中國政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷中的結(jié)構(gòu)、歷史與行為
——基于歷史制度主義的分析

靳 亮, 陳世香

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430072)

十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出,建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國,增強(qiáng)國家文化軟實(shí)力,需要進(jìn)一步深化文化體制改革。因此,完善包括政府文化管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的文化管理體制是新時(shí)期深化文化體制改革的實(shí)踐要求。在我國,政府文化管理體制是指“分散于黨政宣傳文化職能部門的不同文化管理職能以及作為這些職能載體的機(jī)構(gòu)之間的整合方式,可以稱為政府文化管理職能與機(jī)構(gòu)整合方式”[1]。相應(yīng)地,政府文化管理機(jī)構(gòu)是政府文化管理職能的載體和主要制度表現(xiàn)形式。學(xué)界較多在文化體制、文化管理體制等綜合性研究中涉及政府文化管理機(jī)構(gòu),陳世香[1]對(duì)我國政府文化管理體制改革的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)進(jìn)行了專門研究,并總結(jié)出地方文化管理機(jī)構(gòu)改革的幾種模式。這些研究涉及我國政府文化管理機(jī)構(gòu)的歷史和現(xiàn)實(shí)。然而,鮮有學(xué)者對(duì)1949年以來我國政府文化管理機(jī)構(gòu)的歷史變遷及其規(guī)律做專門研究,也未有研究者從歷史制度主義視角探討這一主題。本文所指政府文化管理機(jī)構(gòu)立足于中央層面主管文化管理職能的黨政宣傳文化部門,包含國務(wù)院文化類管理機(jī)構(gòu)以及中共中央宣傳部這一主管機(jī)構(gòu),由于黨和政府權(quán)威的融合,統(tǒng)一視為政府文化管理機(jī)構(gòu)。由于中央文化管理機(jī)構(gòu)的確立、變遷還受到地方的影響,部分內(nèi)容還將涉及地方文化管理機(jī)構(gòu)。

作為新制度主義重要分支的歷史制度主義,是當(dāng)代西方政治科學(xué)分析范式之一。21世紀(jì)伊始,該理論引入我國,且逐漸發(fā)展為國內(nèi)社會(huì)科學(xué)界熱點(diǎn)理論研究工具。國內(nèi)部分學(xué)者將其運(yùn)用于高等教育和公共管理領(lǐng)域,以解釋我國高等教育政策和各種公共管理制度的歷史變遷。如對(duì)高校專業(yè)設(shè)置政策、高校畢業(yè)生就業(yè)政策、高考加分政策等制度的變遷分析;對(duì)行政審批制度、慈善事業(yè)、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給等制度的變遷分析等。這些研究表明,歷史制度主義為各類制度的歷史變遷提供了一種具有解釋力的分析框架,有助于探尋制度變遷背后的內(nèi)在規(guī)律。為此,本文試圖運(yùn)用這一分析架構(gòu),剖析我國中央文化管理機(jī)構(gòu)近七十年的歷史變遷,檢視其內(nèi)在變遷規(guī)律,期望能夠?yàn)檎幕芾眢w制創(chuàng)新提供一種新的思路。

一、歷史制度主義及其分析框架

歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展,由于在研究方法上與傳統(tǒng)政治學(xué)的淵源以及對(duì)規(guī)范問題的關(guān)注,“新制度主義”[2]成為一種頗具解釋力的分析范式。然而,新制度主義因其在基本主張上的差異而存在多個(gè)流派。西方學(xué)者對(duì)流派的劃分也不一致,較有代表性的是“三分法”[3],即認(rèn)為存在歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義三種分析途徑。

其中,“歷史制度主義的興起和發(fā)展是對(duì)20世紀(jì)六七十年代盛行的政治學(xué)集團(tuán)理論和結(jié)構(gòu)功能主義的一種反應(yīng)”[3],該學(xué)派對(duì)制度的界定比較寬泛,主張以制度為中心來考察歷史,以國家、政治制度為中心來分析歷史[4]。有學(xué)者提出,制度是“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”“與組織和正式組織所制定的規(guī)則和慣例相連”[3];亦有學(xué)者認(rèn)為,制度是扎根于政體的組織結(jié)構(gòu)或政治經(jīng)濟(jì)中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范等,認(rèn)為制度本身就是一個(gè)行動(dòng)主體[4];還有學(xué)者認(rèn)為,制度“不僅包括正式的組織,而且包括非正式的規(guī)則和程序”[5]。因此,在歷史制度主義觀點(diǎn)中,制度有三個(gè)方面的涵蓋:正式制度,非正式的制度、程序、慣例、觀念,以及正式的組織結(jié)構(gòu)。

作為一種中觀層次的分析架構(gòu),歷史制度主義的分析框架主要體現(xiàn)在它的結(jié)構(gòu)觀和歷史觀上[6]。其中,結(jié)構(gòu)分析范式主要體現(xiàn)在:(1)繼承舊制度主義對(duì)正式制度的強(qiáng)調(diào),肯定政治制度對(duì)公共政策和政治后果的影響。在這個(gè)意義上,國家宏觀政治背景、整體制度設(shè)計(jì)影響具體的制度安排,各具體制度在國家宏觀制度背景下得以闡釋。(2)受到結(jié)構(gòu)因果觀的影響,強(qiáng)調(diào)政治變量間的結(jié)構(gòu)關(guān)系或排列方式對(duì)政治后果的影響,“尤其傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和觀念的分布也是他們重點(diǎn)考慮的因素”[3]。在這個(gè)意義上,具體政治制度的產(chǎn)生是一系列政治變量的結(jié)果,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、利益關(guān)系、觀念信仰等要素。

