防治霧霾區(qū)域聯(lián)動法律機(jī)制研究

文-趙君 葛子情 沈陽工程學(xué)院

1 防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的必要性與可行性

1.1 防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的必要性

目前，我國的霧霾污染已經(jīng)超越了單一的局部性污染階段，常常會牽連周圍的行政區(qū)域，呈現(xiàn)出污染的快速擴(kuò)散性、綜合性和區(qū)域影響性的特點(diǎn)。此時，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式已經(jīng)難以有效地解決越來越嚴(yán)重的霧霾問題。因此，實(shí)行區(qū)域聯(lián)動治理霧霾是非常有必要的。

1.2 防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的可行性

在我國實(shí)行區(qū)域霧霾聯(lián)動治理是具有現(xiàn)實(shí)可行性的，聯(lián)動治理的方案并不是第一次提出。在和霧霾斗爭的這些年，我國積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2008年奧運(yùn)會期間京津冀地區(qū)的聯(lián)動治理霧霾就是一個成功的案例，長江三角洲在治理霧霾中也采取了聯(lián)防聯(lián)控的措施。

2 我國防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的現(xiàn)狀及問題分析

2.1 我國防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的現(xiàn)狀

2.1.1 我國防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的法律現(xiàn)狀

我國要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，建立一個完整的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，近些年來相繼出臺了一些法律法規(guī)，為霧霾污染聯(lián)動治理奠定了基礎(chǔ)。自從北京成功地保障了奧運(yùn)會期間的空氣質(zhì)量后，我國各地區(qū)借鑒北京奧運(yùn)會的成功經(jīng)驗(yàn)以及國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行地方立法。

2.1.2 我國防治霧霾區(qū)域聯(lián)動的實(shí)踐現(xiàn)狀

從近幾年運(yùn)用聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾的情況來看，京津翼地區(qū)是霧霾污染的多發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)，因此區(qū)域聯(lián)動治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)更加豐富。在三地聯(lián)合應(yīng)對霧霾污染的紅色預(yù)警事件中，京津翼地區(qū)采取了很多有效的措施來治理霧霾。

2.2 我國防治霧霾區(qū)域聯(lián)動存在的問題及分析

我國在一些地區(qū)治理霧霾的過程中曾經(jīng)采取過聯(lián)動治理的方式，通過周邊行政區(qū)域的聯(lián)合治理來解決霧霾問題，事實(shí)上起到了一定的作用，有效地阻止了霧霾的擴(kuò)散。但是采取聯(lián)防聯(lián)控的方式來治理霧霾只是在為數(shù)不多的城市之間實(shí)施過，在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的治理措施還存在許多問題，有待進(jìn)一步地完善。

2.2.1 區(qū)域聯(lián)動監(jiān)測應(yīng)急預(yù)警機(jī)制不足

預(yù)警機(jī)制對于解決大部分的問題都有著不可或缺的作用，古時強(qiáng)調(diào)未雨綢繆也是說的這個問題，只有事先預(yù)測并作出相應(yīng)的預(yù)防才是阻止危險發(fā)生的最好方式。霧霾污染的預(yù)警機(jī)制也是同樣道理，預(yù)警信息的及時公布有助于公民有效地防范突如其來的霧霾天氣。同時，制定嚴(yán)重霧霾污染的應(yīng)急預(yù)案也非常重要，一套完善的應(yīng)急預(yù)案，能在發(fā)生應(yīng)急事件之后馬上啟動，并按計劃積極地落實(shí)相應(yīng)的應(yīng)急工作。

2.2.2 政府防治霧霾擔(dān)責(zé)機(jī)制不足

一是地方政府官員環(huán)保意識不強(qiáng)。防治霧霾需要各地區(qū)各部門齊心協(xié)力，共同協(xié)作才能完成。要解決霧霾問題，首先應(yīng)認(rèn)識到環(huán)境對人們生產(chǎn)生活的重要性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)有矛盾的時候，何者優(yōu)先一直困擾著一些政府官員，我們過去曾走過以環(huán)境污染來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老路，許多發(fā)達(dá)國家在最初發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時候也曾以環(huán)境破壞作為代價，因而提高地方政府官員的環(huán)保意識顯得尤為重要。

