智慧治理：城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新的路徑選擇

改革開放以來，市場化、工業(yè)化的高速發(fā)展促使城市化快速擴張，城市綜合執(zhí)法成為城市管理的重要手段。然而，由于城市綜合執(zhí)法體制性矛盾尚未克服，城市執(zhí)法中職責(zé)交叉、多頭領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法人員眾多、以罰代管等問題依舊未能完全解決，導(dǎo)致建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的城市行政執(zhí)法體制，促進政府職能轉(zhuǎn)變的改革目標(biāo)難以達到?！蛾P(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出：“要積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動城市綜合執(zhí)法改革。”在新技術(shù)尤其是信息技術(shù)快速發(fā)展的當(dāng)下，通過智慧治理如何助力城市綜合執(zhí)法改革與創(chuàng)新，是加強城市科學(xué)管理、促進城市和諧發(fā)展、回應(yīng)公民公共需求、創(chuàng)建服務(wù)型政府的重要命題。

一、城市綜合執(zhí)法改革的歷史發(fā)展及面臨的難題

（一）城市綜合執(zhí)法改革變遷的歷史理路

改革開放初期，城市公共問題是由各個分管領(lǐng)域里的行政主管部門來進行管理和執(zhí)法的，如市容市貌、市政工程、環(huán)境衛(wèi)生、公共交通等領(lǐng)域都由對應(yīng)的行政部門依靠其所屬的執(zhí)法隊伍進行執(zhí)法。在此基礎(chǔ)上，形成了以城市職能部門執(zhí)法為主的模式。然而，隨著城市化急劇發(fā)展，城市公共問題凸顯，原有以部門為主執(zhí)法的管理體制使得城市管理中執(zhí)法職權(quán)交叉，權(quán)責(zé)難以落實；執(zhí)法力量分散，執(zhí)法隊伍眾多；執(zhí)法范圍重疊，往往造成重復(fù)執(zhí)法，形成了所謂“幾頂大蓋帽管不了一個破草帽”的城市管理難題。之后，諸多城市采取了“聯(lián)合執(zhí)法”等改革措施，意圖通過兩個以上的、職責(zé)范圍相近的執(zhí)法部門相互配合共同開展執(zhí)法活動來克服“部門執(zhí)法”中產(chǎn)生的某些弊病。然而，聯(lián)合執(zhí)法只是暫時性的、臨時性的行為選擇，并非是制度性創(chuàng)新變革。同時，它存在信息溝通成本大、各部門間協(xié)調(diào)難、權(quán)責(zé)不對等和執(zhí)法搭便車等問題，使城市綜合管理效能依舊不足。2015年12月，中央在《城市執(zhí)法改革意見》中強調(diào)，“城市管理執(zhí)法體制改革作為推進城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段”，要“推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革；城市管理相關(guān)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法；合并執(zhí)法隊伍，下移執(zhí)法重心；運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，形成數(shù)字化城市管理平臺；構(gòu)建智慧城市，提升執(zhí)法效能?！睂Τ鞘泄芾砗统鞘芯C合執(zhí)法改革做出了頂層設(shè)計，指明了今后的改革方向。隨著現(xiàn)實的城市管理創(chuàng)新需要增強，加之互聯(lián)網(wǎng)、云計算、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)不斷應(yīng)用，城市綜合執(zhí)法出現(xiàn)了“大綜合”執(zhí)法取向的創(chuàng)新，如工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價等執(zhí)法部門合并組成的市場監(jiān)督管理局“大城管”綜合執(zhí)法改革等。

（二）城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新面臨的難題

城市各執(zhí)法部門職責(zé)權(quán)限劃分不清導(dǎo)致執(zhí)法混亂。長久以來，城市管理受“條塊分割”影響，城市各執(zhí)法部門一直存在著職能交叉、職責(zé)界限不清等困惑。實行“相對集中處罰權(quán)”改革后，雖然在一定程度上改善了這些困擾，但是，隨著城市公共問題的復(fù)雜性加劇，其涉及部門變多，在職能界限不清、職責(zé)交叉、部門利益影響下，城市綜合執(zhí)法往往出現(xiàn)“九龍治水”的局面。城市食品安全問題之所以屢發(fā)，主要是因為食品安全問題往往牽涉質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等部門，它們之間職責(zé)不清、界限不明，城市執(zhí)法必然會出現(xiàn)“有利則上，有責(zé)則推”“多一事不如少一事”，從而形成執(zhí)法搭便車的現(xiàn)象，使得城市公共問題難以得到有效根治。［1］

