多中心治理：農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的新模式研究

梁梓康 潘志方

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

長(zhǎng)期以來(lái)，義務(wù)教育作為我國(guó)重要的國(guó)民基礎(chǔ)教育，其改革和發(fā)展一直受到國(guó)家及社會(huì)各界的高度關(guān)注。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近40年來(lái)的不斷發(fā)展，我國(guó)的義務(wù)教育事業(yè)取得了顯著的成果，基本實(shí)現(xiàn)了全面普及城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育的基本目標(biāo)，完善了義務(wù)教育階段的教育體制，義務(wù)教育服務(wù)的供給質(zhì)量明顯提高。但是，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高和國(guó)家治理能力的不足，我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展水平仍然與現(xiàn)實(shí)需求存在較大差距。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，在基本義務(wù)教育服務(wù)得到滿(mǎn)足后，國(guó)民對(duì)于優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育服務(wù)供給的需求正在逐年增加，現(xiàn)今的義務(wù)教育服務(wù)供給水平已不能滿(mǎn)足國(guó)民的訴求。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的最后階段，正處于新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，這對(duì)于提升整體義務(wù)教育辦學(xué)條件和教育質(zhì)量提出了更高的要求。與此同時(shí)，戶(hù)籍制度改革、計(jì)劃生育政策調(diào)整、人口及學(xué)生流動(dòng)給城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學(xué)位供給帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。因此，義務(wù)教育階段的供給側(cè)改革勢(shì)在必行，農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育供給側(cè)改革是其中最薄弱的一環(huán)，必須采取有效措施，改變以往供給主體單一、供給質(zhì)量不高的情況，從而實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。

2015年11月，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，迅速引起我國(guó)學(xué)術(shù)界的熱烈關(guān)注，許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)供給側(cè)改革相關(guān)理論進(jìn)行了更深入的研究。2016年全國(guó)兩會(huì)期間，教育供給側(cè)改革成為代表委員關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，民進(jìn)中央提交了深化教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提案。全國(guó)政協(xié)常委、民進(jìn)中央副主席朱永新在兩會(huì)上表示供給側(cè)改革不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事，也是教育領(lǐng)域的事。他指出化解當(dāng)前存在的教育供需矛盾，應(yīng)通過(guò)改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，改變單一結(jié)構(gòu)供給，形成豐富、多元、可選擇的供給側(cè)結(jié)構(gòu)，從而為群眾提供多樣化、高質(zhì)量的教育服務(wù)，滿(mǎn)足不同層次的教育需求。2016年7月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，縣級(jí)行政單位范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展得到政策的支持和保障，有利于推進(jìn)我國(guó)縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展。在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展現(xiàn)狀和政策背景下，如何運(yùn)用多中心治理理論，轉(zhuǎn)變義務(wù)教育供給結(jié)構(gòu)單一、優(yōu)質(zhì)教育資源缺乏的狀況，是本文探討的主要內(nèi)容。

1 多中心治理理論與農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革概述

1.1 多中心治理理論的內(nèi)涵

1.1.1 多中心治理理論的起源與發(fā)展。多中心治理理論是近年來(lái)西方國(guó)家學(xué)術(shù)界最熱門(mén)的公共管理理論之一。“多中心”一詞最早是由英國(guó)學(xué)者邁克爾·博蘭尼在其著作《自由的邏輯》一書(shū)中提出的，他指出相對(duì)于國(guó)家由上而下強(qiáng)制執(zhí)行下的自由，依靠一定法律框架下“多中心之間通過(guò)相互協(xié)商、配合而自發(fā)達(dá)成一致”的自由才是真正意義上的自由。博蘭尼的“多中心”社會(huì)秩序思想為后來(lái)多中心治理理論的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)，但是，“多中心”的理論分析方法是否適用于社會(huì)公共管理沒(méi)有得到實(shí)證的檢驗(yàn)。此后，在對(duì)博蘭尼“多中心”社會(huì)秩序思想系統(tǒng)理論分析的基礎(chǔ)上，以美國(guó)奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學(xué)者在對(duì)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源進(jìn)行實(shí)證研究后共同創(chuàng)立了多中心治理理論。

