構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系：應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑

□王立峰，韓建力

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：截至2017年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.72億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為55.8%，其中手機(jī)網(wǎng)民占比為97.5%，網(wǎng)民手機(jī)上網(wǎng)比例持續(xù)攀升[1](p21)。伴隨著各種新媒體技術(shù)的應(yīng)用、更替和傳統(tǒng)媒體在網(wǎng)絡(luò)空間布局的完善，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為公民交流協(xié)商和意見表達(dá)的公共空間，“影響公共權(quán)力和推動(dòng)政府回應(yīng)的關(guān)鍵”[2](p79)，是輿論生成和傳播的重要渠道。誠如喻國明所言，今天的網(wǎng)絡(luò)輿論是我們社會(huì)的主流輿論[3](p10)。

網(wǎng)絡(luò)輿論①學(xué)界至今未對(duì)“輿情”和“輿論”形成統(tǒng)一界分方法。本文僅在用語習(xí)慣搭配上體現(xiàn)差異，如，網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)輿情治理，在含義上做同一理解。概念界分詳見:楊斌艷.輿情、輿論、民意:詞的定義與變遷[J].新聞與傳播研究，2014（12）:112-118；劉毅.網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論[M].天津人民出版社，2007:59-60。傳播速度快、影響廣泛而深刻、具有社會(huì)動(dòng)員的潛力，特別是受到不當(dāng)操控的錯(cuò)誤輿論可能導(dǎo)致對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵犯、對(duì)公權(quán)力合法性的沖擊以及對(duì)公共利益的損害。這決定了作為公共利益代表的公權(quán)力有必要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情治理。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)輿情治理行為具有明顯的應(yīng)激性和強(qiáng)制性。加之在網(wǎng)絡(luò)輿情治理方面法律建設(shè)、專業(yè)化部門建設(shè)以及專業(yè)人才培養(yǎng)方面存在不足，導(dǎo)致傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐容易誘發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間。”為網(wǎng)絡(luò)輿情治理指明了行動(dòng)方向，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)則需要我們從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面把握網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)的理論闡釋

網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)研究與網(wǎng)絡(luò)輿論、輿情風(fēng)險(xiǎn)研究的區(qū)別在于，網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)是在網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中產(chǎn)生的次生風(fēng)險(xiǎn)。如果說網(wǎng)絡(luò)輿論的特征決定了其內(nèi)生一系列風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致公權(quán)力的介入和干預(yù)，那么網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)則是在公權(quán)力介入和干預(yù)之后產(chǎn)生的次生威脅，具有明顯的動(dòng)態(tài)性和被動(dòng)性特征。描述風(fēng)險(xiǎn)形式和提出應(yīng)對(duì)策略都需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來源進(jìn)行追溯，所以對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)原因的探討貫穿于相關(guān)研究的始終。以風(fēng)險(xiǎn)來源認(rèn)知為標(biāo)準(zhǔn)，可以將現(xiàn)有研究劃分為網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)的輿論主體論、治理主體論。

輿論主體論者以新媒體技術(shù)、輿論環(huán)境以及網(wǎng)民主體等要素影響下的網(wǎng)絡(luò)輿論特征為中介，探討產(chǎn)生輿情治理風(fēng)險(xiǎn)的原因和應(yīng)對(duì)策略。如徐曉軍等揭示出網(wǎng)絡(luò)輿論“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的雙向交互式傳播”“信息傳播渠道多元化”的特性使網(wǎng)絡(luò)輿論具有較高的不可控性，而網(wǎng)絡(luò)輿論治理規(guī)范不足、技術(shù)薄弱、媒介格局的演變以及城市間互通與聯(lián)絡(luò)的缺乏加劇了網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險(xiǎn)[4](p165-171)；丁柏銓認(rèn)為，新媒體語境下，相關(guān)部門對(duì)特定事件信息的不當(dāng)處置、當(dāng)事人或相關(guān)責(zé)任人的表現(xiàn)惡劣、公眾意見表達(dá)和情緒宣泄渠道不暢通等都可能觸發(fā)重大公共事件輿論[5](p200-207)；田曉瑞等從風(fēng)險(xiǎn)治理視角出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿論具有非理性、狂歡性和利益的共通性，這些特性可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)放大或誘發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)[6](p69-71)。可以看出，此類研究強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)輿論中的網(wǎng)民主體和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)兩大要素存在內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，繼而容易誘發(fā)次生治理風(fēng)險(xiǎn)，代表了網(wǎng)絡(luò)輿情治理的技術(shù)性偏向。

