我國中央與地方協(xié)同治理的規(guī)則及反思

新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，分權(quán)化改革在公共管理領(lǐng)域不斷興盛；治理理論提出之后，多中心的協(xié)同治理在公共管理領(lǐng)域廣為效仿。然而，治理不僅僅是“多中心”的分權(quán)活動(dòng)，而且是“多中心”的監(jiān)督活動(dòng)。這些活動(dòng)當(dāng)中，都離不開制度規(guī)則的設(shè)定，即這些活動(dòng)中的多元主體之間關(guān)系的設(shè)定，因而多元主體之間關(guān)系的制度規(guī)則是公共治理首先需要回答的問題。對于政府治理而言，政府間的關(guān)系（橫向關(guān)系和縱向關(guān)系）是怎樣協(xié)同的？進(jìn)一步講，作為縱向關(guān)系的中央與地方的關(guān)系又是怎么樣的？就我國改革的實(shí)踐歷程來看，改革開放之后，中央政府一直強(qiáng)調(diào)地方和地方政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，并不斷下放中央權(quán)力，變革傳統(tǒng)的集權(quán)式管理模式，各級地方政府的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)中央與地方的協(xié)同治理。

然而，我國的“國家體制實(shí)質(zhì)上既是一個(gè)地方分權(quán)體制，也是一個(gè)中央集權(quán)體制，說到底它是兩者微妙結(jié)合的社會體制”［1］。在中央與地方協(xié)同治理的過程中，我們需要思考的是治理過程中中央與地方協(xié)同治理規(guī)則的安排。沒有規(guī)則供給，就不可能有多中心的協(xié)同治理，也就不可能有中央決策或精神在地方的良好執(zhí)行。奧斯特羅姆指出：“制度可以界定為工作規(guī)則的組合……所有的規(guī)則都包含著禁止、允許或要求某些行動(dòng)或結(jié)果的規(guī)定?！保?］（P60）行動(dòng)或結(jié)果的規(guī)定只有禁止、允許和要求三種情形，本文試圖借用這三種情形，分析中央與地方協(xié)同治理規(guī)則。

一、禁止規(guī)則：剛性約束

禁止，即某種行動(dòng)或結(jié)果絕對不可以，體現(xiàn)為剛性約束，下級不能說“不”的制約。下級一旦“說不”或沒有按照規(guī)定辦事，便需啟動(dòng)約束機(jī)制。就治理的結(jié)構(gòu)看，體現(xiàn)為中央與地方協(xié)同中的“中央中心”。就常用的剛性約束來看，主要體現(xiàn)在法律約束和責(zé)任約束，以此推進(jìn)法治政府和責(zé)任建設(shè)。一般而言，剛性約束方式只能保障中央意志“底線”，但不能保障中央意志的“最優(yōu)化”。

（一）法律約束

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切需要我們摒棄政府管理中的人治現(xiàn)象，推行依法行政。依法行政暗含的便是如果政府及其工作人員沒有按照法律法規(guī)的要求，履行職責(zé)或落實(shí)工作應(yīng)受到法律的懲處。早在十一屆三中全會前夕的中央工作會議上，鄧小平便提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的依法行政思想。此后，依法行政成為我國行政改革的一個(gè)焦點(diǎn)，在行政實(shí)踐領(lǐng)域表現(xiàn)為兩大方面。

一是行政法制的完善。《行政訴訟法》（1990）、《國家賠償法》（1994）、《行政處罰法》（1996）、《行政復(fù)議法》（1999）、《行政許可法》（2003）、《公務(wù)員法》（2006）、《行政強(qiáng)制法》（2013） 相繼頒布實(shí)施，使中央對地方及公職人員的約束進(jìn)入法制時(shí)代。2005年之后，國家推進(jìn)簡政放權(quán)，權(quán)力清單制度應(yīng)運(yùn)而生，依法公開權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。

二是行政法治的倡導(dǎo)。依法治理方略在1997年黨的十五大提出之后，又于1999年載入《憲法》，隨后國家在全國各級政府推進(jìn)依法行政。2003年，依法行政與“科學(xué)民主決策、人民監(jiān)督”一同成為政府工作的基本準(zhǔn)則。2004年，國家提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)。之后，法治政府作為一種理念得到進(jìn)一步闡釋，作為一種實(shí)踐得到進(jìn)一步推進(jìn)。2010年，《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，盡早出臺一些重要的立法項(xiàng)目；2012年黨的十八大確立了依法治國的 “新十六字方針”：“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！?014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出建設(shè)法治政府的具體標(biāo)準(zhǔn)——“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。

