政策張力、公平觀念與扶貧工作的合理性

邢 成 舉

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院, 陜西 楊凌 712100)

前 言

近來(lái)在一些省份調(diào)查精準(zhǔn)扶貧工作時(shí),有時(shí)會(huì)聽(tīng)到一些質(zhì)疑的聲音,這些聲音既有來(lái)自村民的,也有來(lái)自基層政府工作人員的。質(zhì)疑主要聚焦在兩個(gè)方面:精準(zhǔn)扶貧工作過(guò)分關(guān)注貧困戶,而非貧困戶則較難獲得政策紅利;政策非連續(xù)性以及政策間的張力挑戰(zhàn)了人們的公平觀念,從而引發(fā)了人們對(duì)扶貧資源分配和使用的不滿情緒。我們將其歸結(jié)為民意基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同度的問(wèn)題。按照一般邏輯講,扶貧資源主要分配給貧困戶是正當(dāng)且合理的,但在村域內(nèi),這樣的邏輯卻受到質(zhì)疑,因?yàn)榇迕褡盍私庳毨舻闹仑氃?。而另外一類質(zhì)疑則源于現(xiàn)有扶貧工作與以往政策的割裂造成了顯著的資源浪費(fèi),同時(shí)也增加了農(nóng)民的家庭負(fù)擔(dān)，集中表現(xiàn)為農(nóng)村小學(xué)的撤并與現(xiàn)有教育扶貧的內(nèi)在沖突。精準(zhǔn)扶貧工作將政策優(yōu)惠與利益過(guò)分傾斜于貧困戶,從而導(dǎo)致貧困戶在無(wú)需辛勤勞動(dòng)的情況下生活水平的快速提升,這讓依靠自身辛勤勞動(dòng)而致富的村民頗為不滿。如此精準(zhǔn)扶貧工作就形成了對(duì)村民的負(fù)向激勵(lì),大家都希望“不勞而獲”,勤勞致富和自力更生的發(fā)展原則被置于腦后。本研究并非是討論精準(zhǔn)扶貧工作的公平性問(wèn)題,而是重點(diǎn)討論因政策張力與村莊原有公平觀念之間形成針對(duì)扶貧工作的質(zhì)疑。在本文討論的范圍內(nèi),扶貧工作的合理性主要指涉精準(zhǔn)扶貧政策的公平性,因?qū)趲头鰡挝徊町愐约胺鲐氋Y源分配合理性與科學(xué)性帶來(lái)的扶貧公平顯失則不是本文論述的重點(diǎn)。

一、政策張力及其表現(xiàn)

在本研究范圍內(nèi)所提及的政策張力是指政策間的內(nèi)在沖突關(guān)系及其作用力量,其與同一個(gè)政策前后變動(dòng)或不一致帶來(lái)的張力不同,后者屬于政策非連續(xù)性的問(wèn)題。政策張力的出現(xiàn)一方面源于不同政策的目標(biāo)和主體定位不同,公共政策下的利益分配具有普遍主義和特殊主義的邏輯差異;另一方面則是源于公共政策的實(shí)施缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。連續(xù)性和穩(wěn)定性不足是政策間張力的誘因,同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致政府公信力的降低[1]。盡管政策不連續(xù)是一種常見(jiàn)狀態(tài)[2],但也需要適度控制。目前與精準(zhǔn)扶貧政策形成張力的主要是以往的計(jì)劃生育政策、取消稅費(fèi)后的稅收減免政策以及農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整政策。