1.1.2 多中心治理理論的主要內(nèi)容。多中心是指在公共事務(wù)的治理過(guò)程中，由多個(gè)而不是單一的治理中心或組織來(lái)共同管理公共事務(wù)，其中自發(fā)秩序或自主治理是其基礎(chǔ)。多中心治理是在多中心概念的基礎(chǔ)上形成的，其提出了除政府與市場(chǎng)之外的治理公共事務(wù)的新的可能性，并在政府、市場(chǎng)這兩個(gè)中心之外引入第三個(gè)中心，自主治理和協(xié)調(diào)治理是多中心治理的基礎(chǔ)。多中心治理與傳統(tǒng)治理理論相比，具有選擇多樣性、減少搭便車(chē)的行為以及合理決策的優(yōu)點(diǎn)。多中心治理理論發(fā)展至今，雖然還存在一定的局限性，但是已經(jīng)形成一套較為完整的理論體系。

首先，多元化的治理主體。多中心治理的主體是多元化的主體而不是“單中心”的主體，不僅包括政府，還包括市場(chǎng)、社會(huì)等主體。由于社會(huì)環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性，產(chǎn)生出不同主體的利益訴求，需要多個(gè)治理主體共同參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)，才能有效整合社會(huì)資源，提高公共管理的質(zhì)量和效率。

其次，組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。多中心治理中的各個(gè)主體在主體功能上既相互獨(dú)立又存在相互依存的關(guān)系，這種相互依存的關(guān)系通過(guò)媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)型的組織治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)上的每一個(gè)治理中心主體就是網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，每個(gè)中心主體與其他中心主體之間的溝通不受層級(jí)的限制，能夠更直接地表達(dá)自身的利益需求。

再次，多中心治理以實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和多樣化需求為治理的目標(biāo)。多中心治理讓社會(huì)組織和公民擁有了更多的參與權(quán)和自主權(quán)，更多地關(guān)注公民個(gè)人的權(quán)益和需求。評(píng)估政府公共管理活動(dòng)和提供公共服務(wù)的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)不僅包括效率，還需要參考提供公共服務(wù)的社會(huì)綜合效應(yīng)和公民的滿(mǎn)意程度。對(duì)政府公共績(jī)效的評(píng)估不僅需要政府的自我評(píng)估，也需要市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人等治理主體的共同參與。構(gòu)建多個(gè)主體共同參與的公共服務(wù)評(píng)估體系，既需要制定合法合理的民主參與制度，也需要形成多中心的治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和多樣化需求。

最后，采用“合作—競(jìng)爭(zhēng)—合作”的治理方式。多中心治理中不同的主體都可以向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是，由于公共產(chǎn)品和服務(wù)所需的成本消耗程度不同，部分主體的能力有限，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用和維持需要多個(gè)主體的合作。多中心治理的管理基礎(chǔ)是自我管理，各個(gè)主體實(shí)行自我管理且利益需求不同，都以實(shí)現(xiàn)自我需求為目的來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。因此，各主體都會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行博弈，進(jìn)行生產(chǎn)、使用和維護(hù)公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)談判、協(xié)商、制定法律條款或合同的形式達(dá)成一致行動(dòng)策略，最后在共同目標(biāo)的驅(qū)使下又再次開(kāi)始新的合作。

1.2 農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

對(duì)于“農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”內(nèi)涵的理解，首先要對(duì)“供給側(cè)”的概念進(jìn)行梳理?！肮┙o側(cè)”是相對(duì)于“需求側(cè)”而提出來(lái)的，其概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，指的是供給方面。“義務(wù)教育供給側(cè)”指的是義務(wù)教育的供給。目前，我國(guó)現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究對(duì)“教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的界定還處于概念推衍的階段，比較具有權(quán)威代表性的是北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院副院長(zhǎng)楊麗萍教授的觀(guān)點(diǎn)，她指出“教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是指圍繞教育資源和服務(wù)提供主體和方式的改革，即在頂層設(shè)計(jì)的框架下，通過(guò)一系列深度的體制機(jī)制改革和政策舉措，進(jìn)一步厘清教育領(lǐng)域政府和市場(chǎng)的責(zé)任邊界，進(jìn)一步理順由主體之間關(guān)系構(gòu)成的教育管理體制，進(jìn)一步優(yōu)化以辦學(xué)體制為核心的教育資源與服務(wù)供給方式，進(jìn)一步明晰經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求與現(xiàn)代教育體系之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和能力現(xiàn)代化水平的提升，進(jìn)而更加有效地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人力資本需求、服務(wù)于民生的改善。綜上所述，“農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”應(yīng)是指在國(guó)家法律框架和教育體制范圍內(nèi)，以提高農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)供給質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)義務(wù)教育階段的教育資源和服務(wù)供給主體及方式所進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整［1］。

