基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作存在的問題及對策

史艷蕊

（北京市通州區(qū)農(nóng)藥管理站，北京 101117）

農(nóng)藥是一種重要的生產(chǎn)資料，在預(yù)防農(nóng)業(yè)有害生物、保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)和提升農(nóng)作物產(chǎn)量與質(zhì)量等方面發(fā)揮著重要作用。但是，農(nóng)藥也是一種有害物質(zhì)，若是使用不正確、管理不到位，極易對農(nóng)作物產(chǎn)生藥害，出現(xiàn)人畜中毒事件，并造成嚴(yán)重的環(huán)境污染?，F(xiàn)階段，人們生活水平有了很大的提高，環(huán)保意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出了更高要求，對無公害產(chǎn)品的需求不斷增加。近年來，人們對綠色無公害農(nóng)作物需求也在逐步加大，因此，需要通過做好基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作，既發(fā)揮農(nóng)藥在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的作用，還要最大限度地降低農(nóng)藥引起的副作用，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，確保農(nóng)作物安全無公害。但從基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀來看，還存在諸多問題有待解決，主要有農(nóng)藥標(biāo)簽和質(zhì)量合格率均未達(dá)到100%、農(nóng)藥經(jīng)營市場不健全、頻繁出現(xiàn)農(nóng)藥安全事故等，嚴(yán)重威脅著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

基于此，要深入分析基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作中出現(xiàn)的問題，盡快采取有效的解決措施，逐步提升農(nóng)藥監(jiān)督管理工作水平，為促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)與有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1 基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作中存在的主要問題

1.1 農(nóng)藥經(jīng)營單位小、多、散，不規(guī)范

當(dāng)前，經(jīng)銷農(nóng)藥業(yè)戶數(shù)量不斷增加，并存在著規(guī)模偏小、攤點(diǎn)較多和條件較差等特點(diǎn)。從農(nóng)藥經(jīng)營戶結(jié)構(gòu)層面分析，除了有批發(fā)兼零售農(nóng)藥經(jīng)銷商、常年零售門店以外，還有季節(jié)性的經(jīng)營戶，分散在各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，大大增加了管理難度。一些業(yè)戶為謀求更多的利益，進(jìn)貨時(shí)沒有選擇正規(guī)渠道，部分農(nóng)村雜貨店把農(nóng)藥當(dāng)成附帶品經(jīng)營，農(nóng)藥和食品同攤銷售的情況屢見不鮮。

1.2 農(nóng)藥經(jīng)營人員素質(zhì)水平較低

很多農(nóng)藥經(jīng)營單位經(jīng)營人員對相關(guān)法律、法規(guī)不熟悉，尤其是對村級(jí)經(jīng)營人員來說，掌握的農(nóng)藥和病蟲害防治等知識(shí)很少。在農(nóng)藥從業(yè)者中，只有少部分是原鄉(xiāng)、村農(nóng)技人員或者供銷系統(tǒng)職工［1］，雖然大部分人員參與過農(nóng)藥管理部門提供的短期培訓(xùn)，掌握了一定的農(nóng)藥知識(shí)，但整體素質(zhì)水平較低。在文化水平上，農(nóng)藥經(jīng)營者整體文化程度不高，超過50%的農(nóng)藥經(jīng)營者只有初中文化水平，甚至存在不少文盲。由于農(nóng)藥經(jīng)營人員對農(nóng)藥、植保等專業(yè)知識(shí)知之甚少，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品銷售與技術(shù)服務(wù)發(fā)生脫節(jié)。

1.3 追究責(zé)任困難

農(nóng)藥在法律上的定義是指用于預(yù)防、消滅或者控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草和其他有害生物，以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長的化學(xué)合成或者來源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑。近年來，由于使用高毒、高殘留農(nóng)藥引發(fā)的食品安全事故屢次發(fā)生，但追究相關(guān)責(zé)任則較為困難。主要原因是：第一，農(nóng)藥經(jīng)營部門并未對自己銷售的農(nóng)藥來源、去向做記錄；第二，農(nóng)藥購買者多數(shù)不會(huì)向經(jīng)營單位索要銷售憑證，一旦發(fā)生安全事故，責(zé)任追究很困難。

1.4 農(nóng)藥執(zhí)法調(diào)查困難

當(dāng)前，農(nóng)藥經(jīng)營行為與經(jīng)營場所不夠規(guī)范，為農(nóng)藥監(jiān)督管理工作的順利開展帶來了影響，增加了調(diào)查取證的難度［2］。農(nóng)藥經(jīng)營戶一般為個(gè)體經(jīng)營，未制定完善的會(huì)計(jì)管理制度，即使很多門店有農(nóng)藥進(jìn)銷貨臺(tái)賬，但往往沒有全面地記錄下來，執(zhí)法期間很難進(jìn)行查證。此外，違法經(jīng)營店的倉庫一般非常隱蔽，致使調(diào)查、取證與處罰變得更加困難。