歷史制度主義之所以被冠以“歷史”,主要由于該學(xué)派認(rèn)為歷史是克服人類理性局限的一個(gè)主要途徑[4]。其歷史分析架構(gòu)主要涉及:(1)強(qiáng)調(diào)過去對(duì)當(dāng)下的影響,即前一階段的政策選擇往往會(huì)影響后一階段的政策選擇。(2)強(qiáng)調(diào)制度變遷中的“路徑依賴”。一旦進(jìn)入某個(gè)制度模式,由于該模式提供了相對(duì)于其他制度更大的收益,沿著該路徑延續(xù)下去的可能性就會(huì)增大。(3)強(qiáng)調(diào)制度變遷中的制度斷裂及生成機(jī)理。制度變遷總體上被分成制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。正常時(shí)期的制度變遷遵循路徑依賴,制度斷裂則構(gòu)成制度變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”,新制度的形成與否取決于在該節(jié)點(diǎn)上各種政治力量的對(duì)比。一旦進(jìn)入某種新制度后,報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制會(huì)使制度得以鞏固。(4)存在一種放大歷史視角的傾向,即致力于發(fā)掘產(chǎn)生較大影響的重大政治事件,并以此建構(gòu)歷史性變遷的因果關(guān)系。

然而,無論是制度變遷還是制度選擇,歸根結(jié)底要由制度與行為間的互動(dòng)來推進(jìn)。歷史制度主義傾向于從相對(duì)廣泛意義上界定制度與行為間的相互關(guān)系,并給出“算計(jì)路徑”和“文化路徑”兩種解答[3]?！八阌?jì)路徑”強(qiáng)調(diào)人們尋求最大化實(shí)現(xiàn)自身偏好的傾向會(huì)使他們徹底考慮每一種方案,制度為行動(dòng)者提供了其他行動(dòng)者現(xiàn)在或?qū)硇袨榈拇_定性程度,而制度存續(xù)是由于其表現(xiàn)出了類似于納什均衡的某種平衡。“文化路徑”則認(rèn)為制度選擇行為受到個(gè)體世界觀的影響,個(gè)體會(huì)選擇符合自身世界觀的方案,而制度也為行動(dòng)提供了道德或認(rèn)知模板,制度存續(xù)是因?yàn)榕c制度相聯(lián)的慣例使得個(gè)體選擇不可能有清晰的目標(biāo)。

二、我國政府文化管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)軌與創(chuàng)新

如前所述,政府文化管理機(jī)構(gòu)是政府文化管理職能的載體和表現(xiàn)形式,在歷史制度主義的范疇下也是一種重要制度形式。對(duì)其歷史演變進(jìn)行系統(tǒng)描述,是對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析的前提。自1949年以來,我國中央層面的政府文化管理機(jī)構(gòu)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展。

(一)初步建立階段

中華人民共和國成立初期,政府文化管理體制受到戰(zhàn)時(shí)中國共產(chǎn)黨宣傳文化領(lǐng)導(dǎo)體制的影響,呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。在中央政府成立之前,作為中國共產(chǎn)黨組織機(jī)構(gòu)的中共中央黨委宣傳部(簡(jiǎn)稱“中宣部”),實(shí)際代行革命根據(jù)地的文化管理職能。1949年之后,政務(wù)院下設(shè)文化教育委員會(huì),負(fù)責(zé)管理文化部、新聞總署、出版總署等機(jī)構(gòu)[7],中宣部將解放前所屬的新華通訊社、廣播事業(yè)管理處劃歸新聞總署,電影管理局劃歸文化部,新華書店劃歸出版總署[8]109。這就奠定了新中國文化管理機(jī)構(gòu)的基本格局。

隨著社會(huì)主義“三大改造”的推進(jìn),各類文化團(tuán)體紛紛被納入政府統(tǒng)一管理之下,實(shí)現(xiàn)國家化,執(zhí)政黨和政府成為文化管理的唯一主體,建立了與高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的文化管理體制。與此同時(shí),隨著執(zhí)政地位的鞏固,中國共產(chǎn)黨逐漸將文化視為意識(shí)形態(tài)宣傳工具,文化的政治屬性確立并得以強(qiáng)化。在“反右”“文化大革命”等政治運(yùn)動(dòng)中,政治意識(shí)形態(tài)成為指導(dǎo)、調(diào)控文化管理關(guān)系的最高標(biāo)準(zhǔn)。但隨著“文革”的爆發(fā),中宣部、文化部等文化領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)紛紛癱瘓,取而代之的是由“四人幫”組建的“中央組織宣傳組”“中央文革小組文藝組”等機(jī)構(gòu)[8]71,此前建立的文化管理體制趨于解體。

(二)整合與轉(zhuǎn)軌探索階段

“文革”的結(jié)束構(gòu)成中央文化管理機(jī)構(gòu)變遷中的一個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。1977年,中宣部、文化部等機(jī)構(gòu)遵循“文革”前的機(jī)構(gòu)設(shè)置路徑相繼恢復(fù)重建。然而,隨著國務(wù)院組成部門的膨脹,中央提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的要求,拉開了文化管理機(jī)構(gòu)整合的序幕。同時(shí),改革開放政策使國家宏觀背景發(fā)生重大變化,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到承認(rèn)并逐漸確立,傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理形態(tài)逐漸淡化。這客觀上推動(dòng)文化管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)軌以適應(yīng)新的環(huán)境要求。如中央在十一屆三中全會(huì)后強(qiáng)調(diào),宣傳文化部門的責(zé)任在于把干部群眾的思想引導(dǎo)到四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)上來,由服務(wù)政治斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)[9]268。

