我國養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度實施的困境與對策探究

魏朝永

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530007）

一、研究緣起

（一）中央政策層面

我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo)早在2010年出臺《社會保險法》時就明確提出，黨的十九大報告中又進一步明確提出“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，但由于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌在很大程度上損害既得利益者的利益，實施過程中遇到的阻力太大，因此，《2018年政府工作報告》中提出“深化養(yǎng)老保險制度改革，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”，這是對十九大報告中“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的一種政策性回應(yīng)。在推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌面臨重大阻力的背景下，先行建立基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度作為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的過渡是一種較為明智的做法，既有利于減小政策實施遇到的阻力，又有利于緩解養(yǎng)老保險基金存在缺口的省份的養(yǎng)老保險基金支付壓力，為我國今后逐漸實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）社會現(xiàn)實層面

我國自1999年進入老齡化社會以來，人口老齡化程度快速上升。最新統(tǒng)計表明，2015年末，我國60歲及以上人口為2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%，比2010年“全國第六次人口普查”時上升2.84個百分點，平均每年上升0.57個百分點；65歲及以上人口為12386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%，比2010年時上升1.63個百分點，平均每年上升0.33個百分點。[1]聯(lián)合國《世界人口展望：2015年修訂版》顯示，無論以哪種方案預(yù)測，未來三四十年內(nèi)，中國人口老齡化問題都將不斷加劇。即使以高生育方案預(yù)測，2050年60歲及以上人口比重也將達到33.07%，相對穩(wěn)健的中方案預(yù)測這一比重為36.46%，低方案預(yù)測為40.35%。上述情況充分表明了我國老齡化面臨的嚴(yán)峻態(tài)勢，必須從養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度開始逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，以免錯過養(yǎng)老保險制度完善的重要窗口期。

此外，由于我國各省份的經(jīng)濟發(fā)展差異和人口結(jié)構(gòu)的不同，各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支情況具有較大差異，有的地區(qū)養(yǎng)老保險基金存在較多結(jié)余，有的地區(qū)養(yǎng)老保險基金卻出現(xiàn)了巨大的虧空。根據(jù)人社部社保事業(yè)管理中心發(fā)布的《中國社會保險年度發(fā)展報告2016》，2016年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入35058億元，比上年增長5717億元，增長19.5%；基金總支出31854億元，比上年增長6041億元，增長23.4%。支出增幅大于收入增幅。從各地的情況看，養(yǎng)老金累計結(jié)余最多的是廣東省，該省結(jié)余7258億元；其次為北京市，結(jié)余3524億元，而黑龍江省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的累計結(jié)余已為“-232億元”，廣西、江西、海南、內(nèi)蒙古、湖北、陜西、天津、河北、遼寧、吉林、青海、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和黑龍江等13個地區(qū)可支付月數(shù)已不足1年。為保障養(yǎng)老保險基金虧空地區(qū)養(yǎng)老金的按時發(fā)放，中央政府對其提供了大量的轉(zhuǎn)移支付，但隨著人口老齡化速度的加快和人口自由流動，在養(yǎng)老金連續(xù)14年增長、養(yǎng)老保險基金收入的增幅連續(xù)低于支出增幅的背景下，今后養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)虧空的地區(qū)將逐漸增多，屆時中央財政將面臨巨大的負擔(dān)，且不可持續(xù)。因此，先行建立養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金在全國范圍內(nèi)調(diào)劑各省份的養(yǎng)老保險金成為一種必然的政策選擇。

二、養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的含義

養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金是指由部分養(yǎng)老金累計結(jié)余較高的省份和中央財政共同拿出一部分資金形成一個資金池，為收支矛盾過大、養(yǎng)老金缺口難以彌合的省份進行補充和支持，實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用養(yǎng)老保險基金。養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金本質(zhì)上是一種風(fēng)險調(diào)劑金，能在一定程度上分擔(dān)各地區(qū)的養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險。此外，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度也具有再分配的性質(zhì)，人口凈流入省份的養(yǎng)老金結(jié)余能夠在一定程度上彌補人口凈流出省份的養(yǎng)老金缺口，體現(xiàn)了一定的公平性和互助互濟性。

養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度和養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌存在較大的區(qū)別。養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度只涉及到了基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一管理問題，而養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其包括了對養(yǎng)老保險基金收支、費率、待遇、經(jīng)辦機構(gòu)等的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。我國實行的養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度是暫時性的，其歷史定位是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌過渡期的一種制度安排，待時機成熟時我國將逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

三、相關(guān)理論

（一）博弈論

博弈論研究的對象是理性的行動者或參與者如何選擇策略或做出行動的決定。根據(jù)當(dāng)事人是否能達成具有約束力的協(xié)議，博弈可以分為合作博弈和非合作博弈。根據(jù)博弈的結(jié)果，又可以將博弈分為零和博弈與非零和博弈。相關(guān)研究表明，政府間博弈的原因主要在于利益因素。自分稅制改革以來，我國地方政府具有了較為獨立的經(jīng)濟利益，且隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，地方政府的利益主體地位越來越明顯。盡管我國中央政府在央地關(guān)系中向來處于主導(dǎo)地位，但正所謂“上有政策，下有對策”，地方政府出于對自身利益的維護也會采取相應(yīng)的措施與中央政府進行博弈。因此，為保證養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的實施取得預(yù)期效果，中央政府必須協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系，以積極的正和博弈為取向，增強互信，實現(xiàn)中央和地方在養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度上的合作。

