重慶市農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革的風(fēng)險控制研究

郭曉彬

（重慶工商大學(xué)，重慶 400067）

一直以來，國家對農(nóng)業(yè)的財政資金投入在不斷加大，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)和合作社給予了大力支持，各類補助資金帶動了業(yè)主投入，推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是，傳統(tǒng)的這種以無償補助為主的財政支持方式，績效缺乏有效考核，容易助長部門和企業(yè)“重資金爭取、輕資金管理”的傾向，產(chǎn)生“不用白不用”的心理，甚至通過包裝項目、重復(fù)申報等不當(dāng)手段來獲取資金［1］。此外，在財政資金補助的這些農(nóng)業(yè)項目中，除了基礎(chǔ)設(shè)施可以受益到普通農(nóng)戶以外，大部分項目僅幫扶了企業(yè)，而落下了群眾，沒有收到很好的效益，也沒有起到幫扶群眾脫貧的作用。重慶市的農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革改變了以往財政資金無償投入的做法，變無償為有償，從而達(dá)到了既幫扶農(nóng)業(yè)企業(yè)又幫助貧困戶脫貧的雙贏效果。

1 農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革的主要做法

1.1 改革的資金范圍和投入項目

各區(qū)縣每年統(tǒng)籌安排一定量的財政資金用于支持涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)先選擇生產(chǎn)效率高、發(fā)展效益好和盈利能力強的項目實施。農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村合作社申報的項目，自身籌集的資金應(yīng)不低于財政補助資金的50%。

1.2 改革的實施企業(yè)和幫扶對象

主要選取以特色農(nóng)業(yè)種植、加工、農(nóng)業(yè)休閑觀光服務(wù)和特色旅游為主的農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社。同時被幫扶企業(yè)要有一定的規(guī)模，法人主體明確，內(nèi)部制度健全，資產(chǎn)信譽良好，財務(wù)管理和會計核算合法、規(guī)范、完備，具備完成項目建設(shè)和經(jīng)營管理的能力；農(nóng)民合作社要規(guī)章制度完善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰，管理運行良好。各級產(chǎn)業(yè)扶貧資金按照精準(zhǔn)脫貧要求，量化給精準(zhǔn)識別的貧困戶，重點選擇建卡貧困戶。

1.3 持股方式和股權(quán)管理

財政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)的補助項目，農(nóng)業(yè)企業(yè)、項目所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織和貧困農(nóng)戶持股比例分別為50%、10%和40%。農(nóng)民持股部分量化時需向建卡貧困戶傾斜。財政資金投入到農(nóng)民合作社的補助項目，項目所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社領(lǐng)辦者和其余成員持股比例分別為10%、30%和60%［2］。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員持有股份視同優(yōu)先股，不參與實施項目的經(jīng)營管理，每年按照持股金額的5%～10%的標(biāo)準(zhǔn)實行固定分紅。項目存續(xù)期一般為5～10年，存續(xù)期內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員不得要求退股，但成員內(nèi)部之間可以轉(zhuǎn)讓。

1.4 項目管理和退出機(jī)制

一是項目公開申報，項目采取“公開申報、競爭立項”方式進(jìn)行。二是實行保證金制度，項目審計驗收后，撥付財政補助資金到賬之前，試點單位要向財政部門規(guī)定的賬戶繳納項目補助資金的5%作為保證金，以確保紅利的發(fā)放。三是公示分紅信息，試點單位要公示真實有效的農(nóng)民按股分紅名單及金額，接受當(dāng)?shù)厝罕姳O(jiān)督。四是項目存續(xù)到期后，農(nóng)業(yè)企業(yè)贖回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到后，應(yīng)將農(nóng)民持股部分平均量化到人（戶）。確因不可抗拒因素導(dǎo)致項目無法續(xù)存，參照國家對企業(yè)破產(chǎn)清算相關(guān)政策規(guī)定處置。

2 農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革中存在的風(fēng)險

2.1 項目管理制度不健全

投資幫扶目標(biāo)企業(yè)和項目的篩選、確定和后續(xù)的監(jiān)督評價缺乏規(guī)范透明的操作流程和完善的制度保障，容易存在暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，難以起到真正的扶貧助困的作用。

財政部門將項目補助資金投入企業(yè)或合作社之后，并未對資金的使用情況和項目的建設(shè)投產(chǎn)建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，而且農(nóng)業(yè)企業(yè)的內(nèi)部控制制度不健全，難免會存在企業(yè)改變資金使用用途的現(xiàn)象，導(dǎo)致投入資金被浪費。