(一)超生戶“不應(yīng)該”享受扶貧政策

在當(dāng)前貧困人口中,有一部分正是計(jì)劃生育政策執(zhí)行時(shí)期的超生戶,因超生加重了其家庭負(fù)擔(dān)。在計(jì)劃生育時(shí)代,這樣的農(nóng)戶是計(jì)生政策的制裁與懲罰對(duì)象,因?yàn)槿丝诳刂票灰暈槭侵卫碡毨У闹匾侄蝃3]。超計(jì)劃生育也是貧困戶致貧和難脫貧的重要原因[4],而如今在全社會(huì)大力扶貧的情況下,這些超生戶卻成為了扶貧工作的典型受益者,曾經(jīng)導(dǎo)致貧困的人口因素如今變成了扶貧的條件[5]。這種情況讓多數(shù)遵守計(jì)劃生育政策的農(nóng)戶難以理解,在他們看來(lái),計(jì)劃生育戶是為了相應(yīng)國(guó)家號(hào)召而做出了犧牲的;而超生戶違反當(dāng)時(shí)的國(guó)家政策,他們應(yīng)該為自己的行為負(fù)責(zé),也就要為其當(dāng)前的貧困狀態(tài)負(fù)責(zé),國(guó)家不應(yīng)該對(duì)這些違反計(jì)劃生育政策的村民給予如此多的幫扶政策。隨著二孩生育政策的放開(kāi),以往在強(qiáng)大的計(jì)劃生育政策壓力下只生育了一個(gè)孩子的家庭,都在抱怨國(guó)家政策的不連續(xù)性,計(jì)劃生育政策的變動(dòng)在他們的心理層面留下了較大的“創(chuàng)傷”。以甘肅吊村為例,2016年入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn),在全村58戶貧困戶當(dāng)中,有2個(gè)子女的33戶,有3個(gè)及以上子女的12戶,超生戶占到貧困戶總數(shù)的80.36%。同年,吊村認(rèn)定的貧困戶當(dāng)中,有28.42%的貧困戶都是因?yàn)樽优?、教育?fù)擔(dān)重而導(dǎo)致的貧困。計(jì)劃生育時(shí)期的超生戶,如今面臨較大的經(jīng)濟(jì)壓力,因而也順理成章地成為了教育扶貧政策的享有者,但計(jì)劃生育戶并不認(rèn)同這樣的政策實(shí)施結(jié)果,他們要求對(duì)超生戶進(jìn)行相應(yīng)懲罰而后再享受政策扶持。盡管在國(guó)家扶貧政策框架中也設(shè)置有針對(duì)計(jì)劃生育戶的獎(jiǎng)勵(lì)、扶持措施[6],但精準(zhǔn)扶貧戶所獲得的扶貧資源與利益則明顯多于計(jì)劃生育戶。

(二)貧困戶應(yīng)補(bǔ)繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后再享受扶貧政策

稅費(fèi)減免與精準(zhǔn)扶貧政策之間也存在張力。在收取稅費(fèi)時(shí)期,每年大約有20%左右的家庭沒(méi)有繳清稅費(fèi),這些拖欠稅費(fèi)的農(nóng)戶當(dāng)中,有一部分確實(shí)是家庭困難,但是仍有一部分人(大約40%～60%)則是故意拖欠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。也就是說(shuō),在稅費(fèi)收繳時(shí)期,幾乎沒(méi)有不拖欠稅費(fèi)的行政村[7]。為了按時(shí)上繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi),不少村莊通過(guò)高息借貸來(lái)完成稅費(fèi)收繳任務(wù)[8],由此也導(dǎo)致了村級(jí)債務(wù)的高筑。稅費(fèi)征收時(shí)期,鄉(xiāng)村治理危機(jī)的重要表現(xiàn)就是無(wú)法處理“釘子戶”帶來(lái)的抗稅抗費(fèi)行為,該行為導(dǎo)致了土地承包權(quán)利與稅費(fèi)繳納義務(wù)相一致的公平觀念受到很大沖擊[9]。在2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革并取消后,政策層面不再?gòu)?qiáng)行要求稅費(fèi)拖欠農(nóng)戶補(bǔ)繳,在實(shí)際工作中,村干部只是將農(nóng)戶的欠款掛在了村級(jí)賬面上。更有甚者,不少地方在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的同時(shí)也取消了農(nóng)戶以往拖欠的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō),稅費(fèi)取消也導(dǎo)致其公共服務(wù)能力受到削弱[10]。在甘肅、湖北和河南的調(diào)查當(dāng)中,村民會(huì)提出這樣的問(wèn)題:“難道說(shuō)家庭困難就能夠成為享受國(guó)家好政策的理由嗎?以前拖欠稅費(fèi)的農(nóng)戶當(dāng)中不少人不是交不起稅費(fèi),而是不愿意交。按照目前的處理方法,只能是我們這些老實(shí)人吃虧?！睖p免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被視為是扶貧且是最簡(jiǎn)單、低成本的扶貧[11]。多數(shù)當(dāng)時(shí)繳清了稅費(fèi)的農(nóng)戶覺(jué)得自己吃虧,也導(dǎo)致出現(xiàn)一段時(shí)期內(nèi)政府公信力快速下降。拖欠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的農(nóng)戶清晰地知曉國(guó)家層面不允許繼續(xù)收繳他們拖欠的農(nóng)業(yè)稅費(fèi),這也就在客觀上形成了拖欠稅費(fèi)農(nóng)戶占了國(guó)家政策的“便宜”。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的逐步深入,曾經(jīng)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)拖欠戶又變成了精準(zhǔn)扶貧對(duì)象,這讓其他已心生不滿的農(nóng)戶更增添了不滿。因而,在扶貧工作中就出現(xiàn)了非貧困戶爭(zhēng)取扶貧資格、爭(zhēng)取扶貧資源的現(xiàn)象。