1.5 農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不到位

農(nóng)民掌握的農(nóng)藥安全使用知識(shí)很少，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了極大困難。很多農(nóng)民不了解農(nóng)作物病蟲草害的形成規(guī)律，未掌握農(nóng)藥產(chǎn)品安全、科學(xué)和合理的使用方法。部分經(jīng)銷商出于利益考慮，對農(nóng)藥產(chǎn)品進(jìn)行隨意搭售，經(jīng)常出現(xiàn)加大劑量與重復(fù)用藥的情況，這樣既對農(nóng)田環(huán)境造成了污染，也加大了病蟲害的抗藥性，降低了農(nóng)藥作用效果。

2 基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作中發(fā)現(xiàn)的主要違法行為

2.1 農(nóng)藥標(biāo)簽嚴(yán)重不合格

農(nóng)藥標(biāo)簽作為農(nóng)藥產(chǎn)品的身份體現(xiàn)，可以指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理使用農(nóng)藥，也是判斷農(nóng)藥質(zhì)量與合法性的一個(gè)最關(guān)鍵依據(jù)。當(dāng)前，農(nóng)藥市場標(biāo)簽嚴(yán)重不合格，數(shù)據(jù)顯示，2016年北京市通州區(qū)農(nóng)藥管理站全年實(shí)施農(nóng)藥類行政處罰45起，其中，因農(nóng)藥標(biāo)簽不合格實(shí)施了41起，占總處罰量的91%。農(nóng)藥市場存在標(biāo)簽不合格的原因主要如下。第一，標(biāo)簽標(biāo)注的防治范圍與該農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)部登記的防治范圍不相符，標(biāo)簽標(biāo)注往往存在擴(kuò)大防治范圍或者加大劑量的現(xiàn)象，極易造成藥害或者農(nóng)藥殘留超標(biāo)。第二，沒有進(jìn)行注冊登記，隨意使用商品名稱。農(nóng)業(yè)部第944號(hào)公告已經(jīng)明確規(guī)定：自2008年7月1日起，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥產(chǎn)品一律不得使用農(nóng)藥商品名稱。第三，農(nóng)藥標(biāo)簽標(biāo)注廣告用語。根據(jù)《農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法》規(guī)定：農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書不得標(biāo)注任何帶有宣傳、廣告色彩的文字、符號(hào)、圖形，不得標(biāo)注企業(yè)獲獎(jiǎng)和榮譽(yù)稱號(hào)。第四，農(nóng)藥市場存在著登記證一證多用與冒用的情況。第五，農(nóng)藥臨時(shí)登記證過期。第六，標(biāo)簽上未見農(nóng)藥標(biāo)識(shí)帶或標(biāo)識(shí)帶未見農(nóng)藥類別文字等不合格現(xiàn)象。在市場抽查后發(fā)現(xiàn)，合格率較高的有除草劑與正式登記的產(chǎn)品標(biāo)簽，而合格率較低的有殺蟲劑、殺菌劑和混配制劑產(chǎn)品。

2.2 國家禁用、限用農(nóng)藥屢禁不止

甲胺磷、對硫磷和六六六等是我國明文規(guī)定禁止生產(chǎn)、經(jīng)營與使用的農(nóng)藥產(chǎn)品，在開展市場專項(xiàng)整治活動(dòng)后，整體上獲得了良好的效果，但仍有部分不法分子在利益的驅(qū)動(dòng)下，無視國家法律，進(jìn)行銷售［3］。通過檢查可知，個(gè)別農(nóng)藥經(jīng)營戶還存在銷售以上農(nóng)藥產(chǎn)品的行為，且很多農(nóng)戶經(jīng)常使用高毒農(nóng)藥，包括甲胺磷和對硫磷等。銷售與使用高毒、劇毒農(nóng)藥產(chǎn)品，不僅降低了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，還對人畜安全造成了巨大威脅。

2.3 農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量形勢嚴(yán)峻

當(dāng)前，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量合格率達(dá)不到100%，具體包括以下幾點(diǎn)。第一，有效成分含量不合格；第二，存在第三種成分。通過市場抽查后發(fā)現(xiàn)，殺蟲劑質(zhì)量問題較多，除草劑質(zhì)量稍高；單劑一般沒有問題，而混合制劑容易出現(xiàn)問題；大中型生產(chǎn)企業(yè)的農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量極高，小型生產(chǎn)企業(yè)的農(nóng)藥產(chǎn)品普遍存在問題。