二是缺乏有效的政府問責(zé)機(jī)制。除了提高人們的環(huán)保意識，構(gòu)建一個切實(shí)有效的環(huán)保制度也是非常重要的。過去，在環(huán)保方面出了問題，大家互相推脫責(zé)任，最終沒有人為此負(fù)責(zé)，而公眾的輿論都指向了污染企業(yè)和環(huán)保部門。

2.2.3 區(qū)域霧霾防治聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不足

一是缺乏部門之間的整體合作。區(qū)域霧霾治理過程中，各城市及各部門之間的合作是非常重要的。我們都知道霧霾具有流動性，比如，撫順市進(jìn)行化工業(yè)生產(chǎn)，排污超標(biāo)，由于地緣關(guān)系，沈陽可能就會產(chǎn)生霧霾天氣。如果只是沈陽市采取治理霧霾措施，而撫順市依舊照排不誤，那么這樣的治理是低效率的。可見，治理霧霾需要各城市之間的聯(lián)防聯(lián)控，單打獨(dú)斗是行不通的。在我們實(shí)際治理霧霾的過程中，往往只有環(huán)保部門在直接起作用，其他部門只是起輔助作用或袖手旁觀。一旦出現(xiàn)了大面積的霧霾污染，環(huán)保部門就成了眾矢之地，其實(shí)法律并沒有賦予環(huán)保部門那么大的權(quán)力。

二是聯(lián)動執(zhí)法缺少效率。由于霧霾具有流動性，涉及的范圍比較廣，跨越的城市比較多，因此在聯(lián)合執(zhí)法方面有較大的難度。隨著防治霧霾聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立，聯(lián)合執(zhí)法的行動也隨之展開，但其結(jié)果并不像我們所期待的那樣，聯(lián)合執(zhí)法并未取得應(yīng)有的效果。其在實(shí)質(zhì)上仍然是環(huán)保部門在起主要作用，其他部門沒有發(fā)揮太大的作用，在聯(lián)動執(zhí)法的過程中，有些工作是需要各部門相互配合完成的。

3 我國防治霧霾區(qū)域聯(lián)動法律機(jī)制的完善

3.1 建立有效的區(qū)域聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急機(jī)制

3.1.1 區(qū)域聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的完善

提高區(qū)域聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警能力，這在很大程度上要依靠科技的進(jìn)步，采用更先進(jìn)的空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)備。同時，要建設(shè)好區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，現(xiàn)有的監(jiān)測網(wǎng)覆蓋范圍主要在各市城區(qū)，有的城市監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)較少，農(nóng)村基本沒有幾個監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)。應(yīng)依據(jù)各市的城市化發(fā)展程度、工業(yè)化水平和人口密度等因素科學(xué)增設(shè)監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)。我們的治理方法與規(guī)劃都是在對這些監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上做出的，因此，應(yīng)該在重要的地方再增設(shè)一些監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，使我們獲得本區(qū)域內(nèi)各市的包括PM10、PM2.5、CO2、SO2、風(fēng)向、風(fēng)速、氣壓、氣溫、降水等信息更加準(zhǔn)確，使我們的預(yù)警能力更強(qiáng)。隨著科技的發(fā)展，我們進(jìn)入了一個大數(shù)據(jù)時代，通過對各城市實(shí)時監(jiān)測到的霧霾數(shù)據(jù)的分析，可以對各城市大氣污染物排放情況進(jìn)一步量化。

3.1.2 區(qū)域聯(lián)動應(yīng)急機(jī)制的完善

根據(jù)空氣質(zhì)量指數(shù)和一定時間內(nèi)受到霧霾影響的不同程度，霧霾被劃分為不同的預(yù)警級別，紅色預(yù)警最嚴(yán)重，橙色預(yù)警次之。聯(lián)動應(yīng)急預(yù)案的制定是依據(jù)區(qū)域內(nèi)的霧霾污染級別，應(yīng)急措施包括聯(lián)合制止建筑工地施工、限制汽車上路行駛、限制企業(yè)生產(chǎn)、強(qiáng)制學(xué)校停課等內(nèi)容。在啟動預(yù)警應(yīng)急機(jī)制時，政府、企業(yè)以及廣大群眾分別承擔(dān)著不同的應(yīng)急減排責(zé)任，要對他們的責(zé)任明確和細(xì)化，特別是區(qū)域內(nèi)各級政府部門的應(yīng)急責(zé)任，要有詳細(xì)的任務(wù)清單。聯(lián)動部門應(yīng)以最快的速度通知各省、各市和各職能部門一起行動，共同治霾。

