陜西省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)調(diào)研情況及取得成效分析

祁 英

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810000）

一、陜西省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)調(diào)研情況

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》于2015年7月1日公布，確定檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。包括北京、云南、陜西等在內(nèi)的13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市作為試點(diǎn)地區(qū)先行開(kāi)展試點(diǎn)工作。為了更加深入細(xì)致評(píng)估試點(diǎn)工作的情況，筆者選取陜西省作為試點(diǎn)調(diào)研地區(qū)進(jìn)行調(diào)研分析。本次調(diào)研選取陜西省檢察院及其轄區(qū)內(nèi)隨機(jī)抽樣的市、縣檢察院各一個(gè)作為樣本，即選取陜西省檢察院、西安市檢察院、西安市未央?yún)^(qū)檢察院為調(diào)研樣本。

1、案件線(xiàn)索情況

截至2017年3月29日，陜西省收到公益訴訟類(lèi)案件總計(jì)達(dá)到724件，其中，生態(tài)環(huán)境類(lèi)284件，占總數(shù)的39.23%；資源保護(hù)類(lèi)323件，占總數(shù)的44.61%；國(guó)有土地出讓類(lèi)60件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)類(lèi)57件，合計(jì)占16.16%。而在選取的包括陜西省在內(nèi)的13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研項(xiàng)目中，總計(jì)收到公益訴訟類(lèi)案件總數(shù)為6532件，其中生態(tài)環(huán)境為2377件，資源保護(hù)為2277件，兩者案件線(xiàn)索占比逾70%，成為公益訴訟的主要案件類(lèi)型。

2、訴前程序案件情況

截至2017年3月29日，陜西省辦理行政公益訴訟訴前程序案件503件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)295件，占58.65%，說(shuō)明行政公益訴訟對(duì)促使行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)具有重要作用；行政機(jī)關(guān)逾期未糾正違法或履行職責(zé)的82件，占16.30%；尚未到一個(gè)月回復(fù)期限的126件，占25.05%。而在選取的包括陜西省在內(nèi)的13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研項(xiàng)目中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)3370件，占66.42%；行政機(jī)關(guān)逾期未糾正違法或履行職責(zé)的995件，占19.61%；尚未到一個(gè)月回復(fù)期限的709件，占13.97%。

3、起訴案件情況

截至2017年3月29日，各試點(diǎn)檢察院共向人民法院提起行政公益訴訟572件，其中陜西49件。就陜西省試點(diǎn)的案件涉及領(lǐng)域來(lái)看，生態(tài)環(huán)境類(lèi)的17件，占34.69%；資源保護(hù)類(lèi)的27件，占55.10%；國(guó)土出讓類(lèi)的2件，占4.08%；國(guó)資保護(hù)類(lèi)的3件，占6.13%。而在選取的包括陜西省在內(nèi)的13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研項(xiàng)目中，生態(tài)環(huán)境類(lèi)133件，占23.25%；資源保護(hù)類(lèi)的270件，占47.2%；國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域69件，占12.06%；國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的100件，占17.48%?？梢哉f(shuō)，試點(diǎn)階段行政公益訴訟案件的類(lèi)型主要以資源保護(hù)類(lèi)和生態(tài)環(huán)境類(lèi)為主，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的作用尤為突出。

二、陜西省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)取得成效分析

1、有效貫徹“五位一體”總體布局

在“五位一體”的內(nèi)容中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)自改革開(kāi)放以來(lái)就被一以貫之地重視，而其他方面的建設(shè)諸如生態(tài)文明建設(shè)被長(zhǎng)期忽視，只是近年來(lái)大力提倡美麗中國(guó)建設(shè)而被關(guān)注。但是日益暴露出的生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督機(jī)關(guān)缺失而導(dǎo)致的責(zé)任追究不力被凸顯，因此有必要建立針對(duì)公共利益的公益訴訟制度，從而解決監(jiān)督缺失的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前程序和提起行政公益訴訟的大部分案件都集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，從中表明更好地解決了“五位一體”中的體位建設(shè)同步性。

2、有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益并促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定