治理主體論者把公權(quán)力應(yīng)對(duì)輿論危機(jī)過程的理念、行為和邏輯當(dāng)作網(wǎng)絡(luò)輿情治理研究的焦點(diǎn)，公權(quán)力在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的困境以及次生風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)研究的主體部分。如張愛軍等在分析微博政治輿情治理時(shí)，將治理方式劃分為維穩(wěn)治理、轉(zhuǎn)型治理和法治治理，指出維穩(wěn)治理雖然具有必然性，也可能帶來效果不彰、適得其反的效果甚至破壞憲法的維穩(wěn)治理悖論，提出法理治理才能走出維穩(wěn)治理的困局[7]（104-113）；湯景泰認(rèn)為旨在平息事態(tài)，以“管控”“應(yīng)急”為特征的傳統(tǒng)輿情治理方式，距離治理現(xiàn)代化的要求仍然有較大距離。只有建立以政府為主導(dǎo)的多元主體、互動(dòng)共治為表征的治理體系才能走出自由與管制二元藩籬[8](p116-121)；殷輅在辨析“垂直管制”還是“水平共治”“筑堤導(dǎo)引”還是“疏通壅塞”“占領(lǐng)還是融通民間輿論場”等理論問題時(shí)，指出了對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中“管制”邏輯、“搞定”邏輯和“灌輸”思維可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)[9](p10-15)?？梢钥闯觯执苏撜咴趯徱曒浨槲C(jī)中公權(quán)力運(yùn)行過程時(shí)，普遍認(rèn)為公權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論、輿情進(jìn)行治理時(shí)管制、維穩(wěn)理念和不當(dāng)甚至過當(dāng)治理導(dǎo)致了實(shí)質(zhì)性的治理風(fēng)險(xiǎn)。

總結(jié)看來，網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)研究主要圍繞網(wǎng)絡(luò)輿情治理“有何風(fēng)險(xiǎn)”和“如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”兩大問題展開?！按嬖谑裁达L(fēng)險(xiǎn)”以及“為什么會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)”可以納入風(fēng)險(xiǎn)來源研究，這方面研究存在于學(xué)者們有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中出現(xiàn)的“困境”“悖論”“隱憂”的討論中；“如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”則更多表現(xiàn)為輿情治理的對(duì)策研究。雖然網(wǎng)絡(luò)輿論治理風(fēng)險(xiǎn)的“輿論主體論”和“治理主體論”的研究對(duì)象和切入視角存在分異，但對(duì)輿情治理的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在一些可資借鑒的共通性觀點(diǎn)：就風(fēng)險(xiǎn)來源而言，學(xué)者們注意到網(wǎng)絡(luò)輿情治理的次生風(fēng)險(xiǎn)并非單一因素誘發(fā)，多數(shù)學(xué)者傾向于融合技術(shù)因素、網(wǎng)民主體、公權(quán)力治理三方面的因素探討風(fēng)險(xiǎn)起源；就應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策而言，兩類研究的研究者多從實(shí)際困境出發(fā)，以治理實(shí)效作為實(shí)質(zhì)旨向。這為我們的后續(xù)研究提供了有益的積累和參照。

現(xiàn)有的研究還存在一些不足：第一，就風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知而言，現(xiàn)有的研究在未能全面地把握現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)，未能厘清各風(fēng)險(xiǎn)之間的邏輯關(guān)系，在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方面缺乏系統(tǒng)性；第二，就應(yīng)對(duì)策略而言，現(xiàn)有研究主要關(guān)注突發(fā)性公共事件中的公權(quán)力輿情治理問題，傾向于以短期治理效果為旨向的技術(shù)性應(yīng)對(duì)策略，而缺少或者忽視治理的長效機(jī)制構(gòu)建以及對(duì)治理外溢效果控制的必要關(guān)照。網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)在起因上具有復(fù)雜性、在影響上具有廣泛性、深刻性和長期性。要全面把握網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)并提出針對(duì)性應(yīng)對(duì)策略，就需要綜合考察網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐中網(wǎng)絡(luò)媒介技術(shù)、網(wǎng)民主體、輿論治理的公權(quán)力主體的動(dòng)態(tài)性特征，從而重新發(fā)掘網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)之間的內(nèi)部邏輯，并據(jù)此提出體系化的應(yīng)對(duì)策略。

二、網(wǎng)絡(luò)輿情治理的三重風(fēng)險(xiǎn)