3 加強(qiáng)基層農(nóng)藥監(jiān)督管理的對策

3.1 做好宣傳工作，加強(qiáng)安全用藥指導(dǎo)

為營造一個(gè)促使廣大群眾知法、自覺守法、自覺維法、自覺護(hù)法的良好氛圍，了解法律對于保護(hù)個(gè)人利益的重要性，應(yīng)建立健全農(nóng)藥市場秩序。首先，在日常工作中積累成功經(jīng)驗(yàn)，對農(nóng)藥監(jiān)督管理工作中出現(xiàn)的正面典型進(jìn)行宣傳，曝光農(nóng)藥制假、售假窩點(diǎn)，讓農(nóng)藥法規(guī)與政策深入人心，確保農(nóng)民的切實(shí)利益。只有保證農(nóng)藥使用的科學(xué)性與合理性，才能減少農(nóng)作物病蟲害，若使用不正確，不僅會(huì)影響藥效的發(fā)揮，還會(huì)危及人們的生命安全。其次，在做好宣傳工作的同時(shí)，還要加強(qiáng)對農(nóng)民的安全用藥指導(dǎo)，讓他們掌握更多的農(nóng)藥安全使用規(guī)則，提高安全用藥意識(shí)和安全用藥操作技能，真正落實(shí)好安全用藥措施，有效防止出現(xiàn)藥害安全事故及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故［4］。最后，可廣泛利用電視、報(bào)刊、廣播和網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行農(nóng)藥執(zhí)法宣傳工作，同時(shí)，采取科技三下鄉(xiāng)、張貼宣傳畫、培訓(xùn)會(huì)議和集市咨詢等其他方式，以達(dá)到廣泛、深入、全面的普法宣傳目的。

3.2 開展上崗培訓(xùn)，提高經(jīng)營者綜合素質(zhì)

農(nóng)藥經(jīng)營人員掌握的農(nóng)藥與植保知識(shí)不多，銷售與服務(wù)存在著嚴(yán)重的脫節(jié)問題。因此，需要定期開展上崗培訓(xùn)工作，確保經(jīng)營者素質(zhì)與能力得到提升。第一，為農(nóng)藥經(jīng)營者提供培訓(xùn)，定期開展農(nóng)藥經(jīng)營上崗培訓(xùn)班，讓他們學(xué)習(xí)農(nóng)藥與病蟲草害防治知識(shí)及相關(guān)法律、法規(guī)，這樣農(nóng)藥經(jīng)營者才能知法、懂法和守法，促使服務(wù)質(zhì)量與水平不斷提升。第二，為農(nóng)藥使用者提供培訓(xùn)，與放心農(nóng)資下鄉(xiāng)宣傳、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等活動(dòng)結(jié)合起來，讓他們掌握識(shí)別假劣農(nóng)藥和安全用藥等知識(shí)。同時(shí)，與農(nóng)技推廣等部門加強(qiáng)合作，向農(nóng)民推廣高效、低毒的農(nóng)藥產(chǎn)品，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全。第三，農(nóng)藥經(jīng)營單位與個(gè)人應(yīng)主動(dòng)參與到上崗培訓(xùn)學(xué)習(xí)中，爭取通過考核獲得上崗證，做到持證上崗經(jīng)營。

3.3 突出重點(diǎn)，做好市場專項(xiàng)整治檢查工作

第一，要將側(cè)重點(diǎn)放在村鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)資經(jīng)營單位銷售的農(nóng)藥產(chǎn)品標(biāo)簽上，檢查其規(guī)范性，看是否滿足規(guī)定，依法查處違法行為，責(zé)令相關(guān)單位盡快整改。第二，要應(yīng)定期開展農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量抽檢工作，檢測內(nèi)容包括有效成分含量、有無違規(guī)高毒農(nóng)藥成分等。第三，要加大檢查與打擊力度，營造農(nóng)藥監(jiān)督管理的高壓態(tài)勢，并結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)藥使用特征，將日常監(jiān)管與突擊檢查、明查與暗訪等結(jié)合起來，加大對重點(diǎn)產(chǎn)品、區(qū)域與對象的監(jiān)督管理力度。第四，要加強(qiáng)對銷售環(huán)節(jié)的控制，采取拉網(wǎng)式與地毯式的排查方式，做到不留死角和疑點(diǎn)。第五，要定期組織農(nóng)藥產(chǎn)品市場抽查活動(dòng)，開展對農(nóng)藥標(biāo)簽、農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量的抽查工作，并按期公布抽查結(jié)果。