相應(yīng)地,這一時(shí)期中央文化管理機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)下,經(jīng)歷了數(shù)輪整合與變遷。1982年,國務(wù)院將直屬的國家出版事業(yè)局、文物事業(yè)管理局、外文出版發(fā)行事業(yè)局、對(duì)外文化聯(lián)絡(luò)委員會(huì)合并至文化部。1987年新設(shè)新聞出版署,并于2001年更名為新聞出版總署,升為正部級(jí)單位。1998年,國家廣播電影電視部改為國家廣播電影電視局,歸國務(wù)院直屬[10]。通過這幾輪改革,在國務(wù)院形成文化部、新聞出版總署、國家廣播電影電視局三個(gè)文化管理機(jī)構(gòu),在歸口管理上統(tǒng)一接受中宣部監(jiān)督指導(dǎo)。

(三)改革與創(chuàng)新階段

進(jìn)入21世紀(jì)后,政府文化管理機(jī)構(gòu)面臨新一輪改革壓力。開始的思路是先由國家出臺(tái)試點(diǎn)政策,要求地方結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行制度創(chuàng)新,呈現(xiàn)出中央與地方在制度創(chuàng)新上的互動(dòng)。以2003年7月《關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見》出臺(tái)為“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”,采取先試點(diǎn)、后推廣的方法,推動(dòng)改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施制度創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上,2006年1月,中央進(jìn)一步頒布《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》,對(duì)改革進(jìn)行全面部署,地方政府文化管理機(jī)構(gòu)整合全面展開。地方的“先試先行”為中央層面的改革奠定了基礎(chǔ),中央的文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新在2013年機(jī)構(gòu)改革中得以實(shí)現(xiàn)。是年,國務(wù)院整合新聞出版總署、廣電總局的職責(zé),組建國家新聞出版廣播電影電視總局,并與文化部一起形成兩個(gè)文化管理機(jī)構(gòu)共治新局面。

值得注意的是,這期間中宣部的職責(zé)與監(jiān)督指導(dǎo)地位沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。不過,中央文化政策有較大調(diào)整,2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“增強(qiáng)我國文化的總體實(shí)力,推動(dòng)中華文化更好地走向世界,提高國際影響力”[11]。文化政策的重心開始從改革開放前的整合民眾以及改革開放后的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,向國家軟實(shí)力提升的指向轉(zhuǎn)移。這意味著政府文化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的國家宏觀背景的轉(zhuǎn)變。

三、我國政府文化管理機(jī)構(gòu)演化的結(jié)構(gòu)邏輯

“歷史制度主義所強(qiáng)調(diào)的結(jié)構(gòu)的重要性一方面繼承了舊制度主義強(qiáng)調(diào)正式制度的重要作用的觀點(diǎn);另一方面也受到了阿爾都塞和普蘭查斯等人為代表的結(jié)構(gòu)主義馬克思主義的結(jié)構(gòu)因果觀的影響”[6],由此形成了歷史制度主義雙重意義的結(jié)構(gòu)觀。其中,第一層次結(jié)構(gòu)觀肯定了政治制度或結(jié)構(gòu)對(duì)公共政策的影響。在這個(gè)意義上,國家宏觀政治背景、整體制度結(jié)構(gòu)將影響具體的制度安排;第二層次的結(jié)構(gòu)觀則強(qiáng)調(diào)政治變量間的結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)公共政策的影響。在這個(gè)意義上,具體政治制度的產(chǎn)生是系列政治變量相互作用的結(jié)果。在這一解釋框架下,作為一種制度形式的政府文化管理機(jī)構(gòu)明顯受到國家宏觀制度背景以及各相關(guān)政治變量的影響,后者的作用使其不斷變遷和革新。

(一)背景與制度:國家宏觀制度背景決定政府文化管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和演化

在分析各國面臨共同壓力條件下做出極大差異政策選擇的原因時(shí),歷史制度主義繼承了舊制度主義強(qiáng)調(diào)政治制度重要作用的觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)既定國家宏觀制度背景對(duì)各國做出不同政策選擇所具有的影響[6]。而國家宏觀制度背景主要指一國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的基本制度安排,“是指憲法所規(guī)定的基本政治制度與經(jīng)濟(jì)制度”[12]。對(duì)我國而言,不同時(shí)期的宏觀制度背景決定了政府文化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和演化。

改革開放前,我國政府文化管理機(jī)構(gòu)的建立和演化,取決于下述宏觀制度背景:(1)新政權(quán)的建立。1949年新政權(quán)建立伊始,客觀上要求建立一套對(duì)全國各項(xiàng)文化事務(wù)進(jìn)行管理的官僚機(jī)器,文化管理機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。(2)中國共產(chǎn)黨在全國領(lǐng)導(dǎo)地位的確立。取得全國政權(quán)后,政府文化管理機(jī)構(gòu)從其在革命時(shí)期構(gòu)建的宣傳領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中產(chǎn)生,并接受其宣傳機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),遵照其意志制定方針、政策,形塑了文化管理機(jī)構(gòu)中的黨政關(guān)系格局。(3)高度集中政治體制的確立。該體制為確保全國政令的統(tǒng)一,要求下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央,因此建立了縱向?qū)哟吻逦M向分工明確的文化管理機(jī)構(gòu)。(4)反復(fù)出現(xiàn)的政治運(yùn)動(dòng)。“反右”“文化大革命”等政治運(yùn)動(dòng),一方面強(qiáng)化了黨委對(duì)文化管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù),使文化管理機(jī)構(gòu)面臨高度政治化、集權(quán)化局面;另一方面也對(duì)政府文化管理機(jī)構(gòu)造成連續(xù)沖擊,使后者面臨癱瘓。(5)法治不足與人治過盛氛圍對(duì)文化管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性形成沖擊,政府文化管理機(jī)構(gòu)往往因政治需要而受到調(diào)整甚至裁撤,顯示出較強(qiáng)的隨意性。