（二）大數(shù)法則

大數(shù)法則又稱為“大數(shù)定律”，是近代保險業(yè)建立的數(shù)理基礎(chǔ)，其核心要義是在隨機出現(xiàn)的大量重復(fù)事件中，總會呈現(xiàn)出一定的規(guī)律。此法則在社會保險中的意義是：對個人而言，某風(fēng)險發(fā)生概率可能是不確定的，但隨著參與風(fēng)險分擔(dān)的人數(shù)越來越多，其風(fēng)險發(fā)生頻率就越來越接近于所計算出的概率，那么發(fā)生的損失也就具有可計算性。養(yǎng)老保險是我國社會保險中的重要組成部分，其也符合大數(shù)法則。養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次越高，統(tǒng)籌的覆蓋面越大，參加養(yǎng)老保險的人數(shù)就越多，養(yǎng)老保險的風(fēng)險分散能力就越大，養(yǎng)老保險基金就越安全，參保人員的損失概率就越小。我國各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)差異，養(yǎng)老保險基金的支付壓力也各不相同，實行養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度可以在養(yǎng)老金結(jié)余的省份和養(yǎng)老金虧空的省份進行調(diào)劑，使各省份共同應(yīng)對養(yǎng)老保險基金風(fēng)險，從而分散了各省單獨應(yīng)對養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險。

（三）政府間財政職能分工理論

政府間財政職能分工理論由馬斯格雷夫在《財政理論與實踐》一書中提出，他從現(xiàn)代財政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定職能的角度出發(fā)，分析了中央政府和地方政府存在的必要性及其各自應(yīng)負擔(dān)的職責(zé)。在一個主權(quán)國家內(nèi)部，由于地方轄區(qū)間的開放性和流動性，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能和收入分配職能應(yīng)由中央政府負責(zé)，資源配置職能主要由地方財政承擔(dān)。我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平要高于中西部地區(qū)，且隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展各地越來越強調(diào)自身利益，這偏離了我國全民共享改革開放的成果，逐步實現(xiàn)共同富裕的社會目標(biāo)。因此，中央政府應(yīng)該切實履行好收入再分配的職能。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，基于自身利益最大化的考慮，經(jīng)濟發(fā)展水平高、養(yǎng)老保險基金結(jié)余量大，結(jié)余的地區(qū)不會自發(fā)向經(jīng)濟發(fā)展落后、養(yǎng)老保險基金虧空的地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險基金，只能由中央政府來建立養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度，在各省份間調(diào)劑養(yǎng)老保險基金。

四、養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度實施的困境

（一）加劇了中央政府和地方政府的博弈

從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制時，我國地方政府的角色也從地方的治理人變成了帶有利益的主體，中央政府和地方政府的利益在某種程度上便開始出現(xiàn)不一致的狀況。中央政府出于對國家利益的考慮，致力于通過推動全國性的政策實現(xiàn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使每個地區(qū)的人們都能享受到平等的公共服務(wù)。而地方政府更加關(guān)注地區(qū)利益，通過制定地方性的政策旨在實現(xiàn)地區(qū)人們利益的最大化，某些地方政府實行對煙、酒等的地方保護政策就是最好的例子。中央和地方利益的不一致導(dǎo)致中央和地方在政策制定和執(zhí)行上長期存在著博弈關(guān)系，實施養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度將進一步加劇這種博弈。

中央政府和地方政府的博弈會造成養(yǎng)老保險基金在調(diào)配上的困難。實施養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度實際上是要求地方政府將養(yǎng)老保險基金的管理權(quán)和養(yǎng)老保險基金的結(jié)余上交給中央政府，由中央政府在全國范圍內(nèi)進行統(tǒng)一的調(diào)劑使用，而地方政府一方面不愿意把自己的“錢”和“權(quán)”交給中央政府，另一方面經(jīng)濟發(fā)達、養(yǎng)老保險基金有結(jié)余的地方也不愿把養(yǎng)老保險基金調(diào)劑給養(yǎng)老保險基金虧空的地區(qū)。因此，地方政府出于對自身“錢”、“權(quán)”和地區(qū)人民養(yǎng)老金利益的維護，會在養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金的實施中采取措施與中央政府進行更加激烈的博弈。如各地方養(yǎng)老保險管理機構(gòu)可能會用自己管轄的養(yǎng)老保險基金購買長期定期理財產(chǎn)品，做空養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金賬目，以求獲得中央政府補貼和其他地區(qū)的養(yǎng)老保險基金調(diào)配支援。因此，如何協(xié)調(diào)好中央和地方的利益成為推進養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的關(guān)鍵。