(三)農(nóng)村教育布局調(diào)整浪費(fèi)村莊既有教育設(shè)施與資源

2001年開(kāi)始的全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整改革使得以往花費(fèi)大量人力、財(cái)力和物力形成了農(nóng)村教育設(shè)施、場(chǎng)所和物資等變成了改革的對(duì)象,校舍廢棄、農(nóng)村中小學(xué)教師分流、學(xué)生離校遠(yuǎn)等都導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)當(dāng)下教育扶貧工作心生質(zhì)疑。村民產(chǎn)生不滿的原因有三：(1)農(nóng)村的中小學(xué)校舍建設(shè)凝結(jié)了農(nóng)民的大量投入,在收取稅費(fèi)時(shí)期的教育附加費(fèi)(“三提五統(tǒng)”當(dāng)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)費(fèi)用)正是用來(lái)完成農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和發(fā)展的經(jīng)費(fèi),此外,農(nóng)民曾為校園和校舍的建設(shè)集資和提供無(wú)償勞動(dòng)。無(wú)論是財(cái)力投入還是人力投入,農(nóng)村中小學(xué)教育都凝聚了農(nóng)民的情感與訴求,調(diào)整則讓寄托有農(nóng)民情感與價(jià)值的農(nóng)村義務(wù)教育失去了物質(zhì)載體。(2)與農(nóng)村中小學(xué)教育提供的無(wú)差別的公共服務(wù)相比,當(dāng)前的教育扶貧工作集中于貧困家庭且扶持對(duì)象有限。農(nóng)村中小學(xué)可為農(nóng)村有需求家庭提供教育服務(wù),這被視為一項(xiàng)基本權(quán)利,即人人都可以接受義務(wù)教育。但是在教育扶貧框架下,無(wú)論是職業(yè)技能培訓(xùn)、學(xué)費(fèi)減免還是獎(jiǎng)助學(xué)金等,權(quán)利的享有者只是其中的小部分群體。從基本權(quán)利到特殊權(quán)利的變化,讓不少非貧困戶難以接受這種針對(duì)“特殊群體”的政策。(3)農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整工作不僅導(dǎo)致了村莊教育設(shè)施和資源的浪費(fèi),同時(shí)還帶來(lái)了農(nóng)民子女受教育成本的上升。教育資源向城鎮(zhèn)和縣城集中后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。貧困戶家庭子女受教育成本的升高可以獲得政策扶貧資源的補(bǔ)貼,但多數(shù)其余家庭在面對(duì)受教育成本升高時(shí)就會(huì)產(chǎn)生怨言。2016年,筆者在陜南貧困村調(diào)查時(shí),曾遇到這樣一個(gè)案例：一個(gè)小學(xué)生說(shuō)自己非常自卑,當(dāng)問(wèn)及為什么自卑的時(shí)候,她給我們的答案是“我不是貧困生，老師很關(guān)注貧困生的學(xué)習(xí)和生活,貧困生還有各種補(bǔ)助和減免,我沒(méi)有?！边@樣的案例似乎比較極端,但是卻佐證了教育扶貧工作潛藏的社會(huì)問(wèn)題。