改革開放后,文化管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模調(diào)整,其宏觀制度背景在于:(1)改革開放的時(shí)代背景。十一屆三中全會(huì)之后,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期積累的大量弊端要求在各領(lǐng)域推進(jìn)改革,政府文化管理機(jī)構(gòu)被囊括進(jìn)文化體制和行政體制改革范疇之內(nèi),隨著文化體制和行政體制改革的推進(jìn)而不斷推進(jìn)。(2)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立與完善,使市場(chǎng)和社會(huì)活力得到激發(fā),一方面要求政府下放權(quán)力,推進(jìn)政府與文化企事業(yè)單位職責(zé)分開,如1988—2013年文化部門的每次改革都要求下放一定的事務(wù)性職能給直屬企事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)來轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)政企、政事分開[10];另一方面又要根據(jù)文化市場(chǎng)發(fā)展需要,建立相應(yīng)的文化市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu),如文化部于1989年設(shè)文化市場(chǎng)管理局,全國文化市場(chǎng)監(jiān)管體系開始建立[13]。(3)政府機(jī)構(gòu)改革的輪番推進(jìn)。改革開放后國務(wù)院共推動(dòng)七次機(jī)構(gòu)改革,在每次改革的推動(dòng)下,政府文化管理機(jī)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、提高效率。如1982年國家出版事業(yè)局等四部門合并至文化部;1998年設(shè)廣播電影電視總局;2013年將新聞出版總署、廣電總局整合,組建國家新聞出版廣播電影電視總局。這些改革都是在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的直接推動(dòng)下完成的。(4)依法治國的提出和推進(jìn),對(duì)政府行為的規(guī)范化提出要求,也對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、增強(qiáng)政府穩(wěn)定性提出要求,使得政府文化管理機(jī)構(gòu)不再隨意裁撤。(5)全球化背景下,文化在國家競(jìng)爭(zhēng)中的地位不斷上升,作為國家軟實(shí)力,迫使政府調(diào)整文化管理機(jī)構(gòu),提高文化管理能力,以適應(yīng)全球文化競(jìng)爭(zhēng)的需要;同時(shí),發(fā)達(dá)國家政府管理經(jīng)驗(yàn)的示范效應(yīng),為政府文化管理機(jī)構(gòu)與機(jī)制、管理方法革新帶來契機(jī)。

(二)變量與制度:相關(guān)政治變量影響政府文化管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和演化

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)各政治變量間排列方式與結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)政治結(jié)果的影響。盡管歷史制度主義“極其關(guān)注政治生活中制度所扮演的角色,但很少有歷史制度主義者堅(jiān)持說制度是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素。他們傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與觀念的分布也是他們重點(diǎn)考慮的因素”[3]。何俊志則認(rèn)為,“利益、觀念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系一直是歷史制度主義關(guān)注的核心”[6]。

相應(yīng)地,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、利益因素、觀念意識(shí)形態(tài)等變量與政治制度共同處于因果鏈條之中,政府文化管理機(jī)構(gòu)的選擇、持續(xù)與變遷受到了這些因素的影響。具體而言:(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。新中國成立初,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立適應(yīng)了大規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展的需要,但排斥了市場(chǎng),也排斥了社會(huì)的自主發(fā)展空間,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高度一體化、國家化,執(zhí)政黨和政府成為文化管理的唯一主體,體制外的力量沒有進(jìn)入文化領(lǐng)域的合法性[13]。改革開放后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立,市場(chǎng)和社會(huì)要素不斷成長壯大,政府為順應(yīng)這一形勢(shì),不斷推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變,理順政企、政事關(guān)系,客觀上推動(dòng)政府調(diào)整文化管理機(jī)構(gòu)、縮減規(guī)模。如2001—2017年,國務(wù)院為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,在數(shù)輪行政審批改革中取消和下放數(shù)百項(xiàng)文化管理權(quán)力,直接推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變[10]。(2)利益因素。文化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置涉及到各文化專業(yè)系統(tǒng)、中央與地方、黨與政等多重關(guān)系,其背后實(shí)質(zhì)是權(quán)力和利益關(guān)系。1949年之后,政府文化管理機(jī)構(gòu)依據(jù)專業(yè)職能分工,將全國文化事業(yè)分門別類納入系統(tǒng)化管理軌道,這就形塑了文化管理部門之間的職責(zé)關(guān)系;條塊關(guān)系模式使地方文化行政部門要受上級(jí)主管部門的指導(dǎo),形塑了中央和地方文化管理關(guān)系;在黨政關(guān)系上,各級(jí)黨委對(duì)同級(jí)文化機(jī)構(gòu)實(shí)施包括負(fù)責(zé)人任命、人員編制、財(cái)政劃撥等管理職能。另外,機(jī)構(gòu)調(diào)整還要受到內(nèi)部人員利益的影響。有數(shù)據(jù)顯示,在文化管理機(jī)構(gòu)工作人員中,有72.6%的受訪對(duì)象認(rèn)為人員分流是構(gòu)成我國政府文化管理體制改革的主要阻力[1]。(3)意識(shí)形態(tài)因素。意識(shí)形態(tài)是影響我國政府文化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與變遷的關(guān)鍵變量。隨著執(zhí)政地位的確立,中國共產(chǎn)黨將文化視為意識(shí)形態(tài)的宣傳工具,文化的政治意識(shí)形態(tài)屬性確立起來并不斷得以強(qiáng)化,成為指導(dǎo)、調(diào)控文化管理關(guān)系的最高標(biāo)準(zhǔn)。“文革”期間,這一因素影響最為顯著。改革開放后,與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的要求相適應(yīng),在堅(jiān)持黨對(duì)文化的領(lǐng)導(dǎo)前提下弱化文化的政治屬性,強(qiáng)調(diào)文化服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放。