執(zhí)法過程中命令信息上傳下達緩慢影響即時執(zhí)法。傳統(tǒng)城市社會公共問題往往紛繁復(fù)雜，而城市管理作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要信息及時上傳下達，命令指揮暢通到位。目前，城市管理基本上都是待社會公共問題產(chǎn)生之后，再進行執(zhí)法處理，這種“救火式”的管理方式效率低下，愈發(fā)難以適應(yīng)快速變化的現(xiàn)代城市管理需求。同時，城市執(zhí)法行為發(fā)生在基層第一線，作為“街頭官僚”的城市執(zhí)法人員，面對日益復(fù)雜的執(zhí)法局面，往往需要執(zhí)法人員當(dāng)機立斷實施執(zhí)法行為，這就對信息和命令及時地上傳下達提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

“運動式執(zhí)法”“粗暴執(zhí)法”等不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。維護現(xiàn)代城市文明進步，必然需要城市執(zhí)法者去處理市容市貌、城市秩序和環(huán)境衛(wèi)生等方面的問題，但是由于城市管理的復(fù)雜性，往往是等到出了嚴重社會公共問題，引起領(lǐng)導(dǎo)重視之后，方才采取各種寬泛性執(zhí)法行動，這不可避免地造成“運動式執(zhí)法”“突擊執(zhí)法”。然而由于城市管理理念的滯后，難以滿足以人為本及城市精細化管理的現(xiàn)實需求，目前執(zhí)法方式尚未從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，導(dǎo)致城市管理方式較為粗放，經(jīng)常出現(xiàn)“以罰代管”、粗放執(zhí)法、暴力執(zhí)法等執(zhí)法現(xiàn)象，這極易激起嚴重的社會矛盾和沖突。

城市執(zhí)法人員力量配置難以滿足城市發(fā)展的需要。2016年我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為57.35%，目前發(fā)達國家城市化率在75%左右，我國向現(xiàn)代化發(fā)展的進程中，城鎮(zhèn)化發(fā)展尚有較大空間?！冻鞘袌?zhí)法改革意見》中明確要求，合并執(zhí)法部門，減少執(zhí)法隊伍；城管協(xié)管人員數(shù)量禁超在編人員，然而，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，城市公共事務(wù)不斷增加，城市執(zhí)法部門的管理范圍和職責(zé)也隨之不斷增多，城市執(zhí)法人員自然需要不斷增加。倘若根據(jù)《意見》逐步減少執(zhí)法人員，這將使得目前的城市管理在處理紛繁復(fù)雜的城市問題時捉襟見肘。如目前廣州市每萬人口僅配備1.9名執(zhí)法人員；青海全省600萬人只有執(zhí)法人員1170名；北京市每萬人口配備3.1名執(zhí)法人員。［2］可見，眾多城市執(zhí)法人員配置無法滿足城市快速發(fā)展的需要。

城市基層執(zhí)法者的自由裁量權(quán)缺乏規(guī)范和約束。城市執(zhí)法總是要落實到城市管理基層一線中去，執(zhí)法者作為“街頭官僚”是執(zhí)行政府權(quán)力的代表。作為現(xiàn)場的執(zhí)法者，他們需要擁有一定自由裁量權(quán)來相機而行，然而信息的不對稱性及服務(wù)對象的非自愿性，導(dǎo)致自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性，［3］尤其是缺乏上級監(jiān)督的執(zhí)法權(quán)力則很容易造成選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法和濫用執(zhí)法權(quán)等問題。城市基層執(zhí)法人員素質(zhì)往往良莠不齊，特別是“協(xié)管人員”由于職業(yè)素養(yǎng)不夠，在執(zhí)法時往往容易導(dǎo)致惡言相向、肢體沖突、暴力毆打等行為。目前對于具體執(zhí)法行為全國各地要求和規(guī)定的程度不一，缺乏科學(xué)、精細的流程和標(biāo)準(zhǔn)，這些都會嚴重影響執(zhí)法的統(tǒng)一性、規(guī)范性、公正性。