檢視我國的網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，公權(quán)力在現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)輿論治理過程中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用①何明升指出“網(wǎng)絡(luò)管理體制的基礎(chǔ)是國家政體?！敝袊鴩抑卫眢w系的重要特征之一即為“政府在國家治理中起主導(dǎo)作用”。我國國家治理模式在一定程度上形塑了“以公權(quán)力為主導(dǎo)”的多元主體治理架構(gòu)。馬費(fèi)成，李小宇基于對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管政策法規(guī)文本的內(nèi)容分析，也指出我國的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管呈現(xiàn)出以政府監(jiān)管部門為主，行業(yè)、民間組織為輔的特征。參見：何明升.中國網(wǎng)絡(luò)治理的定位及現(xiàn)實(shí)路徑[J].中國社會(huì)科學(xué)，2016（07）:112—119；馬費(fèi)成，李小宇.中國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)與演化研究[J].情報(bào)學(xué)報(bào)，2014，33（05）:452—464.。公權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的治理意圖、運(yùn)用方式、治理過程和治理依據(jù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)產(chǎn)生了深刻影響。而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)民群體的價(jià)值多元性、利益訴求多樣性為網(wǎng)絡(luò)輿論增加了更多變量，也為我們發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)繼而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。結(jié)合學(xué)者們既有研究成果和對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理現(xiàn)狀分析，我們發(fā)現(xiàn)，從權(quán)力運(yùn)用的正當(dāng)性、有效性和外溢性后果三個(gè)方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐及其可能的后果進(jìn)行全面和深入的考察和分析，可以完善我們對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理這一權(quán)力運(yùn)用行為的認(rèn)知，系統(tǒng)把握其次生風(fēng)險(xiǎn)。

（一）道德風(fēng)險(xiǎn)

第一，網(wǎng)絡(luò)輿情治理出現(xiàn)公權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的干預(yù)。社會(huì)中心論域下，公權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的治理行為面臨著正當(dāng)性詰問。隨著互聯(lián)網(wǎng)傳媒技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)以其便捷性和開放性，逐漸成為公民觀點(diǎn)的集中、協(xié)商和傳播的場域，具有公共領(lǐng)域?qū)傩?。哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論在學(xué)術(shù)界和現(xiàn)實(shí)生活中都產(chǎn)生了重大影響，一般認(rèn)為，哈貝馬斯言下的“公共領(lǐng)域是介乎國家與社會(huì)（即國家所不能觸及的私人或民間活動(dòng)范圍）之間、公民參與公共事務(wù)的地方。”[10](p124)在社會(huì)中心論彌散的網(wǎng)絡(luò)世界里，公共領(lǐng)域被認(rèn)為屬于公民協(xié)商交流的場所，公權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的治理行為往往伴隨著部分網(wǎng)民的道德審視。

第二，網(wǎng)民的思考和行為方式深刻影響著網(wǎng)絡(luò)輿情治理樣態(tài)，部分網(wǎng)民將網(wǎng)絡(luò)言論自由視為絕對(duì)自由，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理頗為抵觸。“在線互動(dòng)提供了現(xiàn)實(shí)中不可能的集聚和議論自由。管束在線空間的成本非常高昂，而網(wǎng)民自由討論則成本極低。在線空間的這種特點(diǎn)有利于對(duì)正式權(quán)力不歡迎的事項(xiàng)得到充分地討論并形成集體共識(shí)。”[11](p6)部分網(wǎng)絡(luò)輿論主體極端化認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)不受其他力量干預(yù)的自由空間，而網(wǎng)上的言論也是言論自由權(quán)利的體現(xiàn)，國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的治理就是對(duì)公民言論自由的侵害。

第三，網(wǎng)絡(luò)輿情治理存在公權(quán)力與網(wǎng)民的互動(dòng)，部分網(wǎng)民對(duì)公權(quán)力的不信任感加劇了公權(quán)力網(wǎng)絡(luò)輿情治理的道德風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)世界中，部分網(wǎng)民認(rèn)為匿名隱身在網(wǎng)絡(luò)之后的個(gè)體無須對(duì)自己的言論承擔(dān)責(zé)任，他們選擇在網(wǎng)絡(luò)上宣泄現(xiàn)實(shí)中積聚的不滿，容易將小事件和分散的不滿情緒集中放大?！熬W(wǎng)絡(luò)輿情傳播逐漸形成了‘逢官必究’的態(tài)勢(shì)，政府的負(fù)面信息被擴(kuò)大?！盵12](p132)長期在政府負(fù)面信息浸淫下的網(wǎng)民容易產(chǎn)生對(duì)政府的刻板印象，加之網(wǎng)絡(luò)世界缺少身份和責(zé)任約束，個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與公權(quán)力之間缺少必要的情感連接和責(zé)任約束，信任感更加淡薄。這種不信任感致使正當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)輿情治理行為也被誤認(rèn)為是公權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的不當(dāng)治理，加劇了公權(quán)力網(wǎng)絡(luò)輿情治理的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）效力不足的風(fēng)險(xiǎn)