（二）責(zé)任追究

過去很長時(shí)間以來，由于對行政行為缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致主觀隨意性和個(gè)人專斷比較嚴(yán)重，正確的決策都得不到有效執(zhí)行。為保證決策的有效執(zhí)行，中央不斷完善責(zé)任追究的方式，各地不斷踐行責(zé)任政府的價(jià)值觀。

20世紀(jì)80年代，我國政府在管理實(shí)踐中引入目標(biāo)責(zé)任制。1982年，湖南常德為解決計(jì)劃生育這一難題對目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行制度創(chuàng)新——“一票否決”機(jī)制，之后在全國推廣。1992年之后，“一票否決”機(jī)制又在社會治安綜合治理領(lǐng)域推廣?！耙黄狈駴Q”的推廣完善了目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，但其否決的內(nèi)容不斷膨脹，“目標(biāo)責(zé)任考核”常常流于形式，以權(quán)力問責(zé)為重、以對領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)為主，缺乏對責(zé)任的認(rèn)定與追究。

問責(zé)的制度化不僅在于責(zé)任追究的法制化，而且在于責(zé)任認(rèn)定的具體化以及問責(zé)對象的明確化。問責(zé)制度化最早的問責(zé)對象便是領(lǐng)導(dǎo)干部。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（1995）最早確立了對領(lǐng)導(dǎo)干部“責(zé)令辭職”的追究方式，也標(biāo)志著早期官員問責(zé)的制度化?！蛾P(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（1998年制定、2010年修訂）明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任”。特別是2001年4月，香港特別行政區(qū)政府向立法會提出了高官問責(zé)方案后，內(nèi)地各級地方政府便在政府管理改革中加快了領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的步伐，各地都出臺了行政問責(zé)的有關(guān)規(guī)定。

此后，具有全國執(zhí)行力的問責(zé)制度不斷生效?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004）明確提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律責(zé)任；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008）明確提出行政機(jī)關(guān)問責(zé)的重點(diǎn)對象——機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人。鑒于我國黨政二元體制，領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任常與黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分相伴?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009）區(qū)分了行政問責(zé)、黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分，并明確三種責(zé)任之間的關(guān)系。2009年中組部提出干部考核機(jī)制“一個(gè)意見，三個(gè)辦法”，確定干部責(zé)任認(rèn)定的考核依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2004）、《中華人民共和國公務(wù)員法》（2005）、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（2007）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2015）的出臺，進(jìn)一步確認(rèn)了行政問責(zé)的合法性，推進(jìn)了非領(lǐng)導(dǎo)崗位的問責(zé)制度化進(jìn)程，行政問責(zé)制度逐步走向規(guī)范化和明確化。

二、要求規(guī)則：選擇性激勵(lì)

要求，即某種行動(dòng)或結(jié)果必須配合，這是一種選擇性激勵(lì)。就治理的結(jié)構(gòu)來看，體現(xiàn)為中央與地方協(xié)同中的“中央與地方雙中心”。“社會制裁和社會獎(jiǎng)勵(lì)也是‘選擇性激勵(lì)’。不服從的人受到排斥，合作的個(gè)人被邀請參加特權(quán)小集團(tuán)?！保?］（P71）對于政府組織而言，服從的人受到上級的承認(rèn)，不服從的人受到上級的排斥。中央往往對地方采用“帽子”“票子”“面子”三種手段，實(shí)現(xiàn)社會獎(jiǎng)勵(lì)與社會制裁。社會獎(jiǎng)勵(lì)可以是職位晉升、財(cái)政撥款、精神嘉獎(jiǎng)等形式；社會制裁則可以表現(xiàn)為職位免任、財(cái)政壓力、聲望下降等。

（一）“帽子”——人事任免

任何社會，政治家或政府官員最終都關(guān)心仕途和晉升，而政治生命和職業(yè)前途是通過官員任免來實(shí)現(xiàn)的。任免官員是我國傳統(tǒng)的中央對地方人事的監(jiān)控方式，中華人民共和國成立后，又以“黨管干部”的制度化手段來貫徹。從人事任免來看，主要有兩種方式——上任和免任。上任，即“戴帽子”，地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，是一個(gè)逐級淘汰的競爭晉升：上級政府利用政治錦標(biāo)賽來激勵(lì)官員；干部定期交流制度和國家公務(wù)員崗位輪換制度為政治錦標(biāo)賽的實(shí)行提供制度安排；某些職能部門對其系統(tǒng)內(nèi)的地方官員任免有話語權(quán)。