二、智慧治理為我國城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新帶來了良好機遇

技術(shù)變革是社會變革和創(chuàng)新的第一推動力。自信息革命以來，技術(shù)的不斷進步日益成為推動政府管理理念和方式創(chuàng)新的重要動力。隨著云計算、移動通訊、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等理念與技術(shù)的產(chǎn)生與擴散，人類逐漸走向一個數(shù)據(jù)時代。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的統(tǒng)計，截至2016年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達7.31億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到53.2%。互聯(lián)網(wǎng)已滲透人們生活的方方面面。在中國，政府是最大的、最全面的數(shù)據(jù)擁有者，政府掌握著全社會信息資源的80%，是社會最大的數(shù)據(jù)保有者。［4］面對日益現(xiàn)代化、信息化社會的挑戰(zhàn)，政府如何把信息技術(shù)應(yīng)用于治理，挖掘其自身所掌握的“數(shù)據(jù)財富”價值并應(yīng)用于經(jīng)濟社會發(fā)展，成為當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變治理理念、提升政府治理能力、促進政府治理邁向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

（一）智慧治理的緣起及價值意蘊

1.緣起。智慧代表著對事物能迅速、靈活、正確地理解和處理的能力。［5］科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是人類能夠迅速、靈活并正確應(yīng)對事物的關(guān)鍵，是智慧之本。數(shù)據(jù)（data）作為事實或觀察的結(jié)果，是對客觀事物的邏輯歸納，它是人類用以應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化做出決策判斷的重要參考。目前人類產(chǎn)生的全部數(shù)據(jù)中只有大約5%的數(shù)據(jù)屬于結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，能夠被傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析所利用，而絕大多數(shù)數(shù)據(jù)屬于碎片化的、低價值的、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展，使得目前絕大多數(shù)數(shù)據(jù)能夠被利用，挖掘出其中巨大的價值為人類的經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。隨著以大數(shù)據(jù)技術(shù)為主的高新技術(shù)不斷應(yīng)用于城市發(fā)展和城市管理，智慧城市得以出現(xiàn)并成為信息化社會的未來發(fā)展方向。智慧城市的理念是充分運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息對包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求作出智能的響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活。新興技術(shù)的興起和發(fā)展，必然呼喚城市政府的行政管理方式隨之而產(chǎn)生相應(yīng)的變革，由此，智慧治理應(yīng)運而生。

2.價值意蘊。智慧治理是科學(xué)技術(shù)發(fā)展和行政管理變革共同作用的產(chǎn)物，它是指政府借助最新科學(xué)技術(shù)，如物聯(lián)網(wǎng)、云計算、數(shù)據(jù)挖掘等大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，變革政府內(nèi)部組織機構(gòu)與職能、重塑政府與公民關(guān)系、重構(gòu)社會與國家關(guān)系，從而創(chuàng)新政府行政管理方式，最終促進行政效率提高的一種現(xiàn)代治理方式。［6］一般認為，智慧治理的核心要素包括：智慧型政府、參與型社會、創(chuàng)新型人才和企業(yè)、城市智能基礎(chǔ)設(shè)施、大數(shù)據(jù)資源等五個方面。［7］在城市治理中，智慧治理可以理解為城市政府在以人為本的價值理念下，通過高新科技及智能設(shè)施和社會多元治理方式相結(jié)合的治理過程，這一過程既需要依靠高新技術(shù)所帶來的管理效率，也需要通過技術(shù)的發(fā)展將城市居民更多地納入并讓其參與到城市治理之中，從而形成開放、多元、互動、快速、回應(yīng)的城市治理局面。智慧治理極大地改變了政府治理的理念和思維，給當(dāng)下行政管理帶來全新的發(fā)展機遇。