二、村莊公平觀念與政策張力

在不同的政策目標(biāo)和利益立場(chǎng)下進(jìn)行審視,政策間的張力則會(huì)呈現(xiàn)極大的差異性。正如我們?cè)谇懊嫠懻摰哪菢?政策間張力的出發(fā)點(diǎn)或是立場(chǎng)是村莊和農(nóng)民。如果從國(guó)家的立場(chǎng)出發(fā),我們對(duì)扶貧政策、稅收減免政策、農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整政策和計(jì)劃生育政策及其相互間關(guān)系的認(rèn)識(shí)就會(huì)出現(xiàn)完全不同的結(jié)果。在國(guó)家立場(chǎng)下,精準(zhǔn)扶貧工作是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)的必選選擇,只有讓貧困人口脫貧才能夠補(bǔ)齊小康社會(huì)建設(shè)的最后短板;在國(guó)家立場(chǎng)下,農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整政策的出現(xiàn),是為了呼應(yīng)農(nóng)民義務(wù)教育階段學(xué)生生源的銳減,也是為了讓農(nóng)民子女獲得更好的教育資源,客觀上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的均等化供給;在國(guó)家立場(chǎng)下,稅收減免與稅費(fèi)改革工作是調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重要手段,也是國(guó)家建設(shè)新階段開(kāi)啟工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的客觀結(jié)果,更是農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展危機(jī)呼喚下的國(guó)家治理戰(zhàn)略;而國(guó)家立場(chǎng)下的計(jì)劃生育政策調(diào)整,也是化解國(guó)家人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、人口總和生育率下降和人口紅利萎縮等多方面現(xiàn)實(shí)困境的現(xiàn)實(shí)之路。村莊場(chǎng)域內(nèi)的農(nóng)民公平觀念含有平均、均等、大同的內(nèi)容,其通過(guò)傳統(tǒng)文化沉淀下來(lái)[12]。農(nóng)民的公平觀念不以自身所獲實(shí)際利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量得失,而是在與周圍人的比較中認(rèn)識(shí)自己的得失[13],即農(nóng)民的公平觀念具有很強(qiáng)的選擇比較性。公平與正義并非國(guó)家獨(dú)享的價(jià)值觀,地方社會(huì)在自身的傳統(tǒng)與特定場(chǎng)域內(nèi)也形成了農(nóng)民公平觀念和社會(huì)正義觀[14]。然而,公共政策推行過(guò)程中,國(guó)家過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家立場(chǎng)的公平與正義觀念,使得村域范圍的公平正義觀念遭受沖擊或是轉(zhuǎn)向,公共政策實(shí)施面臨現(xiàn)實(shí)危機(jī)。扶貧是體現(xiàn)公平原則的重要舉措[15],但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的話,則會(huì)帶來(lái)村民間新的社會(huì)分化。

以上多項(xiàng)公共政策的落腳點(diǎn)都在村莊,在村莊內(nèi)討論這些政策的時(shí)候,村民則難以置于國(guó)家立場(chǎng)來(lái)認(rèn)識(shí)和思考公共政策,由此也就帶來(lái)了公共政策間的張力與沖突,這種張力與沖突的最終表現(xiàn)就是村民對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作合法性的質(zhì)疑。具體而言,村莊層面公平觀念帶來(lái)的政策張力主要集中在三個(gè)方面:

(一)付出與收獲成正比

付出與收獲成正比,即國(guó)家政策的扶持應(yīng)該與個(gè)體對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)相呼應(yīng)。一方面是指農(nóng)民自身的付出要與收獲成正比,另一方面也強(qiáng)調(diào),不同個(gè)體在同樣的付出下應(yīng)該獲得比例相同、相近的成果。在這個(gè)方面,村民意見(jiàn)最大的是計(jì)劃生育與精準(zhǔn)扶貧政策間的關(guān)系。因超生而導(dǎo)致的貧困,在一般農(nóng)戶看來(lái)不應(yīng)該被納入精準(zhǔn)扶貧的扶持范圍。盡管在計(jì)劃生育政策框架內(nèi)制定有針對(duì)獨(dú)生子女戶的獎(jiǎng)勵(lì)政策,但是這些獎(jiǎng)勵(lì)與扶貧工作帶來(lái)的資源和利益是難以相比的,例如計(jì)劃生育戶在達(dá)到一定年齡后,夫妻雙方每人每個(gè)月可獲得的補(bǔ)助是100元,而現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧戶每年獲得扶貧資金和資源價(jià)值超過(guò)3 000元。正是兩項(xiàng)政策下的資源與利益的巨大差距,計(jì)劃生育戶才對(duì)超生戶獲得國(guó)家扶貧資源和利益感到難以接受[16]。在湖北灣村,2016年該村現(xiàn)有的貧困戶共有36戶,其中17戶為計(jì)劃生育超生戶,也就是說(shuō)計(jì)劃生育超生戶占全村貧困戶的比例達(dá)到47.2%。如此高的比例,非貧困戶的不滿也就可以理解了。如果說(shuō),曾經(jīng)的國(guó)家視角下人口是負(fù)擔(dān)的話,那么精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下超生人口卻能獲得扶貧的資格,在計(jì)劃生育政策轉(zhuǎn)變的背景下,曾經(jīng)的超生人口卻構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人口紅利。