除了干部的上任外，還有一項(xiàng)便是“免任”，即“摘帽子”。在我國的行政管理實(shí)踐中，“摘帽子”常常與“責(zé)任狀”“軍令狀”等相聯(lián)系，進(jìn)而與“政治承包制”“壓力型體制”等相聯(lián)系。上級政府往往通過壓力傳遞與責(zé)任包攬來完成政治承包或行政發(fā)包，即上級把具體量化、分解的指標(biāo)和任務(wù)下派給下級或個(gè)人，責(zé)令其必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。完成則獲得晉升和獎(jiǎng)勵(lì)，完不成則承擔(dān)責(zé)任與處罰。處罰的形式便可能就是“摘帽子”。值得注意的一個(gè)現(xiàn)象是，隨著行政任務(wù)的層層分級，任務(wù)目標(biāo)層層加碼、逐級放大。

（二）“票子”——財(cái)稅激勵(lì)

任何社會，下級政府行使事權(quán)都離不開相應(yīng)的財(cái)權(quán)，而社會的財(cái)政體制又影響著各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置。就我國而言，財(cái)權(quán)體現(xiàn)為各級政府的財(cái)政分成。1994年后，中央以“分稅制”的體制來貫徹對地方的財(cái)政約束。但中國傳統(tǒng)的財(cái)政體制屬于典型的“激勵(lì)型”財(cái)政，即它組織設(shè)計(jì)的一個(gè)核心問題是，在確保中央政府財(cái)政需要的前提下，如何激勵(lì)地方政府創(chuàng)造收入滿足其自身的財(cái)政需要。改革后中央財(cái)政收入逐年增多，加強(qiáng)了中央對地方控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更加強(qiáng)了中央在財(cái)稅方面對地方的激勵(lì)。

地方政府的收入，除了地方政府自身的財(cái)政收入外，從中央政府獲得的主要是稅收分成和轉(zhuǎn)移支付。稅收分成主要體現(xiàn)在共享稅中，中央將共享稅按一定的比例分給地方。轉(zhuǎn)移支付是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系的重要方式。稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的三種類型。稅收返還是中央財(cái)政以一定的基數(shù)及增長比例對地方稅收進(jìn)行返還，補(bǔ)助地方財(cái)力，是地方的經(jīng)常性收入，比較合理規(guī)范；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付即中央規(guī)定款向的特定用途，專款專用；財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付即對地方的財(cái)力補(bǔ)助，一般不指定具體用途，但中央常指定其使用范圍，不能隨意使用，具有“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因其具有指定用途，在實(shí)踐中帶有明確的目的性和傾向性，具有“票子”的激勵(lì)功能?！霸谑杖朐郊蛹瘷?quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠中‘條線’體制另行運(yùn)作的情形，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政層級體制之外靈活處理。”［4］中央職能部委在物資、資金、項(xiàng)目等方面都掌握著很大一部分權(quán)力，地方需要與上級部門暢通好關(guān)系，才不會使上級主管部門切斷與其財(cái)、物方面的聯(lián)系。

（三）“面子”——精神激勵(lì)

任何社會中的政府，總是靠官員的指揮運(yùn)轉(zhuǎn)的，而作為“人”的官員，不可能沒有精神需求，或者不可能沒有“面子”。人是要面子的，做了事總想得到組織或別人的肯定；組織的業(yè)績是由一群人集體創(chuàng)造的，它同樣需要上級組織或其他組織的肯定。因而，對于那些能干事、干成事、不出事的干部，要適時(shí)給予精神激勵(lì)，包括授予榮譽(yù)稱號、外出學(xué)習(xí)考察、公開宣傳報(bào)道等；對于那些能創(chuàng)新、干成事的組織，要適時(shí)地給予精神激勵(lì)，主要是體現(xiàn)為肯定其模式的獨(dú)特性或推廣性。［5］