首先，從本質(zhì)上來說，智慧治理的要義是通過技術(shù)手段實現(xiàn)管理精細化。［8］精細化管理所要求的“復(fù)雜事情簡單化、簡單事情流程化、流程事情定量化、定量事情信息化”管理理念，需要通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段完成信息采集、信息處理、信息分析、信息應(yīng)用等事項，打破部門間的信息壁壘，消弭“信息孤島”。同時，通過應(yīng)用信息挖掘、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、分布式計算、機器學(xué)習(xí)等先進技術(shù)，減少決策成本，提高決策效率；通過各種移動終端和軟件的使用，提高溝通和協(xié)調(diào)的效率，不斷提高組織效能。

其次，從作用方式上來說，智慧治理是在科學(xué)技術(shù)發(fā)展的條件下，政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同共治。互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)手段的發(fā)展，一方面極大地降低了溝通的成本，使得技術(shù)手段不斷成為增強政府與公民、政府與社會、政府與市場之間溝通的重要助力；另一方面，技術(shù)手段的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使得公民個體、社會組織及企業(yè)組織等有了參與治理的新的手段，他們的意見與權(quán)利可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道得到彰顯。［9］技術(shù)手段的發(fā)展，促使了社會多元主體的意見表達、權(quán)利實現(xiàn)以及實際參與，有助于城市政府真正與社會多元主體形成溝通、協(xié)調(diào)與合作的治理機制，最終有效滿足城市居民的各種服務(wù)與需求。

最后，從功能上來說，智慧治理的作用在于能夠認識和理解事物發(fā)展的全面性及可預(yù)測性。一方面，智慧治理所要求的全體數(shù)據(jù)分析有助于我們?nèi)娑陀^地認識現(xiàn)實世界。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過全樣本考察，進一步接近事實真相。［10］特別是在數(shù)據(jù)可視化等技術(shù)出現(xiàn)后，它可以通過數(shù)據(jù)分析使整個社會“可視化”［11］，而這有助于全面而真實地展示整個社會。另一方面，在信息社會下，社會及人類活動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息都能被記錄下來，如果對這些海量數(shù)據(jù)進行刻畫和分析，社會的發(fā)展軌跡、事物的變遷過程、個人的行為習(xí)慣等等都能清晰地被展現(xiàn)出來，這有助于我們理解并預(yù)測人類社會的可能發(fā)展。有學(xué)者指出，在大數(shù)據(jù)時代，人類行為中有93%是可以預(yù)測的。［12］通過對各類事物相關(guān)數(shù)據(jù)整合，有助于發(fā)現(xiàn)事物之間的有機聯(lián)系，而通過對數(shù)據(jù)綜合挖掘分析，還有助于預(yù)測未來趨勢。

（二）智慧治理助推城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新

縱觀二十余年的城市綜合執(zhí)法改革的歷史變遷，我們發(fā)現(xiàn)：城市執(zhí)法的主體逐漸合并減少，開始向單一主體發(fā)展；執(zhí)法范圍逐漸擺脫單一部門管理，形成以幾大塊內(nèi)容為主的城市管理范疇；執(zhí)法力量不斷向街道鎮(zhèn)等基層下沉；執(zhí)法隊伍向執(zhí)法人員專業(yè)化職業(yè)化、協(xié)管人員數(shù)量減少方向發(fā)展；執(zhí)法手段從電子化向智慧化的城市管理發(fā)展。然而，面對日益復(fù)雜的城市治理局面，城市執(zhí)法在職責(zé)范圍變大、執(zhí)法機構(gòu)集中、執(zhí)法人員精簡、執(zhí)法重心下沉的改革取向下，［13］如何處理好管理層次與幅度、內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)、城市問題的發(fā)現(xiàn)和處理、執(zhí)法人員的配置與調(diào)動、執(zhí)法要求的專業(yè)和規(guī)范等方面挑戰(zhàn)，便成為城市綜合執(zhí)法改革成敗的關(guān)鍵。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)指引，而大數(shù)據(jù)技術(shù)作為治理現(xiàn)代化的一種技術(shù)路徑，具有催生管理革命和服務(wù)模式創(chuàng)新的效果［14］，通過以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧治理必將使政府管理的體制、結(jié)構(gòu)、職能、流程和方式發(fā)生革命性的變化［15］，進而為城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新提供新的可能。