(二)勤勞致富,勞有所得

這是村莊公平觀念當(dāng)中的第二個(gè)核心內(nèi)容。對(duì)于確實(shí)因客觀原因而造成的貧困,多數(shù)村民是理解且同情的,但是他們無(wú)法容忍的是一些主觀上不努力而導(dǎo)致家庭貧困的情況,或者是因生活習(xí)慣、作風(fēng)問(wèn)題導(dǎo)致的家庭貧困。在寧夏堡村,村干部給我們講起了這樣一個(gè)例子:村里有一困難戶，女主人患有精神疾病，其家中有3個(gè)女兒,最大的才7歲,但男主人經(jīng)常喝酒且愛(ài)好賭博。面對(duì)這種情況,從村民的角度看,其不應(yīng)該成為扶貧對(duì)象,但是最終這個(gè)家庭還是獲得了低保兜底。之所以做出這樣的決定,基層政府和村干部的想法是不管該家庭的男主人如何,要保障未成年人的基本權(quán)益,所以要對(duì)他們進(jìn)行低保扶持。對(duì)生活習(xí)慣不好、好吃懶做農(nóng)戶的扶貧可能會(huì)造成對(duì)村莊非貧困戶的相對(duì)不公平，這一公平觀念同樣適用于分析針對(duì)貧困戶的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免。在村民看來(lái),權(quán)利與義務(wù)應(yīng)是對(duì)等的,不承擔(dān)繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的義務(wù),就不應(yīng)該獲得國(guó)家政策福利。改革開(kāi)放以來(lái),程序公平和分配公平的影響力已經(jīng)大大超越了結(jié)果公平的影響力[17],對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),這里的程序公平強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民致富的手段正當(dāng)性,而分配公平強(qiáng)調(diào)的是公共政策面前的人人平等。

(三)不患寡而患不均[18],新增投入無(wú)法彌補(bǔ)資源浪費(fèi)

村莊公平觀念當(dāng)中的第三個(gè)重要內(nèi)容是村民期待實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策福利的共享,多數(shù)人的投入不能變成少數(shù)人的福利。貧困群體在扶貧資源的享有與使用方面形成了對(duì)非貧困村民的排斥[19],這種排斥也引發(fā)了相互的排斥與社會(huì)交往的隔離。在農(nóng)地承包與調(diào)整當(dāng)中,均分的公平觀念展現(xiàn)得十分顯著[20]。關(guān)于這一點(diǎn),集中體現(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整和精準(zhǔn)扶貧工作當(dāng)中。在村民看來(lái),既然村莊教育設(shè)施與場(chǎng)所凝結(jié)了幾乎每個(gè)人的投入,那么在農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整后實(shí)施的教育扶貧工作就應(yīng)該讓每個(gè)村民也獲得扶貧支持,但是在他們看來(lái),教育扶貧并非普惠性的政策,因而他們希望教育扶貧能夠覆蓋更多的農(nóng)戶。

三、扶貧工作合理性遭受質(zhì)疑的后果

政策間張力給村域內(nèi)村民公平觀念帶來(lái)了沖擊和挑戰(zhàn),進(jìn)而造成了非貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的不信任、質(zhì)疑甚至是阻撓,而這種對(duì)扶貧政策合理性的質(zhì)疑也存在于基層扶貧干部當(dāng)中。政策間張力的出現(xiàn)在本質(zhì)上導(dǎo)致了公共政策公共性的衰減,繼而帶來(lái)了公共政策的價(jià)值偏離與邏輯斷裂[21],精準(zhǔn)扶貧與上文中討論的三種公共政策間的張力,導(dǎo)致了扶貧政策的實(shí)踐危機(jī)。當(dāng)這種針對(duì)扶貧工作合理性的質(zhì)疑具有一定的普遍性時(shí),公共政策就可能出現(xiàn)違背公共利益的結(jié)果[22],即扶貧資源的浪費(fèi)和政府合法性資源的流失等。2000年以來(lái),我國(guó)確立了以“民生為本”的合法性機(jī)制,社會(huì)福利也實(shí)現(xiàn)了從補(bǔ)缺到普惠的轉(zhuǎn)型[23],但精準(zhǔn)扶貧工作中卻不是普惠制的福利模式。具體而言,非貧困戶對(duì)扶貧工作合理性的質(zhì)疑帶來(lái)了多個(gè)方面的負(fù)面后果,而這些后果也都影響了扶貧成效的實(shí)現(xiàn)。