第一，依賴傳統(tǒng)媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情治理，在時(shí)效性方面存在不足。一方面，新媒體（新媒介）和自媒體的即刻發(fā)布形式相比，傳統(tǒng)媒體依靠報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)渠道的信息發(fā)布方式在傳播效率方面存在不足；另一方面，傳統(tǒng)媒體的信息傳播存在嚴(yán)格的閱評(píng)制度，使其信息的發(fā)布可能滯后于一些未經(jīng)審驗(yàn)的自媒體。自媒體傳播的興起，使每個(gè)人都成了信息的發(fā)布者和接收者，手機(jī)等便攜網(wǎng)絡(luò)鏈接工具強(qiáng)化了通過自媒體進(jìn)行消息發(fā)布和接收的優(yōu)勢(shì)。突發(fā)事件發(fā)生后，在場的網(wǎng)絡(luò)輿論主體可能在信息無法確證的情況下發(fā)布消息，而這些消息很可能成為網(wǎng)絡(luò)輿論的“爆點(diǎn)”，以至于在專業(yè)媒體介入時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿情已經(jīng)生成。

第二，傳統(tǒng)媒體在用戶關(guān)系構(gòu)建方面存在弱勢(shì)，影響了網(wǎng)絡(luò)輿論治理實(shí)效。如喻國明所言，傳統(tǒng)媒體雖然布局和完善了“兩微一端”，但由于不重視構(gòu)建與用戶之間的關(guān)系，這些措施的實(shí)際效用并不理想[13](p2-3)。我國網(wǎng)民構(gòu)成年輕化特征明顯，網(wǎng)民中的青年群體習(xí)慣于通過“通過微媒體渠道參與社會(huì)熱點(diǎn)和公共事件的圍觀、討論、挖掘與傳播，信息傳播權(quán)和話語權(quán)‘去中心化’趨勢(shì)凸顯”[14](p87-92)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“我國網(wǎng)民以10—39歲群體為主，占整體的73.0%：其中20—29歲年齡段的網(wǎng)民占比最高，達(dá)30.0%，10—19歲、30—39歲群體占比分別為 19.6%、23.5%?！盵1](p25)在注重關(guān)系構(gòu)建的新型媒介的競爭壓力下，面對(duì)年輕化的網(wǎng)民主體，借助傳統(tǒng)傳播渠道和程式化文本內(nèi)容進(jìn)行輿情治理的主體，治理實(shí)效堪憂。

第三，部分網(wǎng)民對(duì)公權(quán)力的信任感缺失，加大了公共權(quán)力為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)輿情治理的難度?！吨袊鐣?huì)心態(tài)研究報(bào)告》（2016）將社會(huì)信任分為一般信任和角色信任，指出中國的社會(huì)一般信任程度不高，而公民對(duì)“政府官員、政府的辦事人員”等的信任度均低于中值4（比較不信任）[15](p8-10)。余國良等進(jìn)行的基于大規(guī)模分層抽樣的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷（217356份）結(jié)果表明，“選擇信任和完全信任政府的人數(shù)比例分別為24.9%、8.5%……公眾信任感水平總體堪憂，并在底線掙扎、徘徊，我們很可能正面臨著一場信任感危機(jī)?！盵16](p148-154)信任感的缺失決定了公權(quán)力主導(dǎo)下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理成本較高，甚至致使部分網(wǎng)絡(luò)輿情治理行為出現(xiàn)反效果。

（三）民意渠道受阻的風(fēng)險(xiǎn)

第一，網(wǎng)絡(luò)輿論治理行為的目的、依據(jù)和過程不夠公開，可能引發(fā)網(wǎng)民意見表達(dá)的疑慮。公權(quán)力作為多元網(wǎng)絡(luò)輿論主體的一維，在網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)酵或助推的公共事件中，往往既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。而“現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)輿情的政府治理模式卻頑強(qiáng)地延續(xù)了革命傳統(tǒng)下的對(duì)抗邏輯和現(xiàn)行體制下的維穩(wěn)邏輯?！盵8](p19)以微博平臺(tái)的輿情治理技術(shù)為例，監(jiān)控和屏蔽敏感人物、敏感詞、敏感事件、敏感內(nèi)容，“對(duì)不當(dāng)言論的刪除主要采用的都是自動(dòng)化的技術(shù)手段”[13](p107)。作為平臺(tái)方的微博并未就治理行為的目的、依據(jù)、過程對(duì)用戶進(jìn)行公開明晰的解釋。2016年7月“共青團(tuán)中央”的微博被“誤傷”事件可以視作此類治理行為的極端化表征。網(wǎng)絡(luò)輿情治理行為的透明性不足，可能引發(fā)網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理行為的誤解。