3.4 加強(qiáng)協(xié)作，建立完善的聯(lián)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國在頒布與實(shí)施《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》后，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)行政部門要承擔(dān)起農(nóng)藥監(jiān)督管理工作責(zé)任，為了確保農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量，使農(nóng)民使用上放心農(nóng)藥產(chǎn)品，要主動(dòng)和工商部門、技術(shù)監(jiān)督部門、公安部門和新聞部門等加強(qiáng)合作，堅(jiān)持職能分工與權(quán)責(zé)一致的原則，按照相關(guān)法規(guī)，確保各部門履行好自己的職責(zé)，建立起協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)和齊抓共管的管理機(jī)制，防止出現(xiàn)多頭、多層重復(fù)執(zhí)法的情況。如果出現(xiàn)了涉案過大的案件，應(yīng)第一時(shí)間移交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，為農(nóng)藥市場的快速發(fā)展提供可靠保障。此外，還要與周邊地區(qū)農(nóng)藥監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)做好配合工作，盡快制定區(qū)域協(xié)查機(jī)制，確保各部門保持暢通的信息交流和溝通，通過聯(lián)防管理，提升執(zhí)法效果。

3.5 健全規(guī)章制度，加強(qiáng)可追溯管理

當(dāng)前，要結(jié)合基層農(nóng)藥監(jiān)督管理實(shí)際情況，盡快建立起完善的規(guī)章制度，對農(nóng)藥經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范。對此，必須規(guī)定各農(nóng)藥經(jīng)營單位在嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)藥管理人員守則》《農(nóng)藥經(jīng)營質(zhì)量承諾書》《農(nóng)藥倉儲(chǔ)管理制度》等制度的基礎(chǔ)上，采取上墻明示的方法，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界廣泛參與到農(nóng)藥監(jiān)督管理工作中。第一，對于監(jiān)管人員而言，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，讓執(zhí)法更加公平、公開和公正，避免出現(xiàn)徇私舞弊、玩忽職守和濫用職權(quán)的情況。第二，要和農(nóng)藥經(jīng)營者簽訂《農(nóng)藥經(jīng)營承諾書》，定期開展對經(jīng)營單位的誠信度評比，若是經(jīng)營出現(xiàn)違規(guī)情況，要提出警告，并在今后進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管［5］。如果多次出現(xiàn)違法行為，或者是對農(nóng)民利益造成巨大損害的，應(yīng)取消其農(nóng)藥經(jīng)營資格。第三，落實(shí)農(nóng)藥進(jìn)貨臺(tái)賬、銷貨臺(tái)賬與誠信卡制度，詳細(xì)記錄所有進(jìn)銷農(nóng)藥商品，采取可追溯管理的措施。

3.6 加強(qiáng)盲區(qū)監(jiān)管

農(nóng)藥使用所涉行業(yè)領(lǐng)域比較寬泛，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥使用環(huán)節(jié)上還存在一定監(jiān)管盲區(qū)。一是園林綠化局、植物保護(hù)站采購的農(nóng)藥產(chǎn)品存在標(biāo)簽和質(zhì)量無把關(guān)狀態(tài)；二是根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，衛(wèi)生殺蟲劑均屬于農(nóng)藥范圍，愛衛(wèi)會(huì)采購的滅蟑藥和滅鼠藥等農(nóng)藥產(chǎn)品標(biāo)簽和質(zhì)量也存在無把關(guān)狀態(tài)。這兩大領(lǐng)域所采購的農(nóng)藥量較大，同時(shí)與廣大人民群眾生活密切相關(guān)。為此，應(yīng)加強(qiáng)以上兩大盲區(qū)的監(jiān)管工作，確保各方面人身和財(cái)產(chǎn)的安全，以免發(fā)生因農(nóng)藥問題產(chǎn)生的次生危害。

總之，農(nóng)藥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一種重要生產(chǎn)資料，通過對農(nóng)藥的科學(xué)、合理和正確使用，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的保產(chǎn)、增產(chǎn)，促使農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升。而農(nóng)藥也是一種有害物質(zhì)，若是不正確使用，管理不到位，不僅會(huì)對環(huán)境造成嚴(yán)重污染，甚至還會(huì)威脅人們的生命安全。對此，應(yīng)做好基層農(nóng)藥監(jiān)督管理工作，合理采取有效的預(yù)防措施，以提升市場競爭力，獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。