對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革中存在問題的思考和建議

文/陳強(qiáng) 長春市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站經(jīng)開分站 吉林長春 130000

按照國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見，各地區(qū)加緊落實(shí)審批改革方案，加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)行政審批行為。推行“一個(gè)窗口”、“一張表單”、“并聯(lián)審批”，“信息共享”、“限時(shí)承諾”等等舉措。審批效果顯著，但仍存著一些問題，例如，我們在對長春市“一門式、一張網(wǎng)”行政審批進(jìn)行調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工，行政審批及備案事項(xiàng)中涉及20個(gè)政府機(jī)構(gòu)，審批性環(huán)節(jié)35個(gè)，要求企業(yè)提供材料243條(項(xiàng))，其中，審批核心內(nèi)容重點(diǎn)材料65條(項(xiàng))，含咨詢機(jī)構(gòu)出具各種報(bào)告17項(xiàng)種類，其余為申報(bào)申請書、一般性材料和各部門重復(fù)性收取的申報(bào)材料，如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)、企業(yè)情況說明、法人代表、經(jīng)辦人身份證明等。仍反映出審批手續(xù)繁瑣，審批要件繁雜，審批環(huán)節(jié)過多，審批周期過長。企業(yè)申報(bào)負(fù)擔(dān)過重，審批結(jié)論不確定，企業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)加大。如長春市國土資源局在國有土地使用權(quán)新建項(xiàng)目審批中，該項(xiàng)審批過程向社會(huì)公示17個(gè)工作日，其中內(nèi)設(shè)審批性環(huán)節(jié)15個(gè)，而其中局內(nèi)各層級領(lǐng)導(dǎo)流轉(zhuǎn)性簽字占7個(gè)，且每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)簽批時(shí)限竟占時(shí)一個(gè)工作日，僅簽字共占用7個(gè)工作日。審批效率低下，審批形式傳統(tǒng)落后。上述問題，其它城市均有存在，共性問題比較突出。而發(fā)生這些問題城市的審批行為，已經(jīng)是近兩年當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)法制化管理，完成了對各審批部門權(quán)責(zé)清單疏理之后，審批職責(zé)、審批內(nèi)容，審批條件均已經(jīng)被審核認(rèn)定。上述暴露出的共性問題，地方政府在搭建電子政務(wù)系統(tǒng)從調(diào)研到設(shè)計(jì)都沒能充分認(rèn)識(shí)和治理，已至被帶入到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的體系內(nèi)，從目前審批效果上看，距中央的要求還有很大差距，影響了審批改革的成效。

為此建議

1、進(jìn)一步整合、優(yōu)化、建立以建設(shè)項(xiàng)目審批為核心的《行政審批法》法規(guī)體系，完善審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化制度建設(shè)

將審批中涉及的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、消防、人防、林業(yè)、水利、防災(zāi)減災(zāi)等各領(lǐng)域、各專業(yè)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。目前，審批事項(xiàng)內(nèi)的各環(huán)節(jié)和流程“無法可依”問題突出，這是制約建設(shè)項(xiàng)目審批改革重要因素，也是并聯(lián)審批中難以統(tǒng)一的阻礙。建設(shè)項(xiàng)目行政審批是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但目前相關(guān)的法律依據(jù)散見于各領(lǐng)域、各部門內(nèi)部使用的規(guī)范文件中，或含糊或缺失，未有效集中、明確和統(tǒng)一。使得各審批機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部各執(zhí)已見，“依法打架”，根源是缺少《行政審批法》相關(guān)制度體系的建立。同時(shí)建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)、規(guī)劃決策等方面機(jī)制不完善，審批過程監(jiān)督中社會(huì)、公眾參與度差，未有建立對聯(lián)合審批監(jiān)督體制，也影響著改革的進(jìn)程和效果。而《行政許可法》在實(shí)踐中不能覆蓋行政審批的行為過程，存在著盲區(qū)。審批機(jī)構(gòu)未將審批環(huán)節(jié)、審批條件、審批要求、審批內(nèi)容和審批標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過科學(xué)的聽證、論證等決策方式公示到社會(huì)，出現(xiàn)審批標(biāo)準(zhǔn)隨意及相關(guān)解釋矛盾等不規(guī)范行為。造成這一情況的原因是改革缺少頂層設(shè)計(jì)，中央改革方案預(yù)見性不足，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，相應(yīng)法律法規(guī)修改滯后。近幾年來，國家在簡政放權(quán)后，缺少相關(guān)制度措施。在我國，法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃的制定，是從上向下貫徹，而改革又要求自下而上，相互矛盾?；鶎尤鄙俜ㄒ?guī)支撐，地方相關(guān)法律法規(guī)沒有依據(jù)，審批部門之間壁壘嚴(yán)重，社會(huì)積怨，政府部門之間在審批中缺少自信和互信。

