農(nóng)村違法建筑產(chǎn)生原因及治理對(duì)策研究
——以桂林市為例

伍金榮 吳 昊

（1.廣西大學(xué)農(nóng)學(xué)院，廣西 南寧 530001；2.南寧市興寧區(qū)西云江水庫(kù)管理所，廣西 南寧 530001）

2017年10月，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確立了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的20字總方針。2018年，出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)鄉(xiāng)村振興提出了明確的目標(biāo)、方向和計(jì)劃，即到2050年要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。

1 桂林市農(nóng)村違法建筑產(chǎn)生的原因

廣西壯族自治區(qū)桂林市近郊農(nóng)村建房主要存在缺乏規(guī)劃、未批先建、只見(jiàn)新房不見(jiàn)新村三大問(wèn)題。據(jù)了解，桂林市近郊農(nóng)村違法建筑產(chǎn)生的主要原因如下。

1.1 建房出租成為家庭的主要收入之一

由于近郊農(nóng)村被征收的土地較多，依賴土地取得種養(yǎng)方面的收入不斷減少。同時(shí)，東二環(huán)路、西二環(huán)路、濱江路、繞城高速公路的建設(shè)給沿線村莊帶來(lái)了極大的商機(jī)和發(fā)展機(jī)遇，工程施工、外來(lái)經(jīng)商人員劇增，農(nóng)民建房出租或建成商鋪門面自己經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)戶家庭的主要收入來(lái)源之一［1］。

1.2 建房審批難

桂林市政府約10年前已將城區(qū)農(nóng)村建房審批權(quán)收歸市建規(guī)委，由于審批人手少和規(guī)劃條件限制等原因，大河鄉(xiāng)等近郊農(nóng)村已多年未批建房。特別是由于明朝靖江王陵保護(hù)區(qū)、堯山風(fēng)景名勝區(qū)、漓江保護(hù)帶、古磚窯遺址保護(hù)區(qū)等一系列限制，使得農(nóng)村建房審批問(wèn)題極為突出，農(nóng)民極為關(guān)注，農(nóng)村人大代表已多次在人代會(huì)上提出要求解決［2］。

1.3 執(zhí)法拆除難

一是多數(shù)違法建筑在村莊內(nèi)或村周邊，進(jìn)村執(zhí)法極易引發(fā)沖突和社會(huì)穩(wěn)定，由于怕出事和影響社會(huì)穩(wěn)定，再加上相鄰縣區(qū)執(zhí)法尺度松緊不一和任期考慮，在一定程度上影響城（縣）區(qū)領(lǐng)導(dǎo)下決心進(jìn)行整治。二是執(zhí)法程序煩瑣，按照正常執(zhí)法申報(bào)審批程序，一般需要兩三個(gè)月，往往是執(zhí)法程序尚未走完，違法建筑已經(jīng)完工。完工后如再去拆除違法建筑，執(zhí)法拆除的成本加大，農(nóng)民損失更多，對(duì)抗性更強(qiáng)［3］。由于違法建筑涉及人多、面廣、數(shù)量大，真正拆除農(nóng)村違法建筑時(shí)，往往是幾十人甚至上百人到場(chǎng)阻攔，給依法拆除帶來(lái)很大壓力。

2 及時(shí)制止或緩解農(nóng)村違法建筑蔓延趨勢(shì)的對(duì)策

2.1 引導(dǎo)農(nóng)村做好村莊建設(shè)規(guī)劃

農(nóng)村與城市一樣，如果規(guī)劃沒(méi)有做好，不實(shí)用、不方便，既不利于生產(chǎn)發(fā)展，也不便于居住生活，在拆遷或重建時(shí)還會(huì)造成人力、精力、土地和資金上的浪費(fèi)，所以要高度重視農(nóng)村規(guī)劃工作。一方面，要?jiǎng)訂T和引導(dǎo)農(nóng)戶結(jié)合本村實(shí)際制訂可操作的村莊規(guī)劃，真正把村莊規(guī)劃與建設(shè)家園、發(fā)展生產(chǎn)、改善居住環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把規(guī)劃當(dāng)成大家的事，大家議、大家管、大家來(lái)監(jiān)督，使村民明白哪里能建、哪里不能建。村莊規(guī)劃一旦制定完成，就要嚴(yán)格執(zhí)行，要依靠村民自治力量和政府監(jiān)督力量，確保按規(guī)劃實(shí)施。另一方面，政府要尊重民意，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃的鼓勵(lì)和指導(dǎo)，出臺(tái)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，把這項(xiàng)工作作為民生大事來(lái)抓。

對(duì)于疊彩區(qū)大河鄉(xiāng)烏石、五福、星華、清風(fēng)等村委會(huì)而言，有的緊鄰市區(qū)，有的是城中村反被市區(qū)包圍，土地尤為珍貴?？梢栽诔浞中麄饕龑?dǎo)和群眾自愿的基礎(chǔ)上，建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，做好規(guī)劃，樓上居住、樓下建成商鋪門面，甚至可以預(yù)留部分集體土地作為城市建設(shè)發(fā)展用地，集約經(jīng)營(yíng)和利用土地，向城市化方向發(fā)展。這樣既有利于節(jié)約土地、發(fā)展生產(chǎn)，保障村民有穩(wěn)定、持續(xù)的收入來(lái)源，又能使農(nóng)村與城市同步發(fā)展，避免了二次拆遷，降低了城市建設(shè)改造成本。

2.2 簡(jiǎn)化農(nóng)村建房審批手續(xù)

一方面，要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，提高農(nóng)村建房審批的工作效率，當(dāng)批的立即批，不能批的做好解釋，并因地制宜地采取有效措施滿足農(nóng)村建房的剛性需求；另一方面，建議出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)村在舊房原址上改建的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民按照村莊規(guī)劃建房。在條件允許的情況下，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整相關(guān)保護(hù)區(qū)（帶）規(guī)劃保護(hù)范圍，緩解發(fā)展與保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用并舉、保護(hù)與發(fā)展并重。

2.3 嚴(yán)格秉公執(zhí)法

一是要形成執(zhí)法常態(tài)。要加強(qiáng)宣傳，使農(nóng)民知曉相關(guān)法律和建房審批程序、政策要求，從源頭上減少農(nóng)村違法建筑。要統(tǒng)一執(zhí)法尺度，對(duì)農(nóng)村違法建筑不能松一陣緊一陣，不能管一片放一片，堅(jiān)持執(zhí)法常態(tài)，形成良好的執(zhí)法氛圍。二是要加強(qiáng)巡查和管理，對(duì)農(nóng)村違法建筑要早發(fā)現(xiàn)、早制止、早拆除，要優(yōu)化執(zhí)法拆除審批程序，避免農(nóng)民損失過(guò)大，減少對(duì)立，降低執(zhí)法成本。三是注意抓典型。要區(qū)別對(duì)待當(dāng)?shù)剞r(nóng)民舊房改造建房與在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建房等情況，區(qū)別對(duì)待農(nóng)民改善建房的剛性需求與外來(lái)人員到農(nóng)村買地建房投資等情況，保持打擊農(nóng)村違法建筑的高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)于建設(shè)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的違法建筑，要做到發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，絕不手軟。

3 結(jié)語(yǔ)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居等目標(biāo)，還是要達(dá)到農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目的，都離不開(kāi)農(nóng)村用地的支撐和保障。因此，規(guī)劃好、管好、用好農(nóng)村集體土地，多管齊下制止近郊農(nóng)村違法建筑蔓延趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須具備的土地保障。