1.有助于城市綜合執(zhí)法運行更加順暢。大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，為有效處理復(fù)雜社會問題提供新的手段。各級政府要建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策。智慧治理要求建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，這有助于城市執(zhí)法各部門信息共享、組織結(jié)構(gòu)扁平化、減少部門之間的溝通協(xié)調(diào)成本，促進城市綜合執(zhí)法在決策、執(zhí)行和反饋等環(huán)節(jié)更加順利銜接和互動，從而使得命令和信息的上傳下達更加順暢，不斷減少重復(fù)工作，降低工作成本，提高工作效率。

2.有助于城市綜合執(zhí)法中及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。隨著城市不斷發(fā)展壯大，民眾對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提升，因此，城市治理的關(guān)鍵在于以最小成本最大限度地回應(yīng)人民的切身利益。智慧治理改變的是問題的解決框架，通過數(shù)據(jù)化、智能化構(gòu)建一個智慧處理中心，使得有限資源得到合理配置和使用，使得失控狀態(tài)變?yōu)榭煽?、可預(yù)測。通過城市智能基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)分析研判城市管理中的“痛點”，可以精準(zhǔn)“點穴”，提高執(zhí)法的精準(zhǔn)度和預(yù)見性。比如，對流動人口登記信息的處理與分析，依托社區(qū)網(wǎng)格化、GIS信息系統(tǒng)等數(shù)據(jù)信息來源，通過數(shù)據(jù)分析可以相當(dāng)精確地判斷各類安全隱患高發(fā)的時間和地點，有效地挖掘出問題深層次的原因，從而判斷問題可能的發(fā)展趨勢。

3.有助于促使城市綜合執(zhí)法向執(zhí)法為民積極轉(zhuǎn)變。城市綜合執(zhí)法的目的在于通過管理創(chuàng)造良好的城市環(huán)境，促進城市健康和諧有序發(fā)展。執(zhí)法只是手段，維護城市發(fā)展是目的。智慧治理能夠秉承和踐行這一基本理念，必然要超越以往城市執(zhí)法的“以罰代管”做法，通過積極了解民眾的真實需求，形成城市綜合執(zhí)法的精細化與服務(wù)化。如南京市制作了“我的城市”手機APP軟件，市民都可以通過發(fā)文字、拍照、上傳視頻等通過“我的城市”軟件反映問題，該軟件將相關(guān)信息上報政府的綜合服務(wù)平臺上，在智能識別之后，把該“舉報信息”轉(zhuǎn)到執(zhí)法單位的處理平臺上，并通過定位系統(tǒng)，就可以直接指揮該信息上傳者附近的相關(guān)執(zhí)法人員，讓他按照具體情況作出反應(yīng)。［16］通過把公民納入城市綜合治理過程，既能夠有效地促進城市管理的精細化，又能夠與居民形成良性互動，從而更好地完成城市治理。

4.有助于規(guī)范執(zhí)法者執(zhí)法行為和維護其合法權(quán)益。智慧治理的關(guān)鍵在于通過數(shù)據(jù)說話，并依托數(shù)據(jù)信息形成執(zhí)法的過程監(jiān)督。一方面，通過數(shù)據(jù)留痕和監(jiān)察，如依靠執(zhí)法記錄儀、即時定位考勤系統(tǒng)、城市全方位的監(jiān)控等技術(shù)手段隨時監(jiān)察執(zhí)法范圍內(nèi)執(zhí)法工作人員執(zhí)法的時間、地點、行為以及具體事項等，通過全過程的透明公開，讓行政執(zhí)法行為得到有效監(jiān)督和規(guī)范，有助于減少行政自由裁量權(quán)過大和濫用。另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)處處留痕，還有助于在部分執(zhí)法糾紛事件中保護執(zhí)法人員，維護其執(zhí)法權(quán)威。通過影像、聲音和各類全方位的“數(shù)據(jù)留痕”，使得萬一出現(xiàn)執(zhí)法糾紛或執(zhí)法不滿時，可將關(guān)鍵影像、聲音等回放，進而成為重要的證據(jù)，為執(zhí)法工作提供依據(jù)和保障。