針對企業(yè)使用財政補助資金的效率和效果，以及項目的收益情況，并未建立相應(yīng)的績效評價和審計制度，而且農(nóng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險控制制度不健全，難以針對潛在的風(fēng)險問題進(jìn)行防范和解決，從而導(dǎo)致項目發(fā)生虧損和財政補助資金的無效率投入，難以保證農(nóng)戶的保底收益。

項目管理的整個過程需要財務(wù)管理和投資項目管理等專業(yè)知識，財政部門和相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力有待提高。

2.2 收益分配和虧損承擔(dān)的制度不健全

企業(yè)需按照持股金額5%～10%的標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶實行年度固定分紅，在項目建設(shè)期不產(chǎn)生收益以及項目投產(chǎn)前期發(fā)生虧損的狀況下，企業(yè)如若履行分紅的義務(wù)，將導(dǎo)致大量的現(xiàn)金流出企業(yè)，不利于企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)、項目建成投產(chǎn)和扭虧為盈；如若不履行分紅義務(wù)，將面臨財政資金退出的狀況，會給企業(yè)帶來更大的資金壓力。另外，如果企業(yè)在項目投產(chǎn)后發(fā)生虧損，虧損的承擔(dān)和分配并未作出明確的規(guī)定，缺乏例外情況的處理辦法。

3 農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革的完善措施

3.1 加強補助項目的全方位運作管理，保證財政資金合理和高效率使用

首先，加強項目篩選確定及后續(xù)監(jiān)管的透明度和信息公開度，引入社會第三方機(jī)構(gòu)共同參與運作管理。對于投資幫扶目標(biāo)企業(yè)和項目的篩選和確定，涉及金額較小的情況下，可以聘請專業(yè)人員進(jìn)行評定；對于涉及金額較大的項目，可以委托基金公司或投資公司進(jìn)行評定及后續(xù)管理，這些社會機(jī)構(gòu)將以其專業(yè)的人才知識和豐富的經(jīng)驗對項目的選取和建設(shè)發(fā)揮幫助作用。

其次，財政補助資金投入企業(yè)后，財政部門要建立后續(xù)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，要求企業(yè)提供資金使用情況的會計記錄；聘請專業(yè)人員對企業(yè)的內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善；同時，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會挑選合適的村民進(jìn)入企業(yè)予以監(jiān)督；引入社會第三方機(jī)構(gòu)對企業(yè)資金運用提出專業(yè)化建議，協(xié)助企業(yè)做好項目的預(yù)算管理。

再者，聘請注冊會計師等專業(yè)人士對項目的建設(shè)運營和收益情況進(jìn)行定期審計和績效評價，查找可能存在的潛在風(fēng)險問題，并建立相應(yīng)的預(yù)警和防范機(jī)制，提高風(fēng)險應(yīng)對能力。

最后，要加強對財政部門相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，提高其專業(yè)知識和工作水平。進(jìn)一步落實相關(guān)部門責(zé)任和獎勵機(jī)制，做到權(quán)責(zé)利對等。

3.2 完善收益分配和虧損承擔(dān)機(jī)制，保證各方利益

對于收益的確定，可以以當(dāng)期的同行業(yè)銀行貸款利率為基準(zhǔn)，并規(guī)定上升和下浮的區(qū)間。企業(yè)在項目建設(shè)期間或未盈利期間，可以以較低的固定利率向農(nóng)戶分紅；企業(yè)項目盈利后，以固定利率分紅加盈利性分紅，對前期進(jìn)行彌補，確保農(nóng)戶收益的順利足額發(fā)放，也利于企業(yè)靈活安排資金的調(diào)度周轉(zhuǎn)［3］。企業(yè)發(fā)生連續(xù)虧損時，要合理確定項目虧損承擔(dān)比例，然后財政補助資金有序退出，投入新的項目中。

［1］羅荊.推進(jìn)浙江省產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革的政策建議［J］.地方財政研究，2015（5）：75-77，89.

［2］張飛霞.益貧式增長視角下重慶市扶貧資金股權(quán)化改革的實施效果與政策優(yōu)化研究［J］.法制與社會，2017（29）：130-131.

［3］何眉.政府財政資金股權(quán)投資改革研究［J］.財會研究，2015（1）：9-12.