四、我國政府文化管理機(jī)構(gòu)演化的歷史邏輯

認(rèn)為歷史是克服人類理性局限的一個(gè)主要途徑是歷史制度主義的最大特色。歷史制度主義強(qiáng)調(diào)過去的政策選擇對(duì)現(xiàn)在政策選擇的影響,進(jìn)而闡釋了制度變遷中的“路徑依賴”規(guī)律。在該理論看來,制度變遷過程整體上分為制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。在“正常時(shí)期”強(qiáng)調(diào)路徑依賴對(duì)制度存續(xù)的作用,在“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”上則強(qiáng)調(diào)重大歷史事件對(duì)制度變遷的作用。

(一)制度斷裂與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn):政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷中的重大事件

“歷史制度主義的歷史觀還意味著歷史制度主義的文獻(xiàn)體系中存在一種放大歷史視角的特點(diǎn)”[6],因此,歷史制度主義在分析中致力于發(fā)掘能產(chǎn)生重大影響、不經(jīng)常發(fā)生的重大事件,同時(shí)忽視微小事件。重大事件的發(fā)生往往導(dǎo)致制度平衡被打破,造成舊制度的崩潰,形成制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。在制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上,新制度將會(huì)產(chǎn)生,而在塑造新制度過程中又會(huì)引發(fā)緊張的政治沖突[5]。

依據(jù)前文分析,中央文化管理機(jī)構(gòu)在歷史變遷中至少存在三個(gè)重大的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”:(1)1949年中華人民共和國的成立。新政權(quán)的建立打破了舊政權(quán)管理機(jī)構(gòu)的連續(xù)性,客觀上要求建構(gòu)不同于舊政權(quán),也不同于執(zhí)政黨在尚未取得全國政權(quán)的革命時(shí)期的文化管理機(jī)構(gòu)。(2)1978年十一屆三中全會(huì)的召開。黨和政府工作重心的轉(zhuǎn)移與改革開放基本國策的確立,需要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其是“文革”時(shí)期的文化管理模式以適應(yīng)新時(shí)期的要求,具體言之,即否定中央文革小組管理文化的模式。(3)2003年《關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見》的頒發(fā)與實(shí)施。這標(biāo)志著“以政府職能調(diào)整與機(jī)構(gòu)改革為核心內(nèi)容之一的文化體制試點(diǎn)改革拉開帷幕”[14]。推進(jìn)文化體制改革,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,繁榮和發(fā)展中國特色社會(huì)主義文化,客觀上要求變革政府文化管理機(jī)構(gòu)。

重大事件的發(fā)生為制度創(chuàng)新提供了契機(jī),然而,在重大事件發(fā)生的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”上,新制度的形成往往有多種可能。按照歷史制度主義的闡釋,決定“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”之后制度走向的是環(huán)境的需要和政治力量對(duì)比的變化。具體到中央文化管理機(jī)構(gòu)的變遷,體現(xiàn)在:(1)中華人民共和國成立時(shí),政府文化管理機(jī)構(gòu)要適應(yīng)1949年后文化管理和發(fā)展的需要,而非革命時(shí)期以政治動(dòng)員為主的環(huán)境需要。在政治力量對(duì)比上,共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全國革命的勝利決定了其在新成立的文化管理機(jī)構(gòu)中地位的特殊性,表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨宣傳系統(tǒng)在政府文化管理機(jī)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地位的確立。(2)“文革”結(jié)束后,隨著“四人幫”勢(shì)力的覆滅,由中央文革小組負(fù)責(zé)的文化管理機(jī)構(gòu)走到盡頭?；謴?fù)重建的中央文化管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)改革開放基本國策和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整,適當(dāng)增減相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與職能。(3)十六大前后,經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn),而文化體制改革滯后。在改革成為全社會(huì)共識(shí)的環(huán)境下,文化體制改革的迫切性被提出。由此,十六大做出“推進(jìn)文化體制改革”的戰(zhàn)略部署,并于2003年出臺(tái)改革試點(diǎn)工作意見,開始推動(dòng)文化管理機(jī)構(gòu)改革。

(二)制度繼承與自我強(qiáng)化:政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷中的路徑依賴