2 多中心治理理論與農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的契合關(guān)系

從本質(zhì)上理解，義務(wù)教育是基本公共服務(wù)的重要組成部分，運(yùn)用多中心治理理論進(jìn)行研究是具有實(shí)踐意義和符合理論邏輯的。農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革與多中心治理理論在多個(gè)方面存在契合關(guān)系。

2.1 研究方向一致

農(nóng)村義務(wù)教育具有顯著的地方屬性，與多中心治理理論的分析單元假設(shè)一致。奧斯特羅姆對(duì)多中心理論進(jìn)行基本假設(shè)時(shí)，將多中心治理的主要對(duì)象規(guī)定為地方性的管理事務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育從根本上屬于地方性的公共服務(wù)，其服務(wù)屬性和范圍要求地方政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民等主體共同承擔(dān)義務(wù)教育的治理責(zé)任。

2.2 強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化

農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革是一個(gè)復(fù)雜的綜合性管理活動(dòng)，需要大量的人力和物力，而地方政府主體的作用是有限的，還需要地方市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體的共同參與才能整合改革的資源，減少改革的阻力，這與多中心治理理論主張的治理主體多元化的思想一致。

2.3 根本目標(biāo)相同

農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的目的在于完善農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施和教育體制，提高義務(wù)教育服務(wù)質(zhì)量，滿(mǎn)足公民對(duì)義務(wù)教育服務(wù)多樣化選擇的需求，從而實(shí)現(xiàn)保障公民享受義務(wù)教育基本權(quán)益最大化的目標(biāo)，這與多中心治理理論以實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和多樣化需求的目標(biāo)相同。

3 農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的多中心治理模式的構(gòu)建對(duì)策

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的重點(diǎn)，是增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給，優(yōu)化教育資源配置，給受教育者提供更多、更優(yōu)質(zhì)的教育選擇。推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革，需要構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的多中心主體的治理模式［2］。

3.1 完善義務(wù)教育體制的頂層設(shè)計(jì)，明確政府職責(zé)

農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革需要法律法規(guī)的保障和政策的支持，通過(guò)法律法規(guī)和政策指導(dǎo)來(lái)規(guī)范地方政府在義務(wù)教育供給側(cè)改革的職責(zé)，明確地方政府職能。一方面，國(guó)家政策研究部門(mén)需要不斷完善義務(wù)教育發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)和教育體制，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的規(guī)范和保障作用。政府應(yīng)適度地將部分義務(wù)教育管理權(quán)分配給市場(chǎng)和社會(huì)組織等主體，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)治理的作用，減少單主體政府管理的壓力。在法律和制度范圍內(nèi)向下級(jí)教育行政部門(mén)和學(xué)校適當(dāng)授權(quán)，提高地方辦學(xué)的自主權(quán)［3］。另一方面，明確政府職能清單。對(duì)政府教育管理部門(mén)的職能進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確政府在義務(wù)教育發(fā)展中的主要職能。對(duì)于政府職能外的義務(wù)教育管理事務(wù)，在保證教育質(zhì)量的前提下向市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移。

3.2 加大財(cái)政支持，多渠道籌措發(fā)展資金

充足的財(cái)政資金是農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府的財(cái)政投入是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但由于地方政府財(cái)政能力受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展資金一直短缺。因此，一方面國(guó)家必須加大對(duì)地方政府義務(wù)教育的財(cái)政支持，另一方面可以通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)等渠道籌措發(fā)展資金。在國(guó)家層面，在加大教育財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過(guò)能動(dòng)的政府轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)減免、政府債券等多種方式解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題［4］。在市場(chǎng)和社會(huì)層面，充分利用企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人等社會(huì)資本的作用，通過(guò)政策扶持和宣傳鼓勵(lì)地方企業(yè)和社會(huì)組織參與農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，從而獲取政府外部的教育資金來(lái)源。

