我國農村水污染現狀及治理對策

王霏霏

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

1 我國農村水污染現狀

黨的十六屆五中全會全面提出了建設社會主義新農村的戰(zhàn)略目標，扎實穩(wěn)步推進社會主義新農村建設，是全面實現農村小康的根本舉措。隨著農村經濟的穩(wěn)步發(fā)展，環(huán)境污染問題應運而生，其中與民生日常最緊密相連的環(huán)境問題就是水污染問題。我國是一個農業(yè)大國，住建部對我國代表性農村地區(qū)的調查顯示，幾乎所有的村莊都沒有排水渠道和污水處理系統(tǒng)，而農村大部分生活垃圾則隨意堆放，沒有專人清理［1］。另外，國家環(huán)保部的統(tǒng)計數據顯示，我國農村有3億多人喝不上安全的飲用水，其中超過60%是因為非自然因素的飲用水質不達標。中華人民共和國環(huán)保部在2013年2月官方文件首度承認中國存在“癌癥村”，而飲用未經處理的污染水源正是癌癥村產生的原因之一。

現實情況如此窘迫，制度建設上必然存在問題。從立法角度來看，《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）總則第三條規(guī)定了“防治農業(yè)面源污染”；第四章第四節(jié)“農業(yè)和農村水污染防治”則專門針對農村水污染提出：首先，就農藥貯存和使用可能造成的水污染問題進行了規(guī)制，但是也僅僅是先倡導性地要求農民對農藥的存放和使用有所注意，并且在第四十八條明確規(guī)定管理防治農藥造成水污染的行政主管部門是縣級以上地方人民政府農業(yè)主管部門，而非環(huán)保部門；其次，對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)可能造成的污染應當利用處理設施達標排放；最后，對工業(yè)廢水灌溉農田做出一些規(guī)定?？傮w來看，《水污染防治法》對農村水污染問題的規(guī)制非常局限和片面，大幅篇章是在于規(guī)定城市用水污染和工業(yè)污染，對于農村水污染問題涉及的條文只有6條，并且多是倡導性規(guī)定，適用性和可操作性不強。

從執(zhí)法角度看，根據《水污染防治法》第八條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡牵覈r村分布廣且分散，往往一個縣之下有數十個村鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)之間的道路也不相聯通［2］。這種天然的地理環(huán)境本身就對水污染監(jiān)管造成了阻礙。并且水污染問題往往是一個區(qū)域性問題，涉及上下游及地下水流動等多種復雜因素，所以污染的始發(fā)地難以明確，甚至存在既是污染者也是受害者的情況，這種情況下僅僅靠縣級環(huán)保部門有限的人力很難有所作為。

從守法角度看，本身相關法律不健全就給當地人守法造成難度，再加上法律性質都是倡導性的，并沒有具體的細則明確權利義務和責任，農村居民水資源保護意識淡薄情有可原。

2 我國農村水污染產生的原因

從污染源來分，我國農村水污染可以分為工業(yè)水污染、農業(yè)水污染和生活污染。

2.1 工業(yè)水污染

隨著社會主義新農村建設的深入推進，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。近幾年，因監(jiān)管制度不斷完善，城市地區(qū)的污染企業(yè)大量向農村地區(qū)轉移，而農村地區(qū)企業(yè)環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)管都不到位，加重了農村的環(huán)境污染。例如，2014年江蘇省廢水排放總量為60.12億t，工業(yè)廢水排放占34.08%［3］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的污染物造成水環(huán)境污染，同時又帶來了水質性污染問題，很多農村地區(qū)并不缺水，但是缺少能夠利用的未污染水。不少農村地區(qū)只能用污水灌溉，加重了農村的環(huán)境污染，同時威脅著農村地區(qū)人民的健康。另外，不少村落是依靠礦山而建的，開采煤礦導致的飲用水源污染問題非常嚴峻，但為了滿足物質基礎的需要，人們不得不接受環(huán)境污染帶來的健康威脅。

2.2 農業(yè)水污染

我國農村地區(qū)農業(yè)面源污染問題同樣非常嚴重。大量使用農藥和化肥會導致其殘留在土壤或水域環(huán)境，一方面隨著食物鏈逐步在人體內產生危害，另一方面隨雨水淋洗下滲入地下水中引起污染。另外，長期使用有毒有害物質的污水進行大面積農田灌溉也可能引起對農作物、土壤及地下水的污染。以河南省為例，作為一個農業(yè)大省，河南省提高農作物產量的途徑之一是大量使用化肥，由于化肥使用量大、利用率低、流失量大，導致化肥中的有害物質會隨著降雨流入土壤，以至于污染地表水、地下水［4］。這一原因同工業(yè)污染一樣，體現了農村人民保障基本物質需求的需要與隨之帶來的環(huán)境和健康威脅之間的矛盾。農民對于農藥的選擇自然會從便宜有效出發(fā)，能夠保障農作物健康生長是最關鍵的，至于其是否會造成水污染并不在農民考慮的范疇。然而，最終水污染造成的危害卻同樣是農民承擔的。并且農藥污染并不像工業(yè)污染那樣容易被發(fā)現，往往是日積月累的結果，對農民而言是潛在的健康威脅。