在目前我國(guó)的法律內(nèi)容規(guī)范和法律體系設(shè)計(jì)中，往往是注重于保護(hù)私人利益的主觀(guān)訴訟色彩較重，意味著對(duì)私人利益的保護(hù)機(jī)制就相對(duì)健全，相較而言國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)機(jī)制缺乏甚至呈現(xiàn)缺失狀態(tài)。而在陜西省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)，恢復(fù)各級(jí)集體林地中生態(tài)公益林483.6畝，清理違法堆放的各類(lèi)生活垃圾28噸等。因此，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟制度的推進(jìn)能夠有效維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)威性和法律監(jiān)督工作、公訴工作的專(zhuān)業(yè)性，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)原被告之間特別是行政訴訟中的力量不平衡局面，集中體現(xiàn)在行政公益訴訟的調(diào)查取證、認(rèn)定法律問(wèn)題等方面更是如此。①檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟工作的開(kāi)展促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，消除了一些社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、有效監(jiān)督政府依法行政并有力推動(dòng)法治政府建設(shè)

我國(guó)提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)目標(biāo)，隨之制定了2020年基本建成法治政府的目標(biāo)。然而從當(dāng)前法治政府建設(shè)的情況來(lái)看，實(shí)現(xiàn)2020年基本建成法治政府的目標(biāo)時(shí)間緊、任務(wù)重，形勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)。②因此，采取有力措施推動(dòng)法治政府的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。而在推動(dòng)法治政府的有力措施中，存在著權(quán)力機(jī)關(guān)的宏觀(guān)監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的資金監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，這些都是基于從外部監(jiān)督來(lái)達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的目的。然而，對(duì)于公共利益和國(guó)家利益的保護(hù)和監(jiān)督，始終沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)關(guān)或組織來(lái)有效彌補(bǔ)整體監(jiān)督體系的不足，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟將有效地彌補(bǔ)現(xiàn)有不足，從而為法治政府建設(shè)注入新的動(dòng)力。

三、開(kāi)展行政公益訴訟試點(diǎn)工作過(guò)程中突顯的問(wèn)題

1、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟推進(jìn)過(guò)程中存在立法空白和專(zhuān)業(yè)人員缺乏的問(wèn)題

各地試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)公益訴訟工作中遇到的最大問(wèn)題是針對(duì)性立法空白。雖然各地出臺(tái)專(zhuān)門(mén)地方規(guī)范性法律文件指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，但由于受法律效力所限只能在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生法律效力，沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的規(guī)范和做法。在當(dāng)前的檢察機(jī)關(guān)部門(mén)設(shè)置中，存在著刑事檢察部門(mén)、民事行政檢察部門(mén)等部門(mén)，并且由于“重刑輕民”思想的主導(dǎo)使得檢察機(jī)關(guān)的重心往往歸之于該部門(mén)，民事行政檢察部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員有限，導(dǎo)致更加缺少辦理行政公益訴訟案件的專(zhuān)業(yè)人員。在陜西省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件中，往往在證據(jù)收集和調(diào)取等方面高度依賴(lài)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，而檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門(mén)的公益訴訟專(zhuān)業(yè)人員的搜集證據(jù)能力和保存證據(jù)能力都存在很大制約，尋求當(dāng)?shù)貙?zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助就不可避免。

2、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件受案件范圍和線(xiàn)索來(lái)源狹窄

（1）案件范圍狹窄

目前，生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)和國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)及國(guó)有土地使用權(quán)出讓三種案件類(lèi)型為行政公益訴訟的主要類(lèi)型，并且在試點(diǎn)期間重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。考慮到目前我國(guó)公益訴訟制度尚處于初期探索階段，且在立法缺位的情況下，陜西省試點(diǎn)屬于實(shí)踐先于理論的探索，諸多程序和實(shí)體規(guī)則并不明確，為保證試點(diǎn)可控，對(duì)受案范圍進(jìn)行適當(dāng)限制有其合理性。并且這些領(lǐng)域?qū)儆谏鐣?huì)關(guān)注度較高、違法行為較為頻發(fā)、對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害較大。故而在試點(diǎn)初期，集中有限力量對(duì)上述領(lǐng)域問(wèn)題進(jìn)行集中整治，有利于最大限度上維護(hù)公共利益，并在保護(hù)公共利益和司法資源的有限承受力上達(dá)成平衡。但隨著公益訴訟制度的發(fā)展，隨著相關(guān)實(shí)體和程序規(guī)則的逐漸明確，僅僅立足上述領(lǐng)域的行政公益訴訟的受案范圍就會(huì)凸顯狹窄，某種程度上會(huì)限制行政公益訴訟功能的發(fā)揮，維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益的功效也會(huì)大打折扣。