歷史制度主義所強(qiáng)調(diào)的路徑依賴表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一,“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”雖打破了制度的連續(xù)性,但新制度繼承了舊制度的某些特征,受到舊制度的制約和影響。即前一階段的制度安排會(huì)影響后一階段的制度選擇和安排。其二,一旦進(jìn)入一種制度模式,沿著該模式繼續(xù)深入下去的可能性增大。原因在于,該模式一旦固定下來,“學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本的增大將使得制度的改變變得越來越困難”[6]。有學(xué)者更是指出,政治制度具有變革的惰性,比經(jīng)濟(jì)制度變遷有著更強(qiáng)的路徑依賴[15]。因此,制度一旦固定便經(jīng)由自我強(qiáng)化而進(jìn)入一種“鎖定狀態(tài)”,打破這種“鎖定狀態(tài)”的唯一辦法是等下一個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的出現(xiàn)。

在“制度斷裂”之后,中央文化管理機(jī)構(gòu)的歷史演化存在明顯的路徑依賴現(xiàn)象。表現(xiàn)在:(1)1949年之后對(duì)之前文化管理模式的繼承。中華人民共和國建立的文化管理機(jī)構(gòu)在延安時(shí)期就已奠基,體現(xiàn)為指導(dǎo)思想上堅(jiān)持馬克思主義,堅(jiān)持文藝服從政治、服務(wù)于人民大眾;在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,繼承了延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨宣傳文化領(lǐng)導(dǎo)體制的高度集中統(tǒng)一,體現(xiàn)在對(duì)黨校、黨報(bào)、文藝、出版等方面的管理體制上。(2)1978年之后文化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)“文革”期間以及五十年代管理模式的繼承。在“文革”結(jié)束這一“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”上,由中央文革小組進(jìn)行文化管理的模式被否定,對(duì)“文革”前所建立的文化管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行恢復(fù)重建。雖然改革開放后因應(yīng)新形勢(shì)需要,對(duì)文化管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)軌探索,但建國初期確立的管理關(guān)系模式總體上得以保持。(3)2003年文化體制改革推動(dòng)的文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新毫無疑問建立在之前既有文化管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)模式基礎(chǔ)之上。這一階段的文化體制改革正是要加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨對(duì)文化工作的領(lǐng)導(dǎo),理順政府與文化企事業(yè)單位的關(guān)系?？傮w上,這種后一階段對(duì)前一階段制度安排的承繼關(guān)系,是因舊制度不符合新環(huán)境的需要以及舊制度的缺陷而引起,但新制度是在舊制度基礎(chǔ)上創(chuàng)新,承繼了舊制度中的合理成分。

我國政府文化管理機(jī)構(gòu)第二個(gè)層面上的路徑依賴表現(xiàn)在,新機(jī)構(gòu)一旦產(chǎn)生,隨著收益遞增和自我強(qiáng)化,新設(shè)置的機(jī)構(gòu)便進(jìn)入一種鎖定的存續(xù)狀態(tài)。在中央文化管理機(jī)構(gòu)演化的三個(gè)歷史時(shí)期中,機(jī)構(gòu)設(shè)置在每個(gè)時(shí)期總體處于相對(duì)穩(wěn)定的平衡狀態(tài)。雖然各期間受到各種大小不一的政治事件影響時(shí)有波動(dòng),但歷史制度主義傾向于忽略這些微小事件而專注于“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。根據(jù)該理論,推動(dòng)一種制度沿著既有模式繼續(xù)深入下去的原因在于“報(bào)酬遞增”,以及學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本的增加。就中央文化管理機(jī)構(gòu)的演變而言,新產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境有較好的適應(yīng)性,新制度產(chǎn)生的管理效益擴(kuò)大了社會(huì)對(duì)制度變遷的認(rèn)知和偏好。面對(duì)舊制度的缺陷以及自上而下的推動(dòng),各級(jí)政府學(xué)習(xí)、模仿、配合中央或其他地方政府的改革措施,這就確保了新制度得以固定和流行。同時(shí),政治生活中存在的大量制度相互牽制,權(quán)力的非對(duì)稱性,以及復(fù)雜性和不透明的政治行為,使得政治生活中存在抵制變革的傾向,使得作為一種政治制度的政府文化管理機(jī)構(gòu)的變遷有著更強(qiáng)的路徑依賴。

五、我國政府文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新中行為與制度的互動(dòng)

制度與行為間的關(guān)系是當(dāng)代制度分析的核心。制度通過行為產(chǎn)生作用,制度變遷也由制度與行為的互動(dòng)來推進(jìn)。二者關(guān)系也是歷史制度主義關(guān)注的重點(diǎn)。然而,行為與制度間的關(guān)系具有復(fù)雜性。歷史制度主義在進(jìn)行分析時(shí),“不傾向于強(qiáng)調(diào)某一結(jié)果使人人都變得更好的程度,而傾向于強(qiáng)調(diào)某些集團(tuán)的失利和其他集團(tuán)的勝出”,即“權(quán)力和權(quán)力游戲中的非對(duì)稱性關(guān)系”[3]。換言之,制度通過賦予一部分人以特權(quán),并將另一部分人置于不利地位。在這種模式下,制度與行為間的關(guān)系就變得復(fù)雜化。前文已指出,在制度與行為互動(dòng)方面,歷史制度主義給出了“算計(jì)路徑”和“文化路徑”兩種解答,它們都對(duì)個(gè)體如何行動(dòng)、制度起到了什么作用、制度為何會(huì)隨著時(shí)間的變化而存續(xù)等問題做出回答[3]。兩種解答顯示,制度與行為之間并非單向,而是雙向互動(dòng)關(guān)系,制度對(duì)行為產(chǎn)生影響,而行為會(huì)影響制度的選擇,行為與制度在互動(dòng)中推動(dòng)制度變遷的發(fā)生。