對官員或組織進(jìn)行精神激勵(lì)是我黨的一貫優(yōu)良傳統(tǒng)。對于個(gè)人的精神激勵(lì)，早在改革開放前便有了雷鋒、焦裕祿等優(yōu)秀人物作為學(xué)習(xí)的榜樣；新時(shí)代又涌現(xiàn)了任長霞、申紀(jì)蘭等楷模人物作為時(shí)代的標(biāo)兵。對于組織激勵(lì)，早在改革開放前，便有了“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，工業(yè)學(xué)大慶”的精神激勵(lì)方式；之后又發(fā)揮了“改革開放第一村——小崗村”的示范作用；90年代又有了“上海模式”“沈陽模式”等社區(qū)管理的“試驗(yàn)田”。此外，政治思想教育的方法也是我黨對官員進(jìn)行精神激勵(lì)的一種重要手段。這是一種高層次的精神激勵(lì)，激勵(lì)的對象既可以是官員，也可以是群眾，這也是我黨歷來最喜歡采用的動(dòng)員方式。此外，組織考核排名也是精神激勵(lì)的一種方式，排在最后的組織領(lǐng)導(dǎo)者至少會感到“沒面子”，如信訪排名由于“全國通報(bào)”出現(xiàn)了許多“截訪”“息訪”的現(xiàn)象。

三、允許規(guī)則：選擇性約束

允許，即某種行動(dòng)或結(jié)果在一定的范圍內(nèi)可以做，體現(xiàn)為彈性約束。就治理的結(jié)構(gòu)來看，體現(xiàn)為中央與地方協(xié)同中的“地方中心”。具體而言，是指為獲得中央意志或政策的靈活性和實(shí)效性，以一定的方式對地方的權(quán)力或行為進(jìn)行約束或做一些必要的調(diào)整，使地方在中央的意志范圍內(nèi)行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)中央與地方的協(xié)同治理。對于中央而言，地方的哪些行為或權(quán)力需要控制，哪些行為或權(quán)力不必去控制，便是在選擇。中央往往對地方權(quán)力和地方行為兩方面進(jìn)行選擇性約束。

（一）地方權(quán)力

地方權(quán)力，即中央授予地方的權(quán)力或中央與地方的“分權(quán)”范圍。中央從權(quán)力層面對地方的監(jiān)控主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面是內(nèi)部審批權(quán)的控制。中央政府及其部門通過對地方涉及國家、社會重大影響的事務(wù)——如政策、項(xiàng)目、編制等——的事前研究、審查和批準(zhǔn)來達(dá)到監(jiān)督的目的，審批的領(lǐng)域涉及建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育、機(jī)構(gòu)編制、行政區(qū)劃等多個(gè)方面。在很大程度上，中央依賴這種內(nèi)部審批的方式實(shí)現(xiàn)對地方的控制。［6］（P199）

另一方面是垂直管理權(quán)與雙重管理權(quán)的分割。中央選擇性地將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管領(lǐng)域的管轄權(quán)從地方政府屬地管理中分割出來，以特定的形式實(shí)行對地方部門的近距離監(jiān)督，主要形式有三。一是垂直管理，即設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，獨(dú)立實(shí)施該領(lǐng)域的執(zhí)法事務(wù)，人、財(cái)、物都由中央統(tǒng)一管理。一種形式為大區(qū)垂直管理，另一種形式為省區(qū)垂直管理。大區(qū)垂直管理，即打破行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，多為二級。如中國人民銀行于1998年跨區(qū)設(shè)置9家由中央直管的分行，在不設(shè)分行的省區(qū)設(shè)立金融監(jiān)管辦事處和中心支行作為分行的派出機(jī)構(gòu)。省區(qū)垂直管理則按照行政區(qū)劃設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，如1995年國稅系統(tǒng)實(shí)行垂直管理。此外，外匯、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)、海關(guān)、煙草等系統(tǒng)都是實(shí)行垂直管理。二是督察管理，即派出特派員，專門在地方上巡視與督查，在人、財(cái)、物上與地方政府分離。如財(cái)政部門于1994年向各省派駐財(cái)政監(jiān)察專員辦事處；國家審計(jì)署于1998年跨地區(qū)成立派駐地方的審計(jì)特派員辦事處；國家統(tǒng)計(jì)局于2005年將地方一級的農(nóng)調(diào)隊(duì)、城調(diào)隊(duì)、企調(diào)隊(duì)等三支調(diào)查隊(duì)合為直屬調(diào)查總隊(duì)，作為派出機(jī)構(gòu)；國土資源部門于2004年向地方派駐土地督察專員，2006年向地方派駐9個(gè)國家土地監(jiān)察局；環(huán)保部門于2006年跨地區(qū)組建環(huán)境保護(hù)監(jiān)察中心；住建部門自2006年始向各城市派駐城市規(guī)劃督察員。三是雙重管理，多為業(yè)務(wù)以上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，但人事、財(cái)政方面以屬地領(lǐng)導(dǎo)為主。如1999年各地煤礦安全監(jiān)察局實(shí)行國家煤礦安全監(jiān)察局與所在地政府雙重領(lǐng)導(dǎo)模式、以國家煤礦安全監(jiān)察局為主的管理體制。