（2）線(xiàn)索來(lái)源狹窄

就陜西省試點(diǎn)階段的各檢察機(jī)關(guān)反映情況看，目前公益訴訟的線(xiàn)索來(lái)源主要有以下途徑：①結(jié)合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門(mén)在查辦相關(guān)案件中所開(kāi)展工作的情況，梳理出職務(wù)犯罪案件中相關(guān)人員已受查處但行政違法行為尚未糾正的線(xiàn)索；②憑借“兩法銜接”等平臺(tái)尋找并跟進(jìn)相關(guān)線(xiàn)索；③結(jié)合檢察機(jī)關(guān)日常的控告舉報(bào)工作，對(duì)可能涉及公益訴訟領(lǐng)域的群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)進(jìn)行登記和排查并追蹤相關(guān)線(xiàn)索；④結(jié)合新聞媒體的輿論監(jiān)督功能，從新聞媒體報(bào)道中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線(xiàn)索并予以跟進(jìn)和排查。這樣，收集案件線(xiàn)索是公益訴訟試點(diǎn)工作的重中之重，并在陜西省的試點(diǎn)工作中存在線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)難、轉(zhuǎn)化難、成案難的共同難題，在很大程度上制約了行政公益訴訟工作的順利開(kāi)展。

3、部分行政公益訴訟程序規(guī)則欠缺

（2）檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過(guò)程中的訴訟地位不明確

一是檢察機(jī)關(guān)在起訴階段的地位不明確。雖然在相關(guān)實(shí)施辦法中都規(guī)定了“人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟?！薄叭嗣駲z察院的訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?！睂?dǎo)致法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在起訴階段所應(yīng)履行的程序性義務(wù)產(chǎn)生了分歧，模糊了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位。

二是檢察機(jī)關(guān)在庭審階段的地位不明確。檢察機(jī)關(guān)出庭人員是否應(yīng)以“公益訴訟人”或者是“委托代理人”的名義參與訴訟？如果發(fā)生一審判決錯(cuò)誤的情況，二審程序應(yīng)以什么方式啟動(dòng)？這些問(wèn)題都影響著訴訟過(guò)程的正常進(jìn)行。

（2）行政公益訴訟舉證規(guī)則不明

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任劃分在理論界存在四種觀(guān)點(diǎn)③：一是認(rèn)為行政公益訴訟仍屬于行政訴訟范圍，不應(yīng)該突破行政訴訟中“舉證責(zé)任倒置”的舉證模式。二是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在舉證責(zé)任方面應(yīng)遵循民事舉證規(guī)則中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的模式。三是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的抗辯能力而應(yīng)加重被告的舉證責(zé)任,從而更好地證明其行政行為是否合法,以達(dá)到更好地維護(hù)公共利益之目的；④四是認(rèn)為應(yīng)合理分配雙方的舉證責(zé)任。調(diào)研期間，陜西省各級(jí)檢察院在行政公益訴訟中雖然承擔(dān)著原告較重的舉證責(zé)任，但這部分舉證責(zé)任確實(shí)屬于檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合理范圍，在標(biāo)準(zhǔn)上也并未達(dá)到刑事訴訟中“排除合理懷疑”的程度。另外，由于《高檢院實(shí)施辦法》和《最高法實(shí)施辦法》均未就行政公益訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，這也造成了實(shí)踐中公益訴訟人舉證和法院在認(rèn)定事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的模糊。因此，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告證明規(guī)則不明。

四、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格完善對(duì)策與建議

1、充實(shí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告法律內(nèi)容和相應(yīng)專(zhuān)業(yè)人員