(一)行為影響制度:中央對(duì)文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的行為選擇

在制度變遷過程中,制度提供了行為者界定其策略和追求利益的情境。行為者根據(jù)未來制度情景對(duì)自己的影響提前做出選擇,以使自己在未來制度情景中處于有利地位。因此,這里所指行為對(duì)制度的影響,主要指制度創(chuàng)新主體的行為選擇對(duì)制度安排的可能影響。在政府文化管理機(jī)構(gòu)的歷史變遷中,制度創(chuàng)新主體主要是中央政府,行為對(duì)制度的影響主要指中央基于自身利益和價(jià)值判斷對(duì)制度作出相應(yīng)的安排。

按照歷史制度主義的理論邏輯,作為制度創(chuàng)新主體的中央政府會(huì)對(duì)一系列因素進(jìn)行衡量,進(jìn)而決定選擇這個(gè)而不是那個(gè)制度。具體而言,(1)“算計(jì)路徑”的解釋。作為一個(gè)利益主體,中央政府決定是否實(shí)施制度創(chuàng)新、以及實(shí)施何種制度創(chuàng)新取決于是否有利于維持社會(huì)秩序和促進(jìn)國家文化事業(yè)的發(fā)展。但凡出臺(tái)一項(xiàng)新的機(jī)構(gòu)設(shè)置方案,中央會(huì)綜合衡量自身面臨的壓力和動(dòng)力,選擇那些能夠確保中央政策目標(biāo)最大化實(shí)現(xiàn)的方案?？陀^上就會(huì)涉及到我國政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷中的動(dòng)阻力因素。(2)“文化路徑”的解釋。價(jià)值定位和意識(shí)形態(tài)是我國政府文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新時(shí)要考慮的一個(gè)重要因素,黨宣系統(tǒng)與政府文化管理部門的分工以及內(nèi)部設(shè)置在很大程度上以政府價(jià)值導(dǎo)向的考慮為基礎(chǔ)。黨宣系統(tǒng)的工作目標(biāo)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期服務(wù)于政治動(dòng)員,到改革開放后服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè),再到新時(shí)期增強(qiáng)國家“軟實(shí)力”。因此,不同時(shí)期的國家價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值定位在一定程度上影響機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置,如1990年中央對(duì)外宣傳小組的設(shè)置,1997年中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室的設(shè)置等。此外,高層領(lǐng)導(dǎo)人的政治理想和熱情也是推動(dòng)文化管理機(jī)構(gòu)變遷的因素,有研究顯示,我國公共文化政策是“政治理想推動(dòng)的精英決策”[16]。由此可見價(jià)值觀及意識(shí)形態(tài)因素在我國政府文化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中的重要地位?？梢酝普?推動(dòng)中央政府實(shí)施制度創(chuàng)新,需要針對(duì)創(chuàng)新主體的利益和價(jià)值訴求,視時(shí)機(jī)賦予相應(yīng)激勵(lì),以推動(dòng)制度創(chuàng)新的發(fā)生。

(二)制度影響行為:中央文化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新決策影響地方行為

新制度的產(chǎn)生可以規(guī)范相關(guān)行為主體的選擇范圍,塑造其偏好和行為目標(biāo)。制度在制度創(chuàng)新主體和作用對(duì)象之間形構(gòu)了一組非對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系,探索制度對(duì)行為的影響就有必要區(qū)分出制度的作用對(duì)象。在我國,中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不僅影響社會(huì)公眾、文化企事業(yè)單位等,更直接影響地方政府行為。按照我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中的對(duì)口模式,中央一旦確定機(jī)構(gòu)設(shè)置模式,不意味著制度創(chuàng)新的完成,而是在一定程度上規(guī)范和限制了地方行為,只有地方同時(shí)推動(dòng)創(chuàng)新,制度變遷才算完成。因此,這里所指制度對(duì)行為的影響,主要探討中央的制度安排對(duì)地方行為的影響。

在我國,中央圍繞文化管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新決策一旦做出,地方就面臨效仿實(shí)施并推廣的責(zé)任。但在面對(duì)中央的創(chuàng)新決策時(shí),地方會(huì)根據(jù)自身偏好和價(jià)值傾向決定是否接納新制度及其接納程度。這會(huì)影響新制度能否被推廣和普及,決定了中央制度創(chuàng)新的成敗。具體而言,(1)“算計(jì)路徑”的解釋。一般而言,在我國自上而下強(qiáng)制推動(dòng)的改革模式下,地方接納中央政府文化管理機(jī)構(gòu)改革思路,原因可能不僅在于地方與中央同樣面臨著舊制度缺陷的詬病,還在于接納中央改革思路并積極主動(dòng)創(chuàng)新是獲取政績(jī)實(shí)現(xiàn)晉升的途徑之一?；趯?duì)自身利益的權(quán)衡,接受中央推動(dòng)的制度創(chuàng)新在大多數(shù)情況下是符合理性的。因此,自上而下層層推動(dòng)便有了動(dòng)力基礎(chǔ)。如2003年文化體制改革試點(diǎn)意見頒布之前,上海、深圳就已經(jīng)對(duì)文化管理機(jī)構(gòu)實(shí)施創(chuàng)新,但實(shí)際上這一行為得到了中央的默許和支持,與“中央政府領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施的1999年度地方政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程有著密切關(guān)系”[14]。在我國“壓力型體制”和“晉升錦標(biāo)賽”的地方政府行為模式下,積極創(chuàng)新或采納中央方案是地方領(lǐng)導(dǎo)人取得政績(jī)、實(shí)現(xiàn)晉升的理性選擇。(2)“文化路徑”的解釋。在我國單一制結(jié)構(gòu)、高度集權(quán)的政治體制下,長期形成了地方服從中央的思維模式和政治文化。地方對(duì)中央日積月累的信任和依賴,促成在中央推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革過程中,地方無條件服從成為符合自身價(jià)值傾向的選擇,進(jìn)而建立起與中央層層對(duì)接的政府文化管理結(jié)構(gòu)。這可以被上升為擁護(hù)中央、服從大局的政治價(jià)值高度。理論上也認(rèn)為,若認(rèn)為服從中央決策會(huì)違背地方主流價(jià)值或不合地方民意,則地方也會(huì)在實(shí)際中采取其他各種靈活應(yīng)對(duì)方式消極執(zhí)行中央決策。