第二，網(wǎng)民正當(dāng)?shù)囊庖姳磉_(dá)行為遭到公權(quán)力的不當(dāng)或過當(dāng)治理可能挫傷公民意見表達(dá)意愿。近些年，相關(guān)案例屢屢進(jìn)入大眾視野。2015年9月，《中國青年報(bào)》刊載了記者王帝等人《舉報(bào)縣長者被指“黑社會(huì)”網(wǎng)絡(luò)公開實(shí)名舉報(bào)誰來管》一文。文中列舉了2015年9月中旬，沅陵縣委判定網(wǎng)民的實(shí)名舉報(bào)缺乏證據(jù)，最終啟動(dòng)對(duì)舉報(bào)人的抓捕程序[17]。2017年8月邯鄲市涉縣基層派出所認(rèn)定網(wǎng)民張某發(fā)布的涉縣新醫(yī)院餐廳價(jià)貴量少的帖子涉嫌虛構(gòu)事實(shí)，擾亂公共秩序，于8月16日處張某以行政拘留處罰。這一案例也成為近些年來公權(quán)力治理網(wǎng)絡(luò)輿論過當(dāng)?shù)牡湫停l(fā)了網(wǎng)民的群嘲。誠如邵娜所言“網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)是網(wǎng)民在自主行動(dòng)的基礎(chǔ)上解決社會(huì)問題、回應(yīng)社會(huì)治理需求的行動(dòng)，更多體現(xiàn)的是社會(huì)自我治理能力的增強(qiáng)?！盵18](p37)因線下溝通渠道不暢轉(zhuǎn)而通過網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行正當(dāng)權(quán)益表達(dá)的行為，如果受到不當(dāng)干擾，可能會(huì)因溝通失效而加重事態(tài)。

第三，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在一定程度上能夠遏制公權(quán)私用和濫用行為，保障公共利益。如周光輝所言“權(quán)力的本質(zhì)上是一種支配他人的力量，總具有無限擴(kuò)張的傾向?！盵19](p153)公權(quán)力的持有者既與公共利益相關(guān)聯(lián)，又與集團(tuán)和個(gè)人利益想勾連，所以自誕生之日起便存在矛盾性，缺乏監(jiān)督和約制的權(quán)力很可能走到公共利益的反面。近些年，諸如對(duì)“表哥”楊達(dá)才、“天價(jià)煙”周久耕等一批以權(quán)謀私的官員的查處，都得益于網(wǎng)民參與和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨取得了反腐倡廉斗爭的階段性勝利。如今，“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展?！?，黨的反腐任務(wù)也轉(zhuǎn)變?yōu)椤办柟虊旱剐詰B(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利”。暢通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道，引導(dǎo)網(wǎng)民積極參與到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督之中是達(dá)成新時(shí)代反腐使命的重要舉措。

綜上所述，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)是在治理主體與網(wǎng)民群體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)之間的互動(dòng)過程中產(chǎn)生的，公權(quán)力作為多元主體中主導(dǎo)者，其治理理念、行為規(guī)則、治理工具和治理方式等變量是誘發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。需要說明的是，三重風(fēng)險(xiǎn)并非孤立存在的：公共權(quán)力作為治理網(wǎng)絡(luò)輿論的主體之一，權(quán)力運(yùn)用的道德風(fēng)險(xiǎn)貫穿網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐始終，并深刻影響著網(wǎng)絡(luò)輿情治理的實(shí)效及網(wǎng)絡(luò)渠道的暢通；而不當(dāng)或過當(dāng)?shù)妮浨橹卫韺?shí)踐，很可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)言論渠道受阻的后果，加劇公共權(quán)力運(yùn)用的正當(dāng)性危機(jī)，繼而影響網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)效。三重風(fēng)險(xiǎn)互生共進(jìn)，有著復(fù)雜的內(nèi)部邏輯。