2.3 生活污染

我國農村生活污染問題同樣嚴重。我國農村人口占總人口的70%左右，而城市人口生活垃圾的回收處理尚且存在污染問題，更不用說農村生活垃圾的處置了。目前，農村生活水平在不斷提升，農村居民對生活質量的要求在日益提高，以至于農村生活垃圾從數量、品種構成上成倍增加。但是，農村居民環(huán)境保護意識薄弱，將生活垃圾隨意堆放在鄉(xiāng)村道路兩旁、池塘邊、溝渠邊或直接排放到湖泊、河流中。這樣的生活習慣無人、無規(guī)則去限制，最終造成的環(huán)境惡果也只能由農村居民自行承擔。此外，農村家禽養(yǎng)殖產生的糞便沒有專業(yè)的設施進行處理，如缺乏垃圾降解處理、污水過濾等設施，使得禽流感等病害易發(fā)。同時，家禽在河道中排泄，農村很多生活用水、飲用水都是直接來自河道，不經過專業(yè)的過濾直接燒烤飲用，這種生活方式本身就存在健康安全隱患。再有部分農家仍然保持著打井取水的方式，取得的地下水來源不明確，不經過降解直接使用也是存在隱患的。另外，農村村民大部分知識水平不高，缺乏環(huán)境保護意識及科學發(fā)展觀，再加上政府對農村環(huán)境保護宣傳教育力度不夠，群眾對日常農業(yè)生產、生活環(huán)境污染的危害認識不足，又缺乏必要的指導，這與中國幾千年落后傳統(tǒng)的農業(yè)生產和生活方式密不可分。當農村村民怠于行使自己的環(huán)境權利時，當地政府部門也不會選擇在此方面下功夫，畢竟在當前環(huán)境下，脫離貧困奔向小康才是頭等大事，環(huán)境問題客觀存在，卻如同“屋子里的大象”。

3 我國農村水污染問題產生的原因

探究我國農村水污染問題產生的原因發(fā)現，農村水污染問題反映了兩對矛盾。

3.1 農村落后的經濟水平與水環(huán)境治理資金保障

需求之間的矛盾

我國農村人口占全國總人口的近70%，雖然農產品的產量逐年提高，但與此同時農業(yè)生產相關的工具、場地、農藥價格也在上升。在這種現實情況之下，作為第三代人權的環(huán)境權是難以得到保障的。水污染本身就是成因復雜的，在農村環(huán)境下監(jiān)管難度更大，而水污染治理本身就是大成本的工程，從工業(yè)用水、生活用水和農業(yè)用水三角度進行規(guī)制則需要保證制度到實施人員、設施的全面完備，這種需求并不是農村地區(qū)政府財政能夠輕易承擔的。

3.2 農村人民對物質基礎的需求與公共利益保護的被動性之間的矛盾

環(huán)境公共利益的保護本身就是被動的，正因為與每個人都有關，就變得反而與每個人都無關。這種尷尬的窘境讓環(huán)境公益保護只有在物質基礎達到一定程度后才能被考慮。農村環(huán)境保護力量包含兩部分，一部分是環(huán)境保護執(zhí)行能力，另一部分則是環(huán)境保護監(jiān)管能力。然而，目前，農村環(huán)境保護人員多為兼職人員，專職人員占比較小，造成環(huán)保人員欠缺、工作精力不足，不能全身心投入到環(huán)境保護、治理工作中，大多數都是面子工程。這也是因為在農村地區(qū)執(zhí)行環(huán)保政策本身是非常難的，低收入、高難度的境況很難吸引專業(yè)人士參與其中。農村村民本身環(huán)保意識薄弱，相較于并不能很快看見實效的環(huán)保政策，直接的生產生活補貼更得民心。