六、結(jié)論與討論

歷史制度主義為我國政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷提供了良好的分析框架。借助這一分析架構(gòu),縱觀1949年以來的歷史視域,可以發(fā)現(xiàn)我國政府文化管理機(jī)構(gòu)歷史變遷的內(nèi)在邏輯。分析顯示,我國政府文化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、演變受到國家宏大制度背景的決定,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、利益因素和意識(shí)形態(tài)是影響機(jī)構(gòu)設(shè)置的關(guān)鍵變量;重大事件的發(fā)生構(gòu)成變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”,路徑依賴促使政府文化管理機(jī)構(gòu)在原有基礎(chǔ)上不斷完善和優(yōu)化。同時(shí),制度與制度創(chuàng)新主體、制度推廣主體間的互動(dòng)不斷推動(dòng)機(jī)構(gòu)變遷的發(fā)生。歷史制度主義較好地展現(xiàn)了新中國成立后我國中央文化管理機(jī)構(gòu)的變遷邏輯。在此基礎(chǔ)上,可以進(jìn)一步推斷:

第一,政府文化管理機(jī)構(gòu)改革要緊密結(jié)合時(shí)代要求。尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨向深入發(fā)展、文化成為國家“軟實(shí)力”,并在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一背景下,探索新時(shí)期對(duì)政府文化管理的新要求、對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革模式的新要求,推動(dòng)政府文化管理向文化治理轉(zhuǎn)型,優(yōu)化政府文化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置,提升文化治理能力,是當(dāng)前及今后一段時(shí)期我國政府文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的內(nèi)在要求。因此,在未來國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以及我國文化體制改革的雙重推動(dòng)下,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,可以適時(shí)推動(dòng)文化部與國家新聞出版廣電總局的整合,從而進(jìn)一步提高政府文化治理能力。

第二,政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷要遵循路徑依賴規(guī)律,并把握“關(guān)鍵事件”推進(jìn)制度創(chuàng)新。推進(jìn)政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷,要準(zhǔn)確把握“關(guān)鍵事件”帶來的機(jī)會(huì)之窗,尤其注重領(lǐng)導(dǎo)人換屆、重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的頒布、行政體制改革等政治制度設(shè)計(jì)與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大事件,以改革的量變積累不失時(shí)機(jī)促成質(zhì)變的發(fā)生。在新制度設(shè)計(jì)上,尊重我國政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷的歷史路徑,遵循其歷史變遷規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理,保持機(jī)構(gòu)設(shè)置的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三,政府文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新應(yīng)注重關(guān)涉對(duì)象的利益訴求和價(jià)值取向。每次政府機(jī)構(gòu)改革都是對(duì)權(quán)力的重新劃分和對(duì)利益的調(diào)整。因此,推進(jìn)政府文化管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新,需要理清所涉及到的利益關(guān)系,不僅包括中央與地方,還包括黨與政、各文化專業(yè)系統(tǒng)、政府與文化企事業(yè)單位、政府與內(nèi)部人員等多主體間的復(fù)雜關(guān)系。合理界分圍繞這些關(guān)涉對(duì)象所產(chǎn)生的改革動(dòng)阻力機(jī)制,改革應(yīng)盡可能擴(kuò)大共識(shí)、減少阻力,以制度激勵(lì)推動(dòng)制度創(chuàng)新。在當(dāng)前情勢(shì)下,立足于頂層設(shè)計(jì),理順黨政關(guān)系即國務(wù)院文化管理部門與中宣部的文化管理權(quán)責(zé)關(guān)系,是十九大報(bào)告提出的牢牢掌握意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與推動(dòng)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需要,這應(yīng)是當(dāng)前深化改革的重點(diǎn)。

當(dāng)然,歷史制度主義不可避免地帶有內(nèi)在局限,從歷史分析中得出制度變遷在當(dāng)下應(yīng)吸取的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),這種時(shí)空上的滯后性往往導(dǎo)致無法準(zhǔn)確把握當(dāng)今的新問題。同時(shí),過于宏觀的歷史視域也無法深入詮釋具體的微觀問題,事后的描述方式亦不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)制度的未來發(fā)展。因此,有關(guān)我國政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷的歷史制度主義分析,不應(yīng)止于粗線條的框架搭建和淺略描述,應(yīng)深入到政府文化管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、歷史變遷及其與行為的互動(dòng)架構(gòu)中做詳細(xì)考察,而這將是未來的努力方向。

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