5.有助于解決城市發(fā)展中執(zhí)法事多人少的矛盾。智慧治理的關(guān)鍵在于預(yù)測、快速、調(diào)配、高效，即用最少的人力資本產(chǎn)生最大的管理效能。當(dāng)前，城市綜合執(zhí)法改革適當(dāng)合并執(zhí)法隊伍、建立綜合執(zhí)法機構(gòu)、減少“協(xié)管人員”數(shù)量、執(zhí)法力量下沉基層，這就要求執(zhí)法力量優(yōu)化配置和及時調(diào)動，并依靠新的技術(shù)和手段解決溝通、協(xié)調(diào)和執(zhí)行問題。智慧治理在大數(shù)據(jù)技術(shù)及其信息匯總分析平臺的基礎(chǔ)上，通過對城市中地點區(qū)域、人流大小、交通位置、時間階段、社區(qū)大小等各種數(shù)據(jù)進行歷史和現(xiàn)實分析，可以建立相關(guān)的模型，歸納總結(jié)出問題高發(fā)區(qū)域、時段和事件類型，進而可以有針對性地安排并調(diào)動執(zhí)法力量，平衡城市執(zhí)法中事多人少的矛盾。

三、智慧治理促進我國城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新的路徑思考

智慧治理作為新的治理理念和技術(shù)應(yīng)用，將極大地改變政府在城市管理中的理念與方式，這要求各級政府在行政管理工作中尊重科學(xué)和理性，“讓數(shù)據(jù)發(fā)聲”，通過智慧治理，達到城市事務(wù)良治善治的目的。

（一）建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)系統(tǒng)打破妨礙智慧治理的“信息孤島”

智慧治理作為一種理念和價值，始終需要可靠的技術(shù)手段作為支撐。國務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕73號）中強調(diào)，全面推進重點領(lǐng)域大數(shù)據(jù)高效采集、有效整合、安全利用，深化政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、融合利用，提高宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)精準(zhǔn)性和有效性。因此，作為國家基礎(chǔ)制度建設(shè)的一部分，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)采集、處理和共享的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，才能使大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)揮出其作用，進而推動城市智慧治理的發(fā)展。所以，城市智慧治理需要圍繞平臺架構(gòu)、數(shù)據(jù)交換和信息共享等方面，開展各地區(qū)各部門一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)。推進國務(wù)院部門統(tǒng)建系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，建設(shè)各級政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，推進跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享。這需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和步調(diào)，將政府所有數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)和服務(wù)權(quán)都由大數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)一管理，橫向連接好政府、企業(yè)、社會組織之間，縱向打通好各層級政府之間的“信息孤島”，促進全社會所有的基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)資源聯(lián)通、共享、開放。目前，貴陽、成都、廣州、上海等地都陸續(xù)成立了“大數(shù)據(jù)管理局”，對大數(shù)據(jù)發(fā)展制定了統(tǒng)一規(guī)劃，不斷推進信息數(shù)據(jù)資源共享。因此，我國城市綜合執(zhí)法創(chuàng)新的首要前提便是要建立城市管理和執(zhí)法的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)。