(一)爭(zhēng)奪扶貧資源并擾亂貧困識(shí)別

一般農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作合理性的質(zhì)疑,首先帶來(lái)的是對(duì)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別的干擾,即一般貧困戶為了獲得扶貧資源,也要想方設(shè)法成為貧困戶。他們通常采用的辦法是隱瞞自己的實(shí)際收入,利用社會(huì)關(guān)系降低識(shí)別精準(zhǔn)度,或是通過(guò)上訪與談判等獲得貧困戶認(rèn)定[24]。貧困的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作[25],如果在貧困識(shí)別中出現(xiàn)問(wèn)題,那么精準(zhǔn)扶貧工作一定會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)偏離和扶貧資源滲漏的問(wèn)題。村民質(zhì)疑扶貧工作并非是要終結(jié)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施,而是期望自身能夠分享扶貧利益。

(二)扶貧工程中出現(xiàn)釘子戶與搭便車者

對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作合理性的質(zhì)疑還導(dǎo)致了第二個(gè)結(jié)果,那就是非貧困戶阻礙扶貧工作的開(kāi)展,甚至變成了扶貧工程推進(jìn)當(dāng)中的釘子戶。盡管釘子戶的出現(xiàn)使得國(guó)家治理有了直接的進(jìn)入路徑[26],但是也大大挑戰(zhàn)了基層治理的能力。2016年9月,我們?cè)诟拭C會(huì)寧吊村調(diào)查發(fā)現(xiàn),為了表達(dá)心中的不滿,非貧困戶在當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)扶貧工作中充當(dāng)了“絆腳石”的角色,在扶貧項(xiàng)目確立了產(chǎn)業(yè)扶貧的道路建設(shè)項(xiàng)目中,2戶非貧困戶不同意占用其土地修建道路,導(dǎo)致該扶貧工程滯后了半年才得以開(kāi)工,因開(kāi)工較晚,在馬鈴薯收獲季節(jié),該道路未能及時(shí)發(fā)揮作用。一般情況下,非貧困戶為了享有扶貧優(yōu)惠會(huì)成為搭便車者。比如,在扶貧工作中,不少扶貧項(xiàng)目具有一定的門(mén)檻,在限期完成項(xiàng)目落實(shí)的要求下,非貧困戶往往也可以享受扶貧政策優(yōu)惠。在扶貧政策的實(shí)施中,地方政府行為出現(xiàn)了“回應(yīng)性策略主義”[27]邏輯。這種搭便車看似完成了項(xiàng)目落實(shí),實(shí)際上則是出現(xiàn)了非貧困戶對(duì)貧困戶的排擠,扶貧工作在本質(zhì)上被扭曲。

(三)基層扶貧干部工作動(dòng)力不足

因政策張力與公平觀念差異帶來(lái)的對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作合理性的質(zhì)疑,也體現(xiàn)在基層扶貧干部工作中?；鶎痈刹磕軌蚶斫夥秦毨粼跓o(wú)法享有扶貧資源時(shí)的不滿,因?yàn)槠渖钪谟?jì)劃生育、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收繳當(dāng)中,多數(shù)農(nóng)民做出的努力。在他們看來(lái),超生戶、懶漢戶享受扶貧政策確實(shí)造成了對(duì)其他一般村民的不公?；鶎臃鲐毟刹繉?duì)精準(zhǔn)扶貧公平性的疑惑自然會(huì)使其在扶貧工作當(dāng)中動(dòng)力不足。與此同時(shí),即使基層扶貧干部本身并不質(zhì)疑精準(zhǔn)扶貧工作的公平性和合理性,其在扶貧實(shí)踐中也面臨著如何向非貧困戶釋疑的難題;他們無(wú)法說(shuō)服非貧困戶全面認(rèn)同國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧政策,同時(shí)也難以解決不同政策間的內(nèi)在張力和利益相關(guān)方的潛在沖突。一方面是農(nóng)民的不理解,另一方面是扶貧工作的壓力型體制[28],在面對(duì)這樣的雙重困境時(shí),基層扶貧干部會(huì)因扶貧困境和扶貧方向迷茫而出現(xiàn)工作動(dòng)力不足的情況。