2、進(jìn)一步評估、審查、規(guī)范、清理各審批機(jī)關(guān)審批條件和審批申報(bào)要件內(nèi)容與數(shù)量

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，審批機(jī)關(guān)違規(guī)要求的審批要件和數(shù)量問題極其突出，沒有相關(guān)規(guī)范制約和清理。應(yīng)堅(jiān)持“能放則放，能減則減，能轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)”的原則，堅(jiān)決把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，應(yīng)繼續(xù)將一些審批前置條件、審批申報(bào)要件，清理一批，下放到社會(huì)機(jī)構(gòu)一批，編入專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)告相關(guān)格式文本中。目前各地政府對審批部門的審批條件、審批要件和數(shù)量均為審批機(jī)構(gòu)自定，沒有進(jìn)行規(guī)范管理，雖然一些審批機(jī)構(gòu)公布了審批前置條件，但多以范本范文形式簡單介紹，缺少明確的法定條件和法定程序規(guī)范審批行為認(rèn)定依據(jù)。僅一個(gè)審批機(jī)構(gòu)內(nèi)部要求的申報(bào)審批要件達(dá)到十幾項(xiàng)，以至整個(gè)審批體系達(dá)到幾百項(xiàng)之多，申報(bào)材料之間關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，過度泛濫。我市建設(shè)工程項(xiàng)目審批過程中，還存在著部門審批之間互為前置條件的現(xiàn)象，其前置條件相互沖突，其形成原因是多年來政府各部門互信體系，本位主義、相互制約，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、避責(zé)意識(shí)等多種因素積累形成。隨著中央簡政放權(quán)，地方設(shè)立的前置條件越來越多，暴露出地方接不好，接不住現(xiàn)象，與中央的精神相違背。而這些條件，并沒有經(jīng)過聽證、論證、公示等法制化制度程序，前置條件的設(shè)立未遵循便民、高效服務(wù)原則。政府的雙重身份既是部門法律法規(guī)的制定者，又是執(zhí)行者，在審批條件設(shè)置上優(yōu)先使得項(xiàng)目審批行為，保護(hù)的是政府自己，而不是方便企業(yè)。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的主體，這次改革行政審批的目的，就是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。行政審批改革方案，應(yīng)讓企業(yè)發(fā)聲，尊重和重視企業(yè)的愿望和需要。應(yīng)以企業(yè)和市場的視角看待這場改革，但現(xiàn)實(shí)卻恰恰缺少了這個(gè)。政府是行政審批的執(zhí)行主體，依法行政是基本原則，但目前改革中，相關(guān)法律法規(guī)還不健全，各地區(qū)普遍存在著“大運(yùn)動(dòng)式簡化審批”、“大運(yùn)動(dòng)式強(qiáng)化監(jiān)管”。甚至出現(xiàn)“前門松、后門堵”的矛盾局面，以批代管，將事中事后的監(jiān)管，放在審批環(huán)節(jié)中。

