以色列少數(shù)族群治理政策的實(shí)踐與挑戰(zhàn)

白 帆

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

迄今，我國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于以色列少數(shù)族群政策的研究并不多。一些學(xué)者從民族政治角度，認(rèn)為以色列國(guó)家的猶太性大于民主性，導(dǎo)致其對(duì)阿拉伯等少數(shù)族群顯性和隱性的歧視。以色列在賦予阿拉伯少數(shù)族群公民權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行了意識(shí)形態(tài)和制度上的歧視。這些研究一般基于猶太主體族群和阿拉伯等少數(shù)族群之間的沖突和族群宗教特殊性角度，結(jié)論的傾向性也比較明顯，多認(rèn)可提高阿拉伯等少數(shù)族群的政治權(quán)利和文化認(rèn)同等主張，很少?gòu)膰?guó)家治理政策的角度來(lái)分析少數(shù)族群?jiǎn)栴}。另有學(xué)者從憲法實(shí)踐角度，討論了以色列的司法實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)鞏固世俗主義的現(xiàn)代價(jià)值觀，抵制宗教對(duì)法律的影響。不過(guò)，對(duì)以色列少數(shù)族群治理政策的討論很有限。

本文試圖從現(xiàn)代國(guó)家治理少數(shù)族群政策的角度來(lái)探討以色列的少數(shù)族群?jiǎn)栴}，考查以色列政府如何從經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度對(duì)少數(shù)族群進(jìn)行公共治理，觀察其政策目標(biāo)的實(shí)踐效果，分析其面臨的挑戰(zhàn)，作為我們處理相關(guān)問(wèn)題的鏡鑒。

一、以色列少數(shù)族群的政治權(quán)利爭(zhēng)議和文化認(rèn)同差異

在以色列人口中，猶太人是主體民族，有625萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5%。以色列阿拉伯人是主要的少數(shù)族群，約有173萬(wàn)人口，但根據(jù)美國(guó)智庫(kù)皮尤研究中心的預(yù)測(cè)，“以色列的穆斯林人口占總?cè)丝诘谋壤?，將?010年的17.7%增長(zhǎng)到2030年的23.2%”。以色列穆斯林人口增長(zhǎng)較快的原因是穆斯林婦女相對(duì)年輕，多數(shù)正處于生育年齡。根據(jù)宗教信仰的差異，以色列阿拉伯人內(nèi)部又可以分為三類：一是信仰基督教的阿拉伯人，約占阿拉伯人口的8.7%。他們一般接受西方教育，生活在比較富裕的大城市；二是穆斯林，占阿拉伯人口的83%，一般生活在城鎮(zhèn)和農(nóng)村；三是德魯茲人，占阿拉伯人口的8.3%。此外，以色列還有其他的少數(shù)族群，如貝都因人等。

以色列少數(shù)族群?jiǎn)栴}主要體現(xiàn)在政治權(quán)利、人口居住隔離、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化認(rèn)同方面。在政治權(quán)利方面，1948年以色列的《獨(dú)立宣言》一方面提出以色列是一個(gè)“猶太人的國(guó)家”，另一方面規(guī)定“全體公民不分宗教、信仰、種族和性別，享有最充分的社會(huì)和政治平等權(quán)”。另外，以色列沒(méi)有成文的憲法，而是通過(guò)國(guó)會(huì)頒布的法規(guī)，即一系列的基本法（Basic laws）來(lái)規(guī)范政府行為和保障公民權(quán)利。在這些基本法中，1992年的《人類尊嚴(yán)與自由法》和《職業(yè)自由法》中明確提出以色列國(guó)是“一個(gè)猶太國(guó)家和民主國(guó)家”。但是以色列這樣的自我定位，在實(shí)踐中引發(fā)了下列爭(zhēng)論：到底是主體族群優(yōu)先還是民主優(yōu)先，以及如果突出了主體族群的地位，是否需要提出少數(shù)族群的政治權(quán)利？事實(shí)上，以色列還沒(méi)有關(guān)于少數(shù)族群的專門(mén)法律，因此也沒(méi)有對(duì)少數(shù)族群權(quán)利有任何的法律規(guī)定。以色列國(guó)會(huì)認(rèn)為《人類尊嚴(yán)與自由法》作為國(guó)家的基本法，已經(jīng)規(guī)定了所有公民平等的原則，因此，無(wú)需制定法律來(lái)保障特殊族群的平等權(quán)利。但是，以色列國(guó)內(nèi)的阿拉伯等少數(shù)族群提出，以色列將自己定義為猶太國(guó)家和民主國(guó)家，是對(duì)非猶太人的歧視，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的民主。雖然基本法規(guī)定了表面的公民平等，但是，在這似乎中立的態(tài)度下，存在對(duì)阿拉伯等少數(shù)族群公民的歧視，以色列缺乏成文憲法以及有效的基本法來(lái)保障少數(shù)族群的權(quán)利。此外，猶太國(guó)家的特征體現(xiàn)在國(guó)家法律當(dāng)中，集中表現(xiàn)在以色列的移民法律，即1950年的《回歸法》，其規(guī)定了每一個(gè)猶太人有權(quán)利移民到以色列并成為國(guó)家公民。持反對(duì)意見(jiàn)的少數(shù)族群認(rèn)為這是具有典型猶太特征并歧視其他族群的法案。