三、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系

黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨在深化改革目標(biāo)上的轉(zhuǎn)變推動(dòng)了治理理念的發(fā)展。“治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”[20](p2)“倡導(dǎo)社會(huì)多元主體合作共治是治理理論的核心思想”[21](p85)?？梢?，多主體協(xié)同、體系化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要要求。這提醒我們?cè)谥卫砭W(wǎng)絡(luò)輿論時(shí)，在理念方面，應(yīng)樹立透明合法、有效、協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)輿情治理理念；在實(shí)踐方面，應(yīng)構(gòu)建多主體協(xié)同、立體式防控、法治化支撐的網(wǎng)絡(luò)輿論治理體系，并需要將網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系嵌入國家治理體系之中。

（一）樹立透明合法、有效、協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)輿情治理理念

第一，治理視閾下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)秉持透明合法理念，實(shí)現(xiàn)治理意圖與公共利益的統(tǒng)一，保證治理的正當(dāng)性。網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全?！盵22](p16)網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)當(dāng)是依法治理和透明治理。這是因?yàn)椋傻姆€(wěn)定性使網(wǎng)民及其網(wǎng)絡(luò)傳播組織對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為后果產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，緩解了其對(duì)公權(quán)力任意、無序治理的顧慮；網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)當(dāng)是一種透明治理，網(wǎng)民對(duì)公權(quán)力治理網(wǎng)絡(luò)輿論的憂慮在于隱匿和隨意的治理。合法和透明性治理要求，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情治理的部門在事中或事后公開網(wǎng)絡(luò)輿論治理的緣由、手段、過程，著力于闡釋網(wǎng)絡(luò)輿情治理服務(wù)于公共利益的本質(zhì)，以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，治理視閾下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)秉持效率理念，實(shí)現(xiàn)治理方式與網(wǎng)絡(luò)輿論規(guī)律的統(tǒng)一，以保證治理的有效性。正當(dāng)?shù)闹卫硪鈭D并不能保證網(wǎng)絡(luò)輿論的治理效力，有效的治理機(jī)制和治理體系建構(gòu)才是維持網(wǎng)絡(luò)輿論有效治理之道。在網(wǎng)絡(luò)輿論方面，公權(quán)力部門需要建立和完善輿情監(jiān)控和評(píng)估機(jī)制，對(duì)輿情進(jìn)行有效的監(jiān)控和評(píng)估，并根據(jù)議題和強(qiáng)度對(duì)監(jiān)控和評(píng)估口徑要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；要建立和完善輿論治理機(jī)制，明確輿論治理部門權(quán)責(zé)，厘清輿情治理各部門關(guān)系，協(xié)同多主體、多平臺(tái)、多形式的輿論治理力量，“根據(jù)參與對(duì)象的特點(diǎn)實(shí)施有針對(duì)性的、差異化策略”[11](p7)；要建立和完善事后追責(zé)和公開機(jī)制，公權(quán)力治理網(wǎng)絡(luò)輿論不僅著力于短期的危機(jī)公關(guān)，更要以國家安全、公民利益的維護(hù)為己任，在問責(zé)和信息公開的行動(dòng)中破除公民與公權(quán)力的信息壁壘，打破公民對(duì)公權(quán)力的偏見，重塑公權(quán)力部門的公信力，以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的效力不足風(fēng)險(xiǎn)。

第三，治理視閾下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)秉持協(xié)商理念，實(shí)現(xiàn)短期利益與長期利益的統(tǒng)一，以保證治理本身不會(huì)帶來阻塞言路等不良外溢性后果。網(wǎng)絡(luò)輿情治理的直接目的不是網(wǎng)絡(luò)輿論管控，而是引導(dǎo)公民合理有序表達(dá)意見和建議。在民主化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，“政府的政策必須建立在民意的基礎(chǔ)上，必須反映民眾的心聲，滿足公民的需求?！盵23](p8)國家對(duì)公權(quán)力的壟斷性特質(zhì)決定了在具體事件中，政府與個(gè)人、政府與組織之間的關(guān)系事實(shí)上的不對(duì)等，協(xié)商理念要求公權(quán)力部門與個(gè)人、與組織在理性討論的基礎(chǔ)上找到最大公約數(shù)。在面對(duì)洶涌的輿情時(shí)，著力于疏通國家與公民的溝通渠道，在協(xié)商溝通中找尋解決路徑，保證言論自由和信息交流渠道暢通，有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理可能導(dǎo)致的民意渠道受阻風(fēng)險(xiǎn)。

（二）構(gòu)建多主體協(xié)同、立體式防控的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系