(四)村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的弱化

由于精準(zhǔn)扶貧政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)瞄準(zhǔn)貧困戶,加之非貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作合理性的質(zhì)疑,在村莊當(dāng)中,貧困戶與非貧困之間的社會(huì)交往日趨隔離,這種隔離是由非貧困戶發(fā)起的,他們認(rèn)為僅有貧困戶享受扶貧政策優(yōu)惠是對(duì)他們的不公,而這種隔離被視為是對(duì)這項(xiàng)不公的抵制。在很長(zhǎng)的時(shí)間里,農(nóng)村社會(huì)都被稱為是熟人社會(huì),盡管當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì),但是村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)對(duì)于村民生活和村莊治理的積極意義仍是顯著的。但因扶貧工作合理性遭受質(zhì)疑而帶來(lái)的村民階層間交往的困頓,則使得村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)越發(fā)脆弱,村莊內(nèi)生秩序能力將會(huì)日益弱化[29],這只能讓村民公共品供給、公共工程建設(shè)和村莊治理變得越發(fā)缺失民意共識(shí),扶貧工作也將面臨結(jié)構(gòu)性的困境[30],更加難以破解貧困問(wèn)題。

(五)扶貧資源分配中的精英俘獲

無(wú)論是來(lái)自非貧困戶的質(zhì)疑,還是來(lái)自基層扶貧干部的困惑,都將可能在客觀上合力促成一個(gè)結(jié)果,即部分的扶貧資源和利益被精英個(gè)體俘獲[31]。從非貧困戶的角度看,其在扶貧工作的初始階段會(huì)擾亂貧困的精準(zhǔn)識(shí)別,當(dāng)非貧困戶成為建檔立卡貧困戶后,就會(huì)順理成章地獲取扶貧資源;即使非貧困戶沒(méi)有進(jìn)入建檔立卡范圍,其仍可通過(guò)多方面渠道和扶貧項(xiàng)目門(mén)檻等影響扶貧資源的分配,以使自己可以從扶貧工作中獲利。因扶貧工作合理性遭受質(zhì)疑導(dǎo)致的扶貧干部工作動(dòng)力不足,是基層政府治理責(zé)任弱化的連帶結(jié)果。另一方面,從基層干部和村干部的角度看,在面對(duì)非貧困戶的質(zhì)疑和對(duì)扶貧工作的阻撓時(shí),他們也會(huì)對(duì)精英參與扶貧項(xiàng)目、獲取扶貧資源“睜一只眼閉一只眼”[32]。扶貧項(xiàng)目規(guī)模、速度與數(shù)量的要求,也使得基層干部和村干部愿意吸納精英農(nóng)戶加入扶貧項(xiàng)目實(shí)施,以早日完成扶貧項(xiàng)目落地和達(dá)標(biāo)。稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的依附性角色[33]也使得其難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村利益主體多元化的復(fù)雜治理形勢(shì)。精英俘獲在扶貧工作中的出現(xiàn),也可以說(shuō)是扶貧政策負(fù)向激勵(lì)的一種后果。

四、結(jié)論與討論

因政策連續(xù)性的斷裂和不同政策間張力形成的對(duì)村莊公平觀念的挑戰(zhàn),使得我們能夠更好地認(rèn)識(shí)到政策實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)命題,也進(jìn)而能夠更加全面地認(rèn)識(shí)公共政策社會(huì)基礎(chǔ)的問(wèn)題。在一般意義上,我們認(rèn)為的政策合理性主要是指政策來(lái)源于公共權(quán)威的授權(quán),政策內(nèi)容與精神合乎法律、法規(guī)等規(guī)定,政策的出臺(tái)獲得了民意基礎(chǔ)。但是本文的討論與分析讓我們看到,一般意義上的政策合理性與具體場(chǎng)域中的政策合理性有明顯的差異。當(dāng)公共政策面對(duì)具體的政策受眾時(shí),我們就無(wú)法在抽象的意義上討論合理性了,而是要考慮政策受眾對(duì)政策本身的認(rèn)同、接納與配合情況,如果政策實(shí)施場(chǎng)域內(nèi)的個(gè)體對(duì)公共政策產(chǎn)生質(zhì)疑,那公共政策的合理性就會(huì)變成一個(gè)棘手的問(wèn)題。