與上述異議相應(yīng)的一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)是，以色列不同族群和宗教信仰的人們形成了自己的聚居區(qū)，族群隔離現(xiàn)象相當(dāng)突出。有研究指出，“37%的以色列穆斯林人口生活在北部地區(qū)，21%居住在耶路撒冷，15%在南部，14%在海法地區(qū)，11%在中部地區(qū)，而只有1%生活在發(fā)達(dá)的特拉維夫地區(qū)。”[3]在城鎮(zhèn)，阿拉伯人社區(qū)和猶太人社區(qū)彼此隔離。在農(nóng)村，這種分裂更加明顯。人口居住格局的隔離性強(qiáng)化了族群之間心理認(rèn)同和歷史記憶的隱形邊界，同時(shí)影響著以色列民族國(guó)家構(gòu)建的完整性。在阿拉伯人的歷史記憶中，認(rèn)為他們的土地家園被摧毀了，成為了一個(gè)國(guó)家中的內(nèi)部難民，雖然他們?nèi)匀簧钤谝陨?，但心理認(rèn)同的是巴勒斯坦人。

在文化認(rèn)同方面，地區(qū)安全形勢(shì)和跨界宗教族群?jiǎn)栴}使得以色列少數(shù)族群的文化認(rèn)同問(wèn)題突出。在中東地區(qū)，以色列是唯一一個(gè)阿拉伯人口為少數(shù)族群的國(guó)家。然而中東地區(qū)大部分人口是穆斯林，以色列境內(nèi)的阿拉伯人雖然是少數(shù)，但是從整個(gè)中東地區(qū)來(lái)看，阿拉伯人是地區(qū)的主體民族。因此，以色列境內(nèi)的阿拉伯人有著非常強(qiáng)烈的族群和宗教的認(rèn)同，并造成了族群認(rèn)同和宗教信仰凌駕于國(guó)家認(rèn)同之上的問(wèn)題。在巴以沖突的背景下，巴勒斯坦阿拉伯人與以色列境內(nèi)的阿拉伯人存在著政治和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，以色列的阿拉伯政治精英強(qiáng)調(diào)阿拉伯族群認(rèn)同，并極力爭(zhēng)取能夠“凌駕于法律規(guī)定的公民個(gè)人權(quán)利之上，構(gòu)建一個(gè)阿拉伯族群集體權(quán)利?！边@對(duì)以色列的國(guó)家認(rèn)同和安全統(tǒng)一構(gòu)成挑戰(zhàn)。

二、以色列少數(shù)族群治理政策的目標(biāo)及其實(shí)踐

以色列政府通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)援助的公共政策和協(xié)商治理的實(shí)踐模式來(lái)提高阿拉伯等群體的生活水平，以求縮小社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)援助實(shí)踐上，以色列政府將教育和就業(yè)作為團(tuán)結(jié)少數(shù)族群政策的抓手。愚昧往往是貧窮的根源，以色列政府規(guī)定大學(xué)要提高少數(shù)族群的入學(xué)率，在考試入學(xué)方面給予其優(yōu)惠政策。在學(xué)校設(shè)置猶太語(yǔ)和阿拉伯語(yǔ)的雙語(yǔ)教學(xué)，幫助阿拉伯學(xué)生學(xué)習(xí)希伯來(lái)語(yǔ)和進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。受傳統(tǒng)影響，阿拉伯女性就業(yè)率很低，而女性接受教育和就業(yè)對(duì)于減輕家庭負(fù)擔(dān)和影響下一代的教育至關(guān)重要。在政府的幫助下，以色列的阿拉伯女性入學(xué)率提高很快，受過(guò)教育的阿拉伯女性在現(xiàn)代化教育影響下，能夠更好適應(yīng)社會(huì)，對(duì)其自身發(fā)展和家庭脫貧都有雙贏效果。