第一，以公權(quán)力為主導(dǎo)的多主體協(xié)同的治理架構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)輿情治理機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)的力量之源。將活躍的公益團(tuán)體、企業(yè)，甚至是公民個(gè)人納入到多主體的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系中，可以充分發(fā)揮政府資源集聚優(yōu)勢(shì)以及各主體自身的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的脫敏化，治理手段專業(yè)化，擺脫了公權(quán)力不必要的道德壓力，保障了治理實(shí)效。同時(shí)多主體的協(xié)商共治，也在一定程度上應(yīng)對(duì)了網(wǎng)絡(luò)民意渠道阻塞風(fēng)險(xiǎn)。在具體措施方面，公權(quán)力可以聯(lián)合平臺(tái)方以定期的輿情分析報(bào)告形式，向網(wǎng)民和公眾展示其輿論引導(dǎo)方式及結(jié)果，公開所依據(jù)的法律條令和規(guī)則，回應(yīng)網(wǎng)民的知情訴求，消除公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理中對(duì)自己人身安全和隱私權(quán)的顧慮，以應(yīng)對(duì)公權(quán)力治理網(wǎng)絡(luò)輿論的道德風(fēng)險(xiǎn)；在網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中，公權(quán)力以法律授權(quán)形式把控輿論導(dǎo)向意圖，推動(dòng)信息行業(yè)自律機(jī)制建設(shè)，并且可以將網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控、評(píng)估以及治理實(shí)施適當(dāng)分權(quán)于具有技術(shù)、數(shù)據(jù)等方面優(yōu)勢(shì)的第三方，以應(yīng)對(duì)效力不足風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，“我國的國家治理必須立足于國情、政情、社情，要具有中國特色，即政府要在國家治理中起主導(dǎo)作用”[24](p10），多元主體在網(wǎng)絡(luò)輿情治理架構(gòu)中分工不同，其權(quán)責(zé)也不同，公權(quán)力在治理網(wǎng)絡(luò)輿論過程中作為公共利益的代表其地位不能動(dòng)搖。

第二，立體式防控問責(zé)機(jī)制的建立和完善，為應(yīng)對(duì)輿情風(fēng)險(xiǎn)提供了組織和機(jī)制依托。從行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管組織來看，我國行政機(jī)關(guān)的治網(wǎng)主體有四大類：工信部、公安部、網(wǎng)信辦以及諸如文化部、廣電總局等專門領(lǐng)域的部門及其地方對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)。從輿論的發(fā)生時(shí)序上講，網(wǎng)絡(luò)輿情治理需要完善輿論監(jiān)控預(yù)警機(jī)制、輿論評(píng)估機(jī)制、輿情干預(yù)機(jī)制、事后追責(zé)機(jī)制。但是，公共權(quán)力主體“九龍治水”的治網(wǎng)模式的權(quán)責(zé)不清、協(xié)同性不足的問題容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情治理混亂。2013年習(xí)近平總書記指出，現(xiàn)行的（互聯(lián)網(wǎng)）管理體制存在明顯弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高[25](p22）。2014年2月17日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組（2018年3月改為“中國共產(chǎn)黨中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)”）成立。同年，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)重新組建了國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，建立了基本的領(lǐng)導(dǎo)組織[26]。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)以制度化力量保證治理手段及結(jié)果的透明合法性，以體系化力量保證治理效力，應(yīng)對(duì)道德與失效風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，首先應(yīng)補(bǔ)齊輿情監(jiān)控預(yù)警機(jī)制方面的短板，保證對(duì)網(wǎng)絡(luò)上各種可能危及公民權(quán)利、公共利益以及公權(quán)力合法性的言論的及時(shí)發(fā)現(xiàn)，提前編制應(yīng)急預(yù)案；輿情產(chǎn)生后，在準(zhǔn)確評(píng)估輿情后果的基礎(chǔ)上，依照應(yīng)急預(yù)案合法有效地進(jìn)行輿論干預(yù)；在輿論事件平息后，啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行主動(dòng)問責(zé)，主動(dòng)回應(yīng)普通民眾的訴求。