3、進(jìn)一步審查、修改、合并各審批部門內(nèi)部審批環(huán)節(jié)和審批方式

推行不見面審批，嚴(yán)格審查審批部門內(nèi)部審批權(quán)分割問題，杜絕“審批長征圖”的出現(xiàn)，項(xiàng)目申報(bào)，各審批部門之間、部門內(nèi)部審批流轉(zhuǎn)徹底取消相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字、部門或單位蓋章的傳統(tǒng)“公章開會(huì)”確認(rèn)方式。多部門應(yīng)集中建立統(tǒng)一的“一個(gè)窗口、一個(gè)表單、一個(gè)出口”并聯(lián)式審批機(jī)制，各部門之間以通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”采用電子審批公告互信制度。項(xiàng)目審批除以土地證、規(guī)劃用地許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證四證為審批完結(jié)。應(yīng)進(jìn)一步完善審批機(jī)構(gòu)共建共用的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，將部門之間、部門內(nèi)部離散或串行的審批流程優(yōu)化為并行業(yè)務(wù)流程，形成扁平化網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)審批、服務(wù)格局，提升政務(wù)審批、服務(wù)的整體性、協(xié)同性。嚴(yán)格限定一項(xiàng)審批一個(gè)出口，關(guān)聯(lián)性審批幾個(gè)機(jī)構(gòu)一個(gè)審批出口的原則，各部門、各中間環(huán)節(jié)一律不得再采用對申報(bào)單位簽字蓋章形式。

以往審批環(huán)節(jié)多，時(shí)限長，往往幾十個(gè)、上百個(gè)公章，經(jīng)歷了多少個(gè)負(fù)責(zé)人簽字，造成了“公章開會(huì)”，形成“審批長征圖”，而為社會(huì)詬病。其中原因復(fù)雜，有制度的不完善，有部門之間、部門內(nèi)部權(quán)力、利益多種因素，說到底是人的因素。因此建議取消以簽字蓋章的審批方式，取消傳統(tǒng)的“串聯(lián)式”審批形式，申報(bào)單位與審批單位不見面，不用申報(bào)單位挨個(gè)部門跑腿、磕頭去蓋章。另外，優(yōu)化審批環(huán)節(jié)和審批方式，設(shè)定審批時(shí)限，超時(shí)追責(zé)的監(jiān)管制度?？陀^上也是避免權(quán)力尋租的一種方式。

目前，審批部門審批權(quán)的內(nèi)部歸并尚未完成。從各職能部門內(nèi)部來看，多重初審、復(fù)審、再審，使得審批權(quán)往往被分割到不同處（科）和若干個(gè)不確定的工作人員，他們又分別劃歸幾位領(lǐng)導(dǎo)分管，由此形成一個(gè)龐大、復(fù)雜的審批系統(tǒng)，又由于審批授權(quán)不足、審批程序設(shè)定混亂、網(wǎng)上審批制度條件不足等因素，未建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，有些審批還沒歸到統(tǒng)一出口或指定到行政服務(wù)中心管理。同時(shí)，各部門為了保護(hù)自己，搞審批外審批，附加條件式審批。聯(lián)合審批牽頭部門的組織監(jiān)督力有限，相關(guān)部門的配合度很難保障，由此往往造成審批環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)、不順暢。例如審批過程中涉及審批單位基層領(lǐng)導(dǎo)、分管、主管、主要領(lǐng)導(dǎo)等等簽批蓋章的，大多還需要回到原單位辦理，遇到領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)、出差或者病事假等等事由，就會(huì)導(dǎo)致報(bào)批文件被長時(shí)間擱置，聯(lián)合審批無法順利開展。其次，聯(lián)合審批協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)權(quán)利分配機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制缺失，導(dǎo)致聯(lián)合審批的推進(jìn)效率不彰和動(dòng)力不足。值得注意的是許多地區(qū)對聯(lián)合審批并不理解，將聯(lián)合審批變成多機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議，在原審批中又增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，反而影響了審批效率。

4、進(jìn)一步明確告知、承諾制度的法律性質(zhì)

應(yīng)對這一制度的建立進(jìn)行相關(guān)論證。完善告知、承諾制度程序化和標(biāo)準(zhǔn)化以及對行政審批程序和行為建立說明理由制度。