3.3 建立政府主導(dǎo)的多主體參與供給模式

研究表明，當(dāng)前以政府為主的“單中心”義務(wù)教育供給模式已不能滿(mǎn)足公民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源和教育多樣化選擇的需求，應(yīng)適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立以政府為主導(dǎo)、多主體參與供給的新型供給模式。而多中心治理理論強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與合作的治理方式，既能激發(fā)治理主體之間的活力，又可以整合各個(gè)主體的資源優(yōu)勢(shì)，妥善解決治理的問(wèn)題［5］。首先，增加以政府為主導(dǎo)的公辦教育資源，不斷提高優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋率，滿(mǎn)足公民對(duì)義務(wù)教育服務(wù)的基本需求。其次，在農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革過(guò)程中，圍繞法律和制度的框架，適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)資本進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域，推動(dòng)民辦教育的發(fā)展，從而滿(mǎn)足公民對(duì)義務(wù)教育多樣化選擇的需求。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督管理，健全督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制

農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的成功推進(jìn)離不開(kāi)嚴(yán)格的監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管能夠保證改革活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行，確保改革成果的真實(shí)有效。政府方面，在制度設(shè)計(jì)上建立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并推行全國(guó)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革事前、事中和事后的全程監(jiān)督，及時(shí)反饋改革成效；建立國(guó)家和地級(jí)政府的多層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地級(jí)政府主要設(shè)立以縣和鄉(xiāng)為主的監(jiān)管委員會(huì)，從而更了解農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的一線(xiàn)工作狀況；實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)督管理人員制度，定期增加一線(xiàn)教育工作者到監(jiān)管隊(duì)伍中。社會(huì)方面，發(fā)揮社會(huì)組織和公民的民主監(jiān)督作用。通過(guò)定期召開(kāi)座談會(huì)的形式，聽(tīng)取社會(huì)公眾的建議，及時(shí)解決農(nóng)村義務(wù)教育工作中的問(wèn)題；及時(shí)更新政務(wù)平臺(tái)的政務(wù)信息，使改革工作的信息公開(kāi)透明；引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)政府自我評(píng)估不足之處，更直觀(guān)地獲取改革成果的真實(shí)信息，保證了評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)公正，確保農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的穩(wěn)步推進(jìn)［6］。

4 結(jié)論

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的綜合管理活動(dòng)，未來(lái)仍需要針對(duì)基本國(guó)情和地方特色加強(qiáng)相關(guān)的理論研究和社會(huì)實(shí)踐。本文通過(guò)對(duì)多中心治理理論和農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革理論內(nèi)涵的系統(tǒng)分析，研究發(fā)現(xiàn)兩者在研究方向、治理主體、根本目標(biāo)等方面存在著一致的契合關(guān)系：多中心治理理論以地方性事務(wù)為研究對(duì)象與農(nóng)村義務(wù)教育的地方屬性契合；多中心治理理論與農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革的治理主體都呈現(xiàn)多元化，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體共同參與；多中心治理理論與農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革都以實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和多樣化需求為根本目標(biāo)。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期以及教育供給側(cè)改革興起的背景下，農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革需要不斷完善義務(wù)教育體制的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)法律法規(guī)和政策的規(guī)范，明確政府的責(zé)任清單，適度向市場(chǎng)和社會(huì)主體進(jìn)行放權(quán)；繼續(xù)加大政府財(cái)政支持力度，采取多種渠道籌措農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展資金，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)主體等社會(huì)資本的作用；建立政府主導(dǎo)的多主體參與供給模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)等主體提供義務(wù)教育服務(wù)，滿(mǎn)足公民對(duì)義務(wù)教育多元化選擇的需求；加強(qiáng)監(jiān)督管理，健全督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，確保農(nóng)村義務(wù)教育供給側(cè)改革過(guò)程的公正公開(kāi)，保證改革成果的真實(shí)有效。