在提升少數(shù)族群人口就業(yè)方面，首先，以色列政府強(qiáng)制規(guī)定公共事業(yè)單位必須招聘固定比例的少數(shù)族群，并設(shè)置針對(duì)某一少數(shù)群體的特定工作崗位，精準(zhǔn)援助其就業(yè)；其次，政府幫助少數(shù)族群人口提供職業(yè)培訓(xùn)，使其不僅僅能承擔(dān)簡(jiǎn)單低級(jí)的工作種類，還可以具備高端行業(yè)的就業(yè)能力，以便在政府部門(mén)和社會(huì)商業(yè)、工業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域就業(yè)。再次，以色列政府與企業(yè)合作促進(jìn)少數(shù)民族的社會(huì)就業(yè)。雖然政府部門(mén)可以為少數(shù)民族設(shè)置固定的工作崗位，但是無(wú)法強(qiáng)制追求利潤(rùn)的企業(yè)也去進(jìn)行社會(huì)援助。因此，以色列政府以合作的方式促進(jìn)企業(yè)招聘少數(shù)族群勞動(dòng)力的意愿。政府建議企業(yè)招聘少數(shù)族群勞動(dòng)力，并提供促進(jìn)就業(yè)的公共服務(wù)。最后，以色列政府加強(qiáng)對(duì)企業(yè)就業(yè)歧視的監(jiān)管。如果有人投訴哪個(gè)企業(yè)涉嫌歧視少數(shù)民族勞動(dòng)者，該企業(yè)會(huì)受到嚴(yán)厲懲罰。以色列少數(shù)族群公民對(duì)就業(yè)的重視程度體現(xiàn)了現(xiàn)代化的影響，提升了他們?nèi)谌肷鐣?huì)的意愿和能力。

為了提升少數(shù)族群公民的公共政治參與感，以色列對(duì)少數(shù)族群采取協(xié)商治理的政策模式。在扶助少數(shù)族群政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，以色列特別重視中央政府與地方政府、少數(shù)族群公民、少數(shù)族群精英代表和少數(shù)族群領(lǐng)袖的溝通協(xié)商。以色列政府開(kāi)創(chuàng)了中央政府、地方政府和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民的協(xié)商治理模式，政府的一項(xiàng)公共政策能否實(shí)施必須有當(dāng)?shù)匕傩盏膮⑴c。其具體措施是在報(bào)紙等公共媒體上廣泛宣傳政府的公共政策，并召開(kāi)當(dāng)?shù)毓?、地方政府和中央政府代表的三方?huì)議，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，以圖達(dá)到以下目的：尊重當(dāng)?shù)匕傩找庠覆⒅苯踊貞?yīng)其需求，增強(qiáng)政府和人民之間的信任；訓(xùn)練少數(shù)族群個(gè)體公民以協(xié)商治理方式參與現(xiàn)代社會(huì)生活。

通過(guò)這些治理措施，以色列阿拉伯人的生活水平得到了大幅提高，相比于周邊陷入戰(zhàn)亂的國(guó)家而言，他們理性地選擇在以色列生活，而不愿意改變以色列的公民身份。但是近些年來(lái)，以色列主體族群猶太人和最大的少數(shù)族群阿拉伯人的文化隔閡沒(méi)有減弱，相反，以色列阿拉伯人越來(lái)越認(rèn)同巴勒斯坦，并制造了多起抗議活動(dòng)。此外，貝都因人和德魯茲人的族群認(rèn)同也逐漸強(qiáng)化，特別是在年輕人和知識(shí)分子當(dāng)中，甚至出現(xiàn)了對(duì)抗以色列國(guó)家的行為。那么以色列少數(shù)族群治理實(shí)踐存在哪些目標(biāo)偏差呢？