最高人民法院曾針對(duì)民事訴訟領(lǐng)域公益訴訟案件的辦理出臺(tái)了司法解釋?zhuān)诎讣氖芾項(xiàng)l件等問(wèn)題上作出了區(qū)別于一般民事訴訟程序的規(guī)定。但目前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序還沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位等還沒(méi)有被立法明確，導(dǎo)致訴訟過(guò)程中很多困難無(wú)法解決。因此，首先應(yīng)當(dāng)立法明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的原告資格，以便于訴訟活動(dòng)能夠順利進(jìn)行。

檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟專(zhuān)業(yè)人員缺失，首先是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)內(nèi)部面臨“案多人少”的問(wèn)題；其次是現(xiàn)有的人員素質(zhì)難以完全匹配公益訴訟的要求。為此，需要切實(shí)加強(qiáng)民行部門(mén)的隊(duì)伍建設(shè)，提升辦理公益訴訟案件能力水平。不僅需要對(duì)行政公益訴訟辦案人員進(jìn)行有針對(duì)性地培訓(xùn)，還需要招錄業(yè)務(wù)精通、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員，充實(shí)行政公益訴訟一線(xiàn)辦案力量。

2、拓寬檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告可受案件范圍和線(xiàn)索來(lái)源

在《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施辦法》中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓三種類(lèi)型案件被規(guī)定于行政公益訴訟的受案范圍中，同時(shí)方案指出，試點(diǎn)期間重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件。目前檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件絕大多數(shù)屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類(lèi)，占據(jù)了行政公益訴訟案件的絕大部分比重。當(dāng)前既應(yīng)突出重點(diǎn)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)兼顧其他侵犯公共利益類(lèi)型的案件，使檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善“兩法銜接”機(jī)制，將平臺(tái)功能優(yōu)化，實(shí)時(shí)掌握行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法動(dòng)態(tài)，有效提取違法線(xiàn)索，并對(duì)于提取的侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件線(xiàn)索進(jìn)行分類(lèi)規(guī)范管理。主動(dòng)拓展發(fā)現(xiàn)、掌握案件線(xiàn)索的途徑，可以采取群眾走訪(fǎng)等方式，了解嚴(yán)重侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的現(xiàn)象，及時(shí)主動(dòng)掌握環(huán)境污染和資源破壞的違法情形。

3、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)程序

（1）通過(guò)立法明確檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的原告地位

檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟中的地位不明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)產(chǎn)生分歧，在起訴、審判等多個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)程序障礙，嚴(yán)重影響了辦案效率。明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)的原告地位迫在眉睫，并應(yīng)該在具體的實(shí)施細(xì)則中明確檢察機(jī)關(guān)在起訴階段應(yīng)履行的程序性義務(wù)?？煽紤]在立法中明確規(guī)定“人民法院收到檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟起訴書(shū)后，經(jīng)審查符合立案條件登記立案的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)發(fā)送《出庭通知書(shū)》；檢察機(jī)關(guān)收到《出庭通知書(shū)》后，應(yīng)及時(shí)向人民法院提交《派員出庭通知書(shū)》，寫(xiě)明出庭人員的姓名和職務(wù)；提起公益訴訟的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員以公益訴訟人的身份出席第一審法庭”等相關(guān)內(nèi)容。

（2）立法明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟過(guò)程中的證明規(guī)則

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的證明義務(wù)和檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的證明義務(wù)中適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在檢察機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為、向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議、督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)等事實(shí)，以及國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的程度進(jìn)行舉證時(shí)，僅需達(dá)到“優(yōu)勢(shì)證明”標(biāo)準(zhǔn)即可。而行政機(jī)關(guān)就其是否具有法定職責(zé)、是否已依法履行法定職責(zé)等事項(xiàng)進(jìn)行舉證時(shí)，應(yīng)達(dá)到證據(jù)“確實(shí)充分”程度。

注 釋?zhuān)?/p>

①馬懷德.行政公益訴訟制度，從理論走向現(xiàn)實(shí)[N].檢察日?qǐng)?bào),2015-7-2.

②中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院2016年“中國(guó)法治政府評(píng)估”項(xiàng)目顯示，2016年度100個(gè)被評(píng)估城市的平均得分僅為663.07分，平均得分率為66.31%。

③季美君.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的路徑[J].中國(guó)法律評(píng)論,2015(3):132.

④黃學(xué)賢.行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問(wèn)題探討[J].法學(xué),2005(10):167.