（二）通過智慧治理構(gòu)建城市綜合執(zhí)法科學(xué)順暢的運行機制

先進技術(shù)是保障城市管理運行機制科學(xué)順暢的重要工具。在城市智慧治理的過程中，城市執(zhí)法部門和人員應(yīng)樹立數(shù)據(jù)意識，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，圍繞市政、市容、環(huán)衛(wèi)、交管等執(zhí)法領(lǐng)域，做好數(shù)據(jù)管理和相關(guān)技術(shù)分析，做到以量化、客觀和科學(xué)為標(biāo)準(zhǔn)，理解和掌握所應(yīng)用的云計算、云共享、機器學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段。一方面，建立數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，通過信息采集體系完成信息采集，利用通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建立數(shù)據(jù)傳輸體系，所有數(shù)據(jù)導(dǎo)入綜合執(zhí)法信息共享平臺，在數(shù)據(jù)分析處理之后，通過綜合執(zhí)法統(tǒng)一辦案系統(tǒng)和移動執(zhí)法系統(tǒng)，將執(zhí)法決策權(quán)下沉到基層一線，這有助于最大限度地減少官僚制運行距離和成本，提高運行效率，促進“大綜合執(zhí)法”模式改革深入。如廣東省中山市在使用綜合管理系統(tǒng)后，各執(zhí)法部門通過交互共享平臺，運營成本節(jié)省40%以上，提高了整體效率。另一方面，通過利用網(wǎng)格化、“鏡像模擬”模型等多種技術(shù)和手段，可以輔助決策，監(jiān)督及時執(zhí)行，使得管理、決策和執(zhí)行趨向于科學(xué)合理有效。如新加坡陸路交通管理局通過使用地理信息系統(tǒng)科技，了解乘客的出行習(xí)慣及規(guī)律。通過數(shù)據(jù)分析，相應(yīng)調(diào)整主要陸路交通政策。盡管本地每日的平均巴士乘客人數(shù)，以每年10萬人的速度增長，但巴士持續(xù)擁擠的次數(shù)卻減少了六成，巴士的平均等候時間也減少三至七分鐘。

（三）通過智慧治理快速及時處理城市公共問題

智慧治理最重要的價值在于“治疾于腠理”，從源頭上預(yù)防是城市綜合執(zhí)法提高效能的關(guān)鍵。城市執(zhí)法部門應(yīng)通過技術(shù)手段，變末端執(zhí)法為源頭治理，及時發(fā)現(xiàn)和解決城市管理中出現(xiàn)的各種問題。目前智慧治理所采用的諸多手段，如爬蟲（Python）、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、歷史的MBR分析、機器學(xué)習(xí)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以通過歷史梳理和現(xiàn)實熱點分析，判斷出城市管理高發(fā)、頻發(fā)和可能發(fā)生的“問題”，快速定位執(zhí)法“痛點”，形成預(yù)防式執(zhí)法，盡早及時地解決城市公共問題。如上海市長寧區(qū)市場監(jiān)管局利用了來自互聯(lián)網(wǎng)平臺龐大的數(shù)據(jù)，分析美食點評等網(wǎng)站中用戶對本地餐館的關(guān)鍵評論，如“臟亂差”“腹瀉”“衛(wèi)生不好”等關(guān)鍵詞，制定了一份餐飲企業(yè)食品安全負面評論關(guān)鍵詞搜索清單，從而對本地餐館和飯店進行實地排查，最后查處和“下架”了區(qū)內(nèi)700多家餐飲單位。［17］

（四）通過智慧治理使城市執(zhí)法更好地服務(wù)于市民

城市管理實際上是將公共部門和私人部門協(xié)調(diào)和整合起來，解決城市居民所面臨的主要問題，建設(shè)一個更富競爭性、平等、可持續(xù)發(fā)展城市的努力過程［18］，城市行政執(zhí)法的最終目的是為了服務(wù)好城市居民。一方面，綜合執(zhí)法部門可以通過智慧治理過程中的技術(shù)支持，了解和明晰市民們在微博、微信、BBS等互聯(lián)網(wǎng)平臺上普遍反映的城市公共問題，從而主動為市民服務(wù)。同時通過主動搭建相關(guān)平臺，可實現(xiàn)居民參與城市公共問題信息的提供，有助于居民與城市執(zhí)法者實現(xiàn)良性互動。如蘇州市通過發(fā)布“城事大家管”手機軟件，積極建立數(shù)字城管志愿者隊伍。另一方面，通過智慧治理這一手段，通過對執(zhí)法對象相關(guān)數(shù)據(jù)的分析和研判，可以更為細致地掌握現(xiàn)實情況，更為精細化、人性化地開展城市綜合執(zhí)法工作，最大限度減少執(zhí)法的障礙和阻力，從而讓執(zhí)法從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型。如廣西柳州市魚峰區(qū)對小攤小販的相關(guān)信息進行整理和甄別，對于投機經(jīng)營且屢教不改的予以重罰；對由于工作下崗或家庭困難的人員，且初犯者予以批評教育，并由相關(guān)部門為困難群體在合法經(jīng)營的市場范圍內(nèi)安排攤位，或者組織他們進行再就業(yè)等，從源頭上消減違章行為。