三、以色列少數(shù)族群治理政策實(shí)踐所產(chǎn)生的目標(biāo)偏差

首先，以色列的猶太人認(rèn)同政策還在強(qiáng)化。以色列雖然賦予了阿拉伯少數(shù)族群公民的合法身份，但另一方面，以色列國(guó)家的主體認(rèn)同開(kāi)始轉(zhuǎn)向了猶太人宗教認(rèn)同以及猶太復(fù)國(guó)主義。這種造成族群之間的不信任和差別化的政策，逐漸加深了社會(huì)的分裂。以服兵役政策為例，以色列的阿拉伯人極少參與國(guó)家的兵役。以色列是一個(gè)公民義務(wù)兵役制的國(guó)家，幾乎每一個(gè)猶太人都參軍，在少數(shù)族群中，德魯茲人和貝都因人也幾乎都參加服兵役，但對(duì)以色列的阿拉伯裔公民則沒(méi)有強(qiáng)制性的要求。盡管以色列在法律和政策上并沒(méi)有針對(duì)阿拉伯人的禁止參軍的規(guī)定，但是阿拉伯人普遍認(rèn)為以色列政府不信任阿拉伯人，很難接受其參軍。當(dāng)然，有一個(gè)原因則是，阿拉伯人出于族群考慮，不愿意陷入同以色列周邊阿拉伯國(guó)家和曾是同一個(gè)族群人們的戰(zhàn)爭(zhēng)中，自身沒(méi)有參軍的強(qiáng)烈意愿。但與此同時(shí)，以色列政府將服兵役與社會(huì)就業(yè)、教育、醫(yī)療、申請(qǐng)土地等多項(xiàng)社會(huì)保障和福利相聯(lián)系，這樣，很少服兵役的阿拉伯裔以色列人就很難享受到上述的各種社會(huì)福利，族群之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距由此產(chǎn)生。雖然這種現(xiàn)象已有所改變——已經(jīng)有一些阿拉伯人主動(dòng)參軍以改善生活，政府也將參軍活動(dòng)作為族群和平共處的良好平臺(tái)，但是阿拉伯人仍然是軍隊(duì)服役人員中的邊緣群體。

其次，族群和宗教之間的隔閡難以消除。由于宗教信仰的差異，猶太人與阿拉伯人之間缺乏足夠的交流和交往。在以色列，猶太人與阿拉伯人之間幾乎沒(méi)有通婚現(xiàn)象，在社會(huì)交往方面，67%的猶太人認(rèn)為他們的朋友全部是信仰猶太教的，而38%的穆斯林阿拉伯人，21%的基督教阿拉伯人和22%的德魯茲人認(rèn)為其朋友全部是自己宗教內(nèi)部的。雖然以色列強(qiáng)調(diào)其國(guó)家意識(shí)、宣揚(yáng)民主價(jià)值，但是缺少相應(yīng)的文化交流政策。事實(shí)上，面對(duì)民族和宗教的極端差異性特點(diǎn)，以色列也非常難以實(shí)施有效的文化交流政策，以促進(jìn)認(rèn)同。

總之，以色列政府的確在就業(yè)教育等方面，以協(xié)商治理的方式對(duì)其國(guó)內(nèi)少數(shù)族群采取了有針對(duì)性的援助性公共政策，這有效地促進(jìn)了整體社會(huì)的穩(wěn)定，大部分少數(shù)族群個(gè)體愿意成為以色列公民以享受現(xiàn)代社會(huì)的各種好處。但是，以色列國(guó)家內(nèi)部的族群和宗教認(rèn)同感仍然十分強(qiáng)烈，這種狀況對(duì)其國(guó)家認(rèn)同和公民身份的建構(gòu)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)實(shí)，誘致了以色列針對(duì)少數(shù)族群進(jìn)行治理的政策效果的復(fù)雜性。以色列族群治理政策的經(jīng)驗(yàn)和潛在的挑戰(zhàn)值得更深入地檢討。

四、以色列少數(shù)族群治理政策所面臨的挑戰(zhàn)

以色列族群、宗教和地緣情況復(fù)雜，但是境內(nèi)的阿拉伯裔公民并沒(méi)有制造嚴(yán)重的政治分裂行為，這表明其數(shù)族群治理有值得肯定的方面。首先，以色列的少數(shù)族群治理政策抓住了經(jīng)濟(jì)對(duì)生活的核心影響。其次，以色列在族群治理政策的制定和運(yùn)行方面充分發(fā)揮了協(xié)商民主的作用。人們期待用公平正義的政治法律方式解決社會(huì)問(wèn)題，在這方面，族群和宗教組織并不能很好地應(yīng)對(duì)。比如，在一些阿拉伯的城鎮(zhèn)，阿拉伯族群領(lǐng)導(dǎo)人存在貪污國(guó)家撥款的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)氐陌⒗傩崭Ｍ醒胝苤卫淼胤叫姓倭诺暮鷣y作為，而不是簡(jiǎn)單地認(rèn)為生活在阿拉伯族群領(lǐng)導(dǎo)的地方就是好的。