（二）地方行為

中央政策的落實(shí)常常與地方行為相聯(lián)系，需要地方強(qiáng)大的執(zhí)行力?！霸谝?guī)模龐大的等級組織中,上級部門通過行政指令（或政策）的機(jī)制指導(dǎo)規(guī)定下級部門的工作部署以實(shí)施其組織目標(biāo),這是政府部門活動(dòng)的特點(diǎn)之一?！保?］然而，在現(xiàn)實(shí)的政府管理中，中央決策的統(tǒng)一性與地方執(zhí)行的靈活性并存。

具體而言，第一，中央原則性政策的執(zhí)行。地方針對上級政府精神，地方的執(zhí)行行為常常體現(xiàn)為“因地制宜”或“切合時(shí)宜”，通常以“補(bǔ)充規(guī)定”“補(bǔ)充規(guī)則”“實(shí)施辦法”“執(zhí)行措施”“施行細(xì)則”等政策形式出現(xiàn)。第二，中央模糊性政策的執(zhí)行。由于公共管理目標(biāo)的多重性、環(huán)境的復(fù)雜性以及政策本身的溢出效應(yīng)，管理目標(biāo)不可能明確且不變，因而模糊治理成為公共管理實(shí)踐的一種策略。在這種情形中，中央一般提供模糊性政策。地方常常根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和本級政府的發(fā)展方向來執(zhí)行中央的一些精神，常常具有探索性和創(chuàng)新性。然而，探索可能“犯錯(cuò)”，而這個(gè)犯錯(cuò)的臨界度則是不能觸動(dòng)中央的權(quán)威體制。對于中央政府而言，常?！巴ㄟ^間或的運(yùn)動(dòng)來規(guī)范‘靈活性’的邊界，從而在權(quán)威體制和有效治理間保持一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡”［8］?？傊?，針對地方的行為，中央常常要通過各種方式防止執(zhí)行偏差的出現(xiàn)，進(jìn)行“選擇性控制”［9］，從而更好地實(shí)現(xiàn)中央的意志。

四、監(jiān)督規(guī)則的運(yùn)用偏差及糾正

上述中央與地方治理的三大監(jiān)督規(guī)則，構(gòu)成中央與地方協(xié)同治理的監(jiān)督規(guī)則體系：剛性約束更能保障上級政府的“權(quán)威體制”；選擇性激勵(lì)能夠保證中央意志的順利實(shí)現(xiàn)；彈性約束能夠達(dá)到上級政府的“美好愿望”。三大方面的監(jiān)控對中央政令的暢通發(fā)揮了重要的作用，也調(diào)動(dòng)了地方的積極性。但隨著改革的推進(jìn)，其有效程度也出現(xiàn)了不同程度的減弱，中央對地方的監(jiān)控難題還沒有徹底解決，存在著一些偏差。

（一）剛性約束運(yùn)用的偏差

第一，法律、法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)。雖然有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等行政性法律規(guī)范地方政府的行為，但法治型政府建設(shè)中還存在著一些問題，如法律規(guī)范缺失，行政法律體系不完備，我國需進(jìn)一步完善法律的實(shí)施，并建立《行政收費(fèi)法》等其他法律來規(guī)范政府行為。行政執(zhí)法主體、程序、責(zé)任等存在諸多問題，致使實(shí)踐中使地方保護(hù)、野蠻拆遷事件不斷發(fā)生。［10］此外，還有行政審判困擾等。