（五）通過智慧治理規(guī)范和監(jiān)督城市執(zhí)法行為

過去的城市管理和執(zhí)法中存在一些暴力執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法和隨意執(zhí)法現(xiàn)象，使得城市管理執(zhí)法人員的形象不佳。目前，為了重塑城市執(zhí)法權(quán)威和形象，各地政府出臺執(zhí)法行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以此來規(guī)范和約束城市執(zhí)法行為。但是執(zhí)法行為有效監(jiān)督的關(guān)鍵在于“陽光、透明和公開”，執(zhí)法全過程有據(jù)可查。通過執(zhí)法記錄儀、GIS（地理信息系統(tǒng)）、城市監(jiān)控、GPS定位、移動終端等技術(shù)智慧治理較為全面地記錄執(zhí)法全過程。通過紀錄留存、數(shù)據(jù)留痕，既監(jiān)督了執(zhí)法者的執(zhí)法行為，又有助于在執(zhí)法糾紛中取得證據(jù)，維護執(zhí)法權(quán)威。如貴陽市運管局通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對權(quán)力運行全過程處處留痕，梳理出了12類56項權(quán)力清單、46項廉政風(fēng)險點，按照信息化、數(shù)據(jù)化、流程化、融合化的工作步驟，融合了現(xiàn)有18個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，可以方便地讓上級對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，也方便群眾進行監(jiān)督，從而使得行政執(zhí)法行為日益規(guī)范。［19］

（六）發(fā)揮智慧治理作用致力解決城市發(fā)展中執(zhí)法事多人少的矛盾

當(dāng)前城市執(zhí)法改革要求合并執(zhí)法隊伍、減少“協(xié)管人員”數(shù)量、執(zhí)法力量下沉，然而在城市快速發(fā)展和城市公共事務(wù)不斷增多的趨勢下，需要合理配置人數(shù)有限的執(zhí)法力量。一方面，城市管理中的某些問題往往有據(jù)可循，通過對以往歷史數(shù)據(jù)的分析，特別是對全部執(zhí)法案件或事項的分析和歸納，可以預(yù)測城市公共問題的發(fā)生時間、地點和事件性質(zhì)等等，據(jù)此可以按行政區(qū)域范圍、公共事務(wù)多少、人口流動變化數(shù)量、節(jié)假日等因素考量執(zhí)法隊員的工作任務(wù)安排，從而有助于提高執(zhí)法的效率。另一方面，通過智慧治理和合理制度安排激勵和考核執(zhí)法人員，不斷激發(fā)執(zhí)法人員的工作積極性。通過落實智慧治理之道，建立完整的信息采集、信息處理、信息分析、輔助決策的環(huán)境，建立事件受理、任務(wù)歸類、任務(wù)處理、執(zhí)法派遣、結(jié)項反饋、隨機抽查和綜合評價等完整的閉環(huán)工作流程。通過記錄執(zhí)法人員執(zhí)法全過程中工作量、執(zhí)法態(tài)度、辦事效率等執(zhí)法信息，予以大數(shù)據(jù)系統(tǒng)測算可能，達到最大限度地調(diào)動執(zhí)法人員積極性之效果。如貴陽市通過大數(shù)據(jù)技術(shù)建立“數(shù)據(jù)鐵籠”，通過查詢執(zhí)法人員現(xiàn)實位置變化，可以分析出當(dāng)前執(zhí)法人員的具體情境（正常巡查、執(zhí)法進行時、不在執(zhí)法區(qū)域等），如果路面執(zhí)法的稽查人員長時間坐在辦公室，沒有到路面巡查，這個工作人員的工作行為就會出現(xiàn)“異?！?，這樣就可以及時提醒執(zhí)法人員，應(yīng)該上路巡查，對其工作紀律進行了約束。［20］

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