4 我國農村水污染治理對策

基于我國農村水污染產生的原因與內在矛盾，本文從法律和政策視角來思考，提出以下治理對策。

4.1 完善農村水污染法律規(guī)制體系

根據《水污染防治法》第三條可知農業(yè)污染治理也要遵循水污染防治的基本原則，從事前、事中、事后全面綜合進行水污染防治。筆者認為主要有以下幾方面值得完善。

首先，完善法律標準體系。我國作為實施法的《水污染防治法》原則性、倡導性規(guī)則多，操作性不強。并且對農村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠周全。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決非點源污染問題的意義不大，對諸多中小型企業(yè)的污染監(jiān)控也由于成本過高而難以實現。如何對面源污染進行規(guī)制，可以借鑒區(qū)域治理經驗，將環(huán)保職權賦予村主任、鄉(xiāng)長，讓其對一方水質負一定責任，協同當地政府環(huán)保部門、水利部門做好水污染監(jiān)管工作。將環(huán)境監(jiān)控的職權下放是擴大有效規(guī)制范圍的途徑。

其次，完善環(huán)境信息公開化制度。公眾參與原則已經被列入我國環(huán)境保護相關法律中，但是僅僅是針對能夠主動關注社會問題愿意參與的公民。農村地區(qū)偏僻且信息閉塞，多數村民并不知道環(huán)境問題需要他們的參與，也沒有參與的熱情和便利的途徑。目前，每年政府環(huán)境信息的公開方式主要是網上信息公開，這種方式并不適應農村地區(qū)。所以，要確實保障農村地區(qū)人們的環(huán)境知情權，就應完善農村地區(qū)信息公開的方式。例如，將網上公示變?yōu)闀鴪蠊尽㈦娮悠凉?、語音公示等多種形式，目的在于讓農村居民知道所處環(huán)境的現狀以及其可能面臨的危害。只有先行告知農村居民他們與生俱來的環(huán)境權，才能夠期待他們對自身利益的保護。

4.2 因地制宜地采取監(jiān)管方式

農村人口眾多，但是村落之間分布散亂，在行政管理上必然存在難處。那么管理方式上也應與城鎮(zhèn)監(jiān)管系統(tǒng)不一樣。

首先，要科學規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。農村工業(yè)是農村地域主要的點源污染，由于我國農村工業(yè)的分散化布局，導致形成了“村村點火，戶戶冒煙”的局面［5］，因而農村工業(yè)兼具點源和面源的特點。抓住加快小城鎮(zhèn)建設的機遇，利用利益機制調控農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。以循環(huán)經濟理念建立工業(yè)園區(qū)，實現減量化、再利用和資源化。在小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展過程中，必須以循環(huán)經濟理念作為指導，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，實現園區(qū)內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成共享資源和互換副產品的產業(yè)共生組合。

其次，要將環(huán)境保護作為考核地方政府領導的重要內容，杜絕為了追求短期經濟利益而犧牲環(huán)境的行為。只有將績效與環(huán)保聯系起來，才能夠給予當地環(huán)保人員動力。整體上農村水污染治理可以借鑒河長制度，建立村主任責任制，讓村主任擔任起保護環(huán)境特別是水質的職務。與當地政府聯動，實現面源污染的有效規(guī)制。

4.3 發(fā)展生態(tài)農業(yè)，加強生態(tài)治污

現代生態(tài)農業(yè)著眼于系統(tǒng)的整體功能，保證經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。生態(tài)農業(yè)以保持和完善該系統(tǒng)內的生態(tài)動態(tài)平衡為總體目標，合理安排生產結構和產品布局。按照生態(tài)經濟學原理和系統(tǒng)工程方法構建的農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，將糧食生產與多種經濟作物相結合，種植業(yè)和林牧漁業(yè)相結合，是現代農業(yè)技術集成的產業(yè)化經營體系，是多資源利用的生產體系。農業(yè)清潔生產是現代生態(tài)農業(yè)的發(fā)展模式。農業(yè)清潔生產是指既可滿足農業(yè)生產需要，又可合理利用資源并保護環(huán)境的實用農業(yè)生產技術。農業(yè)清潔生產并不是完全排斥農業(yè)化學品，而是在使用時考慮這些農業(yè)化學品的生態(tài)安全性，實現社會、經濟、生態(tài)效益的持續(xù)統(tǒng)一。

生態(tài)治污則是近幾年最新的污染治理方式，不再是大型機械設備單純地治污，而是通過營造一個新的生態(tài)環(huán)境進行自凈。這種治污方式不僅僅保障了環(huán)境，而且創(chuàng)造了新的景觀。例如，浙江省舟山市定海區(qū)的河道培育水生植物，河道水質凈化效果明顯。同時，我國部分地區(qū)的村落已經形成試點，建設社會主義生態(tài)村，將生活用水凈化設施變?yōu)樯鷳B(tài)園，通過養(yǎng)殖具有高強凈化能力的水生植物，形成具有生態(tài)治污功效的濕地公園，這也不失為農村地區(qū)治理污水的新出路。