但是，以色列政府少數(shù)族群治理仍然面臨挑戰(zhàn)。在少數(shù)族群?jiǎn)栴}上，阿拉伯少數(shù)族群認(rèn)為以色列的猶太國(guó)特征使得少數(shù)族群成為潛在的被歧視的群體。有關(guān)研究指出，64%的阿拉伯少數(shù)族群認(rèn)為以色列很難成為一個(gè)猶太國(guó)和民主國(guó)，79%的阿拉伯少數(shù)族群認(rèn)為以色列國(guó)家對(duì)穆斯林有社會(huì)歧視的行為。而且阿拉伯少數(shù)族群反對(duì)猶太國(guó)的提法的同時(shí)，并不意味著他們更贊同民主和世俗社會(huì)，事實(shí)上，在以色列阿拉伯人內(nèi)部，基督教的阿拉伯人更認(rèn)同圣經(jīng)，穆斯林阿拉伯人更認(rèn)同古蘭經(jīng)，整體上，“66%的阿拉伯人認(rèn)為宗教非常重要，而只有30%的猶太人持同樣的觀點(diǎn)。”

以色列猶太國(guó)的特征難以改變，而巴以沖突的持續(xù)存在，則使得以色列國(guó)內(nèi)阿拉伯等少數(shù)族群和猶太族群越發(fā)難以彌合族群認(rèn)同，甚至導(dǎo)致族群沖突，這對(duì)以色列國(guó)家的安全統(tǒng)一和國(guó)家認(rèn)同構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從政治的角度看，國(guó)家被分成了猶太公民和非猶太公民，而人口眾多的阿拉伯少數(shù)族群就成為主要的非猶太公民。以色列的這種猶太國(guó)的特征同時(shí)制造了非猶太人的認(rèn)同，不管個(gè)人自身意愿如何，都只得保留其族群認(rèn)同。盡管猶太人和阿拉伯等少數(shù)族群共同生活在以色列的土地上，但是長(zhǎng)期的居住習(xí)慣、社會(huì)交往和身份的隔離，造成了他們文化價(jià)值觀的鴻溝，引發(fā)族群之間的互不信任，對(duì)于當(dāng)今以色列社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家整合是巨大的挑戰(zhàn)。

五、以色列少數(shù)族群治理政策的啟示

以色列是中國(guó)實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的重要沿線國(guó)家之一，客觀分析其族群治理的公共政策對(duì)于評(píng)估兩國(guó)經(jīng)濟(jì)文化合作有重要意義。同時(shí)，我們國(guó)家的民族和宗教情況雖然遠(yuǎn)沒(méi)有以色列復(fù)雜，但以色列的族群治理政策對(duì)我們是有鏡鑒價(jià)值的。

首先，無(wú)論民族宗教情況多么復(fù)雜，現(xiàn)代國(guó)家都要強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益至上的同時(shí)，也要實(shí)施一些針對(duì)少數(shù)族群公民權(quán)利的特殊保障政策，以促進(jìn)國(guó)家的凝聚力。不同國(guó)家有不同的少數(shù)民族情況和具體的政策，但是必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家認(rèn)同的重要性。

其次，治理少數(shù)族群的公共政策應(yīng)重視協(xié)商治理和公民參與。以色列的案例告訴我們，即便中央政府非常了解少數(shù)族群公民的需求，也有能力去制定合適的計(jì)劃，但是整個(gè)過(guò)程不能缺少少數(shù)族群公民的參與。這不僅涉及公共政策的民主程序，更重要的是不能忽視參與感帶給少數(shù)族群個(gè)體的心理影響。能否讓少數(shù)族群自己主動(dòng)參與和主動(dòng)改變，這是政府援助政策能否達(dá)到社會(huì)最大效益的關(guān)鍵。

最后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的援助政策對(duì)于少數(shù)族群地區(qū)發(fā)展具有重要作用，但決不能忽視文化認(rèn)同對(duì)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)安定的影響。文化的共存和融合是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，也是多族群共存的現(xiàn)代國(guó)家所面臨的最大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代教育和跨文化交流是達(dá)成文化共融的基礎(chǔ)，文化交流的困難不在于語(yǔ)言或文化習(xí)俗的差異，而是多族群國(guó)家的公民要學(xué)會(huì)彼此尊重。與此同時(shí)，實(shí)施少數(shù)族群的公共治理政策，要注重在實(shí)踐中增加文化的交流和互動(dòng)，以提升國(guó)家認(rèn)同和公民間認(rèn)同，建立起一種命運(yùn)共同體關(guān)系。