)造成濕地生態(tài)環(huán)境的破壞。所以，在開發(fā)過程中要保護(hù)其脆弱的生態(tài)資源與環(huán)境。

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