第二，問責(zé)無力，問責(zé)如同不帶電的“高壓線”?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)失職、瀆職問題需要追責(zé)、問責(zé)時(shí)，會遭遇到“追問不下去”的尷尬。問責(zé)究竟“問誰”“誰問”“問什么”“如何問”等比較模糊，責(zé)任追究處于“光打雷，不下雨”的狀態(tài)。因而，一方面要以一定的制度形式或規(guī)范文件補(bǔ)充或完善責(zé)任的追究制度和責(zé)任認(rèn)定方式；另一方面要區(qū)分政府內(nèi)不同形式的問責(zé)制，將“遵從規(guī)則的問責(zé)”（com pliance accountability）（管理者要服從于具體的規(guī)則，否則就會受到某種程度的制裁）同“績效問責(zé)制”（performance accountability）（激勵(lì)管理者達(dá)到預(yù)定目標(biāo)）進(jìn)行比較。［11］（P6）

（二）選擇性激勵(lì)的運(yùn)用偏差

選擇性激勵(lì)的目的在于從正面保障地方發(fā)揮能動(dòng)作用。然而，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)用產(chǎn)生了三個(gè)方面的問題。

第一，正面激勵(lì)不足。現(xiàn)代激勵(lì)理論表明，激勵(lì)因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于約束因素管理效果，且有些激勵(lì)因素也只是保健作用。人員的素質(zhì)越高，硬性淘汰制對其產(chǎn)生的負(fù)面作用就越大。因而，在逐級淘汰的政治錦標(biāo)賽中，一些地方官員便會采取鋌而走險(xiǎn)的冒險(xiǎn)策略，甚至產(chǎn)生“加塞”和走捷徑的念頭，致使近年來“跑官買官”的現(xiàn)象盛行。［12］

第二，物質(zhì)激勵(lì)彈性有余而剛性不足。［13］地方往往通過討價(jià)還價(jià)與中央博弈，以獲取更多的優(yōu)惠和特殊照顧。如專項(xiàng)撥款在實(shí)踐中沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)與合理程序，而是憑主觀臆斷來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額。因而，“跑部錢進(jìn)”成為改革過程中的一大腐敗現(xiàn)象。

第三，物質(zhì)激勵(lì)大于精神激勵(lì)，情感激勵(lì)缺乏。精神內(nèi)嵌于人的思想，往往表現(xiàn)穩(wěn)定，不會隨便改動(dòng)。有了高尚的精神支柱和追求，便能增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感。因而不注重精神的激勵(lì)，只能管得了一時(shí)，管不了一世；管得了外在，管不了內(nèi)心。

（三）彈性約束的運(yùn)用偏差

彈性約束的目的在于不讓地方的行為超出中央允許的“臨界值”。然而，彈性約束中如果沒有理順地方利益，就會出現(xiàn)某些偏差。［14］

第一，沒有從根本上解決權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系。地方成了一個(gè)無限責(zé)任主體，卻沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)，其財(cái)政只是“保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的。如縣政府各科局獲得行政運(yùn)行資源主要通過收費(fèi)與罰沒、利用“項(xiàng)目前期費(fèi)”以及從事營利性活動(dòng)等三種方式或手段來進(jìn)行的。［15］（P189）

第二，不能從根本上認(rèn)識地方創(chuàng)新行為。當(dāng)前的地方創(chuàng)新行為真假難辨，具有一定的“包裝”效果；更為重要的是，如何在兩種類似的地方行為之間，區(qū)分是否有悖于中央精神。

總之，保障中央政令在地方的有效執(zhí)行，選擇性激勵(lì)、彈性約束、剛性約束的方式必不可少。但良好治理中，對地方政府的有效監(jiān)控離不開多主體的協(xié)同，中央的監(jiān)管只是其中的一個(gè)重要方面?！耙粋€(gè)典型的公共組織也面臨著一系列監(jiān)管者，包括浪費(fèi)監(jiān)督員（waster-watcher）、質(zhì)量警察（quality policy）、廉政機(jī)構(gòu)（sleaze-busters）及其他‘監(jiān)管者’?！保?1］（P4）隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民民主意識的增強(qiáng)，政府管理不得不思考公共管理市場化和社會化的要求，將市場的力量和社會的權(quán)利引入政府管理，不斷地走向以公共治理的監(jiān)控框架來監(jiān)督地方政府的執(zhí)行。

［1］黃宗智.改革中的國家體制：經(jīng)濟(jì)奇跡和社會危機(jī)的同一根源［J］.開放時(shí)代，2009，（4）.

［2］（美）埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2012.

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［5］張麗琴，龍鳳釗.功能協(xié)調(diào)型:國家治理體系中的工會功能定位［J］.蘭州學(xué)刊，2016，（3）.

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