推廣告知及承諾制度，是本屆中央政府想通過試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)中收集整理，形成可復(fù)制推廣的舉措，也是政府改革審批方式轉(zhuǎn)型的亮點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)之一，目前沒有相應(yīng)法律法規(guī)支撐。設(shè)在哪一個(gè)環(huán)節(jié)，怎樣合法合規(guī)？該項(xiàng)制度的法律地位怎樣？均無可知。目前告知行為多見于行政處罰制度中，屬行政執(zhí)法義務(wù)。但承諾制度缺少法律解釋，承諾責(zé)任的程序、內(nèi)容、責(zé)任認(rèn)定應(yīng)從立法角度考慮，完善告知和承諾的內(nèi)容、時(shí)間、程序和標(biāo)準(zhǔn)化要求以及相關(guān)的法律責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)，由行政審批程序伴隨而生的告知、承諾制度實(shí)施中，必須對社會(huì)、公眾進(jìn)行依法說明理由，說明理由制度是指行政主體在做出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明該行政行為的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益、形勢、習(xí)慣等因素。該項(xiàng)制度至今沒能在行政審批中有效實(shí)施。告知承諾制度和說明理由制度，是政府落實(shí)事中事后監(jiān)管任務(wù)的基礎(chǔ)，僅利用失信懲戒制度，是否確能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，還缺乏監(jiān)管措施和監(jiān)督機(jī)制配合。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)企業(yè)實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符（除企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人發(fā)生變更）時(shí)，當(dāng)誠信體系和懲戒制度的建立、完善及其影響，還要經(jīng)歷一段很長時(shí)間才能見到效果時(shí)，且其效果存在著極大的不確定性?，F(xiàn)實(shí)中這項(xiàng)制度的建立和完善往往滯后于審批制度的改革。增加了監(jiān)管的難度和政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也希望引起中央層面的注意。

5、進(jìn)一步推行審批代理或代辦專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)制度

客觀來說，建設(shè)項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，周期長，其專業(yè)性、法規(guī)性、系統(tǒng)性極強(qiáng)，這是一個(gè)世界性的難題。圍繞行政審批，我國推行的社會(huì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)制度輔助審批發(fā)揮了巨大作用，但對一些企業(yè)來言，對審批涉及的政府機(jī)構(gòu)的職能、審批過程以及相關(guān)政策性和專業(yè)性不是十分掌握。企業(yè)內(nèi)部也無專業(yè)部門和人員熟悉。當(dāng)前項(xiàng)目責(zé)任單位熟悉項(xiàng)目報(bào)批工作的人員不多，大部分申報(bào)經(jīng)辦人員對項(xiàng)目報(bào)批要求、報(bào)批流程、辦事規(guī)則等了解不深、研究不透，經(jīng)常涉及到一些政策性專業(yè)性問題時(shí)，非專業(yè)人員難以掌握，往往導(dǎo)致項(xiàng)目報(bào)批不連貫，經(jīng)常走“回頭路”。有些項(xiàng)目報(bào)批沒有固定的報(bào)批人員，容易出現(xiàn)與部門審批人員聯(lián)系溝通不夠問題，影響報(bào)批進(jìn)程。在現(xiàn)有體制下，企業(yè)和社會(huì)產(chǎn)生審批恐懼癥心理，可以理解。但也有一些“巨嬰式”企業(yè)的項(xiàng)目,給當(dāng)?shù)貕埣恿硕愂蘸途蜆I(yè),自認(rèn)為是當(dāng)?shù)氐胤浇?jīng)濟(jì)主體, 故意不知道,故意不懂，揣著明白裝糊涂。向政府提出各種要求。而當(dāng)?shù)卣畯牡胤浇?jīng)濟(jì)角度妥協(xié)于企業(yè)的要求,采取“綠色通道,減免手續(xù),特事特辦、先建后批”等方式，這些方式均不符合國家相關(guān)規(guī)定。屬非正常審批行為。令領(lǐng)導(dǎo)干部和審批機(jī)構(gòu)承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)。所謂簡化,就是以先建后批為核心，違規(guī)而沒有處罰,也說明我們的監(jiān)管機(jī)制存在問題。更有人美其名曰為項(xiàng)目服務(wù)，這種賭博性審批，追求的是地方利益和政績，破壞的是行政審批的公正性和公眾利益。因此建議推行建設(shè)項(xiàng)目審批代理或代辦制度，由社會(huì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)代表企業(yè)完成審批事項(xiàng)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)做專業(yè)的事。專業(yè)機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)，能更好的掌握行政審批的政策和流程，其專業(yè)性不僅彌補(bǔ)企業(yè)在申報(bào)中自身的不足，也為企業(yè)在項(xiàng)目申報(bào)中得到?jīng)Q策規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)控制上的幫助，讓企業(yè)騰出精力安心做自己特長的事。但目前該項(xiàng)制度還沒有明確下來，該類服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和地位、法律責(zé)任和義務(wù)需要相關(guān)立法給予說明。