第三，應(yīng)構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)治理法規(guī)體系，為網(wǎng)絡(luò)輿情綜合治理體系提供規(guī)則保障。我國現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)包括了國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、條例、意見、辦法以及司法解釋等多種類型，基本形成了涵蓋互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容生產(chǎn)、傳播、管理各個(gè)層面的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)體系。但是如葉強(qiáng)所說，現(xiàn)存的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)中對(duì)“保障網(wǎng)民權(quán)利、促進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型、完善網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)司法制度等方面還仍存在較大的不足。”[27](p34）一方面，一些重要法律存在缺位：涉及網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、保護(hù)個(gè)人隱私泄露等方面的立法和規(guī)范仍是空白[28](p54)；另一方面，現(xiàn)有法規(guī)多以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主，偏向于對(duì)公共權(quán)利主體的賦權(quán)，缺少對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和規(guī)制①截止至2017年，我國現(xiàn)行的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專門性法律文件中，法律層面的文件僅有4件（不包括刑法修正案），所占比例為8%，司法解釋6件，占比例為12%，行政法規(guī)15件，部門規(guī)章為35件，二者合占比例為80%。（參見：黃志榮.中國互聯(lián)網(wǎng)立法研究[D].北京：中共中央黨校，2017：85）。。因此，首先，各級(jí)立法機(jī)關(guān)和具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)加快制訂、完善諸如保障網(wǎng)民言論、隱私權(quán)利等法規(guī)，緩解公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理以及進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)表達(dá)和政治參與的疑慮；其次，要推動(dòng)治理機(jī)制的制度化，以法規(guī)形式明確公共權(quán)力、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)民個(gè)體等治理各方的權(quán)責(zé)，著重確定公共權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中的權(quán)力邊界，縮小公共權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)輿情治理過程中因規(guī)則缺失存在的越權(quán)、擅權(quán)的空間。同時(shí)，應(yīng)定期展開法律清理工作，參照法律專家以及各治理主體意見，解決互聯(lián)網(wǎng)輿情治治理相關(guān)法規(guī)存在的不協(xié)調(diào)問題。

第四，網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系應(yīng)嵌入到國家治理體系之中，依靠系統(tǒng)合力應(yīng)對(duì)次生風(fēng)險(xiǎn)?！熬W(wǎng)絡(luò)輿情是事件、現(xiàn)實(shí)矛盾、社會(huì)情緒與網(wǎng)絡(luò)交互作用的結(jié)果”[9](p10)，網(wǎng)絡(luò)輿情問題一定程度上是社會(huì)問題的表征?？v觀近些年中國的輿論狀況，我們也可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論的產(chǎn)生、發(fā)展甚至在某個(gè)時(shí)間段內(nèi)的負(fù)效應(yīng)極化現(xiàn)象都與中國社會(huì)的實(shí)際狀況緊密相關(guān)，這也決定了單純強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的技術(shù)路線可能會(huì)面臨“管不了”和“管不好”或者是“只管當(dāng)前而枉顧長遠(yuǎn)”的狀況，也就是說，網(wǎng)絡(luò)輿論問題并非僅靠網(wǎng)絡(luò)輿情治理技術(shù)創(chuàng)新即能解決。在網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐中，政府公信力、政府回應(yīng)能力、線下政治參與和表達(dá)渠道以及中觀層面的政治溝通體系等構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系的重要協(xié)同力量和機(jī)制。而國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)方面的治理能力和治理體系的構(gòu)建則為網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。既往的網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐提醒我們，唯有將網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系納入國家治理體系，才能著眼長期的治理實(shí)效，綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)輿情治理能力和線下各主體的協(xié)同治理能力，有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的次生風(fēng)險(xiǎn)，更好地維護(hù)公權(quán)力權(quán)威和公共利益。

網(wǎng)絡(luò)輿論的“雙刃劍”特質(zhì)，決定了未來的一段時(shí)期內(nèi)，國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論不會(huì)放任自流，也不會(huì)僅采取單一模式單向管制網(wǎng)絡(luò)輿論。當(dāng)前，個(gè)別地方和部門存在僅強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展，而不解決群眾實(shí)際問題的“擺平主義”治理方式，可能在短期內(nèi)平抑輿情危機(jī)，但長此以往，很可能使網(wǎng)絡(luò)輿情治理變成服務(wù)于個(gè)別地方、個(gè)別部門或者個(gè)人私利的工具，對(duì)黨和政府的形象及公信力造成長期的損害。更為嚴(yán)重的是，類似的網(wǎng)絡(luò)輿情治理方式破壞了輿論的社會(huì)鏡鑒、民意呈現(xiàn)的功能，掩蓋了問題本身，造成社會(huì)問題淤塞，醞釀出更大的輿論或社會(huì)危機(jī)。因此，就網(wǎng)絡(luò)輿情治理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)而言，將網(wǎng)絡(luò)治理能力納入到國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展范疇，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系與國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，是防范網(wǎng)絡(luò)輿情治理次生風(fēng)險(xiǎn)的長效之道，也是營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間的必由之路。