在扶貧工作當(dāng)中,我們通常重視扶貧政策制定與實(shí)施,但是對(duì)政策執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)問(wèn)題卻重視不夠[34]。扶貧工作合理性問(wèn)題的提出正是對(duì)公共政策執(zhí)行社會(huì)基礎(chǔ)命題的回應(yīng)。社會(huì)基礎(chǔ)既是公共政策的最終落腳點(diǎn),同時(shí)也是制定公共政策的邏輯起點(diǎn)。缺失堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)的公共政策難以獲得長(zhǎng)久的生命力,且會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中多處碰壁,最終浪費(fèi)公共政策所攜帶的大量公共利益與資源。對(duì)于扶貧工作而言,要獲得良好的政策社會(huì)基礎(chǔ),就需要處理好不同政策給村民公平觀念帶來(lái)的沖擊與挑戰(zhàn),要處理好政策斷裂與新政策實(shí)施帶來(lái)的利益失范問(wèn)題,形成政策受眾間較好的利益平衡。扶貧攻堅(jiān)體現(xiàn)的是國(guó)家治理貧困的主導(dǎo)邏輯,但貧困治理本身需要多元主體的參與[35],現(xiàn)實(shí)的扶貧工作是國(guó)家動(dòng)而被扶貧對(duì)象不動(dòng)，即扶貧工作還沒(méi)有全面轉(zhuǎn)化為治理工作,其仍是管理思維下的政府主導(dǎo)行動(dòng)。

當(dāng)然,客觀上看,扶貧工作的合理性在村莊場(chǎng)域內(nèi)受到質(zhì)疑,還源于扶貧工作本身的一些不足,主要表現(xiàn)為精準(zhǔn)扶貧戶的名額多于村莊內(nèi)的真正貧困戶。對(duì)于村莊內(nèi)的真正貧困戶,村民之間是能夠形成共識(shí)的,但是多出真正貧困戶的精準(zhǔn)扶貧名額則在村民之間存在很大分歧。因精準(zhǔn)扶貧工作帶來(lái)的大量利益與資源,貧困線邊緣農(nóng)戶或是非貧困戶也期望能夠成為扶貧政策的幫扶對(duì)象。正是扶貧對(duì)象層面留下了分歧空間,所以村民才會(huì)對(duì)誰(shuí)應(yīng)該獲得政策扶持誰(shuí)不應(yīng)該獲得政策扶持的問(wèn)題爭(zhēng)論不休。當(dāng)政策忽視其實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)后,國(guó)家政策與社會(huì)的互動(dòng)就是缺失的[36],這也就帶來(lái)了精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境。

公共政策間張力與政策非連續(xù)性給新公共政策的實(shí)施帶來(lái)了很大的困境,即新公共政策要為以往政策實(shí)施帶來(lái)的歷史遺留問(wèn)題買單。在本文當(dāng)中,計(jì)劃生育政策、稅費(fèi)減免政策和農(nóng)村中小學(xué)教育布局調(diào)整政策帶來(lái)的后續(xù)結(jié)果,都使得多數(shù)村民認(rèn)為其都是政策執(zhí)行的負(fù)效應(yīng)受眾,而只有少部分村民在政策實(shí)施中獲得正收益。因此,在出現(xiàn)利益輸送和資源分配型的公共政策實(shí)施時(shí),曾經(jīng)“吃虧”的村民都希望從新政策實(shí)施中得到利益彌補(bǔ)。在本研究中,精準(zhǔn)扶貧就是新公共政策的典型代表，所以,要為新公共政策的實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ),就需要解決好以往公共政策實(shí)施帶來(lái)的歷史遺留問(wèn)題,要建立起村民對(duì)新公共政策的社會(huì)認(rèn)同和政治認(rèn)同。

黨的十九大報(bào)告中提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為農(nóng)村未來(lái)發(fā)展描繪了美好的前景,從根本上看農(nóng)村發(fā)展的主體仍是農(nóng)民,精準(zhǔn)扶貧在客觀上實(shí)現(xiàn)了向農(nóng)村輸入資源,但是若這種資源的輸入導(dǎo)致村莊內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)被撕裂的話,那么村莊的發(fā)展就失去了最基礎(chǔ)的依靠力量，精準(zhǔn)扶貧工作所引發(fā)的公平性問(wèn)題也不能在更大范圍內(nèi)更長(zhǎng)時(shí)間里持續(xù)和發(fā)酵,否則就會(huì)導(dǎo)致村莊內(nèi)不同社會(huì)階層的情緒對(duì)壘甚至是社會(huì)交往的區(qū)隔,這都非常不利于農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展,也不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。隨著未來(lái)更多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口,農(nóng)村土地等各類資源都需要進(jìn)行集約整合使用,土地在二輪延包到期后還要繼續(xù)延長(zhǎng)30年承包期,若是農(nóng)戶阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式與土地利用模式創(chuàng)新,那么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)就會(huì)異常困難。對(duì)社會(huì)政策公平實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的研究,實(shí)際上是對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)情緒的預(yù)研,該議題仍需持續(xù)深入研究。

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