3.2 建立有效的政府防治霧霾擔(dān)責(zé)機(jī)制

3.2.1 嚴(yán)格界定權(quán)責(zé)

我國在治理霧霾中存在的問題之一就是權(quán)責(zé)分配不明確,在事故發(fā)生后找不到具體承擔(dān)責(zé)任的主體，互相推脫，使問題的解決變得異常困難，這對今后治理霧霾是非常不利的。為了能夠有效地解決霧霾問題，政府應(yīng)當(dāng)提出治理霧霾的權(quán)力清單，明確各部門在治理霧霾中的職責(zé)，并盡量使責(zé)任能夠具體落到實(shí)處，最終應(yīng)該落實(shí)到某個部門或者某個負(fù)責(zé)人身上。

3.2.2 完善政府問責(zé)機(jī)制

我國區(qū)域霧霾治理中的政府責(zé)任應(yīng)分為預(yù)期責(zé)任和事后責(zé)任，預(yù)期責(zé)任包括制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則兩種預(yù)期責(zé)任。后者的預(yù)期責(zé)任又包含環(huán)境影響評價、霧霾監(jiān)測、霧霾污染公共預(yù)警和霧霾聯(lián)合執(zhí)法等，并明確政府霧霾信息公開的責(zé)任主體。如果區(qū)域的范圍是在一省之內(nèi)，那么要設(shè)立省內(nèi)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)治理工作。

3.3 建立有效的區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

3.3.1 完善區(qū)域霧霾聯(lián)合整治機(jī)制

當(dāng)前各地治理霧霾的基本形式是各市單獨(dú)治理本市的霧霾污染，這樣的治理模式很容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義，使區(qū)域霧霾治理達(dá)不到預(yù)期的效果。同時各個城市只執(zhí)行本市的治霾任務(wù)也容易出現(xiàn)治理盲區(qū)，兩個城市之間的灰色地帶常常成為一些高污染、高排放小企業(yè)的藏身之處，這樣，不利于區(qū)域霧霾問題的整體解決。我們應(yīng)該建立區(qū)域霧霾聯(lián)合整治機(jī)制以加強(qiáng)各城市各部門之間的分工與合作，從而保證有效地解決區(qū)域霧霾問題。為了能夠共同懲治環(huán)境違法犯罪行為，首先要明確規(guī)定各個部門在聯(lián)動治理霧霾中的職責(zé)，分工要具體并能夠落到實(shí)處，具體到每個部門監(jiān)管的時間段以及監(jiān)管的范圍等都要有詳細(xì)的規(guī)劃。

3.3.2 完善聯(lián)合執(zhí)法保障機(jī)制

區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法要真正的實(shí)施，各個部門只達(dá)成口頭或書面的約定是不夠的，要想真正做到有效的聯(lián)合執(zhí)法，要建立一個保障機(jī)制。我們應(yīng)該建立區(qū)域霧霾防治聯(lián)席會議制度，會議主要圍繞區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中的工作任務(wù)安排、霧霾治理中出現(xiàn)的問題、工作任務(wù)執(zhí)行情況以及各部門之間的意見進(jìn)行溝通與討論，以確保聯(lián)合執(zhí)法工作的有效開展。同時，要加強(qiáng)聯(lián)動執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高聯(lián)動執(zhí)法水平，做好監(jiān)督復(fù)查工作。對執(zhí)法人員的具體執(zhí)法行為要全面監(jiān)督，在聯(lián)動執(zhí)法過程中要杜絕權(quán)力的濫用，防止發(fā)生執(zhí)法腐敗問題。