（二）弱化了地方政府對養(yǎng)老保險基金的責(zé)任

養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的實施改變了各省份獨自承擔(dān)養(yǎng)老保險基金的局面，使各省份共同分擔(dān)養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險，降低了各省份的養(yǎng)老保險基金風(fēng)險，中央政府實際上承擔(dān)了更多本來該由地方政府承擔(dān)的養(yǎng)老保險責(zé)任，而這在一定程度上會弱化地方政府對養(yǎng)老保險基金的籌集和管理責(zé)任。對于經(jīng)濟發(fā)展水平不高、養(yǎng)老保險基金處于虧空的地區(qū)來說，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度會使地方政府逐漸養(yǎng)成依賴中央補貼和調(diào)劑金的習(xí)慣，給地方政府促進當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險基金發(fā)展的積極性帶來負面影響，從而放松自身在擴大養(yǎng)老保險覆蓋面、保證養(yǎng)老保險基金足額籌集、養(yǎng)老保險基金的投資運營等方面的責(zé)任。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高，養(yǎng)老保險基金存在大量結(jié)余的地區(qū)來說，由于其養(yǎng)老保險基金結(jié)余的一部分要上交中央，這意味著地區(qū)人民不僅要負擔(dān)本地區(qū)的養(yǎng)老還要承擔(dān)其他地區(qū)的養(yǎng)老，地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險事業(yè)的積極性同樣也會受到打擊，其會降低地區(qū)養(yǎng)老保險的籌資水平，增加養(yǎng)老保險待遇，弱化對養(yǎng)老保險基金投資運營管理，逐漸減少地區(qū)養(yǎng)老保險基金的結(jié)余。總的來說，無論對養(yǎng)老保險基金虧空還是結(jié)余地區(qū)來說，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金都可能會弱化地方政府對養(yǎng)老保險基金的責(zé)任，中央政府在實施養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金的過程中要具體明確中央政府和地方政府的責(zé)任。

五、破解養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度實施困境的對策

（一）制定地方上交養(yǎng)老保險基金的合適比例

在中央和地方就養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金博弈的過程中，中央政府要認識到養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金損害了地方的利益，理解地方政府采取抵觸措施的原因。同時，地方政府也要理解中央政府在社會老齡化趨勢加劇、部分省份養(yǎng)老金缺口逐漸增大的背景下實施養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金的必要性。在中央政府和地方政府相互理解的基礎(chǔ)上，中央政府在實施養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金時不能過多地損害地方養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金權(quán)益，要在進行社會保險精算的前提下，制定地方上交養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資金的合適比例，該比例應(yīng)能滿足現(xiàn)階段中央在全國范圍內(nèi)調(diào)劑所需，同時不至于嚴(yán)重損害地方的養(yǎng)老保險基金權(quán)益。2018年3月20日上午，李克強總理在十三屆全國人大一次會議閉幕后的中外記者見面會中，在回答養(yǎng)老保險改革相關(guān)問題時提出“今年將實施養(yǎng)老金基金調(diào)劑制度，中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑，以后還會有所提高，以彌補有些省養(yǎng)老金可能會發(fā)生的不足?！敝醒胧杖〉胤金B(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資金的3%用作調(diào)劑基金，該比例在現(xiàn)階段是合適的，地方政府也容易接受。在中央照顧地方利益的基礎(chǔ)上，地方政府也要切實執(zhí)行養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度，不刻意“隱藏”養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資金數(shù)額，按時足額上交調(diào)劑資金。

（二）明確中央和地方在中央調(diào)劑金制度中的責(zé)任

養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度客觀上降低了各省份的養(yǎng)老保險基金風(fēng)險，而且由于中央承擔(dān)了更多的養(yǎng)老保險責(zé)任，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度在一定程度上弱化了地方政府對養(yǎng)老保險的責(zé)任。因此，為防止地方政府懈怠其養(yǎng)老保險相關(guān)責(zé)任而使中央和其他省份承擔(dān)更大的壓力，在養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的實施過程中應(yīng)該明確中央政府和地方政府的相關(guān)責(zé)任，主要是中央和地方各自承擔(dān)的責(zé)任權(quán)限和財政分擔(dān)比例。首先，中央要加強對各省養(yǎng)老保險資金收支情況的監(jiān)督，防止地方政府為獲得中央調(diào)劑金的補貼刻意造成養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌“空賬”。其次，中央調(diào)劑金和地方財政應(yīng)各承擔(dān)養(yǎng)老保險基金缺口的一定比例。在養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度中，中央調(diào)劑金應(yīng)該只負擔(dān)相關(guān)省份養(yǎng)老保險基金缺口的一定比例而不是全部比例，養(yǎng)老保險基金缺口的其他部分應(yīng)由地方政府通過擴大養(yǎng)老保險覆蓋面、足額征收養(yǎng)老保險費、養(yǎng)老保險基金投資運營、地方國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老保險基金等措施來負擔(dān)。這樣方能合理劃分中央和地方在養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金中的責(zé)任，既緩解了中央政府的巨大財政壓力，又保持了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和養(yǎng)老保險事業(yè)的積極性。

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