深圳城市更新政策在地鐵建設(shè)征拆中的應(yīng)用研究

文/ 胡朝東 深圳市地鐵集團(tuán)有限公司 廣東深圳 518026

隨著城市化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增加，深圳對(duì)舒適準(zhǔn)點(diǎn)快速的軌道交通有著急切的需求。深圳已建成通車的城市軌道線路285公里，在建的城市軌道線路近300公里，遠(yuǎn)期建設(shè)的城市軌道線路近600公里。地鐵建設(shè)不可避免涉及到征地拆遷，但是經(jīng)濟(jì)越發(fā)展倒逼軌道交通建設(shè)的同時(shí)，征地拆遷的工作難度也越來越大。2009年，深圳發(fā)布了《深圳市城市更新辦法》，城市更新幾年來的實(shí)踐為盤活存量土地、消除違法建筑、促進(jìn)城市升級(jí)發(fā)揮了重要作用，地鐵建設(shè)征地拆遷如果結(jié)合深圳城市更新政策，有可能為地鐵建設(shè)征地拆遷提供新思路新路徑。

1、深圳城市更新

1.1 定義

根據(jù)《深圳市城市更新辦法》，城市更新是指對(duì)特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等），為完善城市基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施、消除安全隱患、改變土地利用低效粗放現(xiàn)狀、調(diào)整土地用途和建筑功能以符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求等，而進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)。本文研究的城市更新為拆除重建類。

1.2 基本要求

城市更新的目的是城市改造升級(jí)和改善人居環(huán)境，非大拆大建。深圳城市更新的基本條件是：

1.為落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或城市公共利益項(xiàng)目；2.建成年限久、房屋質(zhì)量差、安全隱患多；3.嚴(yán)重影響城市規(guī)劃設(shè)施。對(duì)用地權(quán)屬的基本要求為：拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例應(yīng)當(dāng)不低于60%。

城市更新的運(yùn)作模式是“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”，政府制定政策規(guī)范更新行為，企業(yè)作為主體申請(qǐng)立項(xiàng)和實(shí)施。城市更新是發(fā)揮社會(huì)作為主體力量，通過市場(chǎng)化手段改造城市的開發(fā)建設(shè)行為。通過多年的實(shí)踐，深圳城市更新政策建立了比較完善的體系，從法規(guī)、管理、操作指引、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)幾個(gè)層次，分別制定了辦法和措施，已經(jīng)可以較好的指導(dǎo)和規(guī)范城市更新的實(shí)施。

2、地鐵建設(shè)征地拆遷

2.1 解讀

“征”即征收房屋和土地，“拆”即拆除地面建筑物和構(gòu)筑物。地鐵建設(shè)征地拆遷的目的是為滿足地鐵線路、車站、車輛基地等設(shè)施的建設(shè)需要，或?yàn)榇_保地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)安全及建筑物自身安全，所以，在地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)和征拆方案確定后，涉及的房屋和土地征收帶有強(qiáng)制性。地鐵建設(shè)征地拆遷的實(shí)施主體是政府部門或參公管理的事業(yè)單位，屬于土地整備的范疇。

2.2 難點(diǎn)

隨著深圳城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，商品房新房成交均價(jià)近一年維持在5.5萬元/平方米，房屋價(jià)格較高。由于房屋價(jià)格區(qū)域不均衡，商品房新房實(shí)際成交價(jià)格的跨度在3～15萬元之間。按照《深圳市房屋征收和補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》，征收非住宅房屋原則實(shí)行貨幣補(bǔ)償，征收住宅房屋可以選擇貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合三種方式，貨幣補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。

從房屋征收和補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，存在幾個(gè)方面的矛盾：一是被征收人多數(shù)要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但政府掌握的住宅資源有限難以提供合適住宅用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換；二是被征收人貨幣補(bǔ)償要求高于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照“辦法”，貨幣補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估確定，評(píng)估在考慮土地剩余年限、房屋折舊等因素后，評(píng)估價(jià)格往往會(huì)低于相同地段的房產(chǎn)購(gòu)置價(jià)格。利益協(xié)商的矛盾，使得房屋和土地征收工作在深圳實(shí)施的難度較大。

3、深圳城市更新政策與地鐵建設(shè)征地拆遷的契合

3.1 城市更新土地貢獻(xiàn)可以實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)征拆的目標(biāo)

城市更新的實(shí)施過程，也是社會(huì)主體和政府利益分配的過程，社會(huì)主體通過城市更新獲取利益，同時(shí)也需要貢獻(xiàn)一定比例的土地、配建保障性住房、配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、配建與自身規(guī)模相適應(yīng)的公共配套設(shè)施等。城市更新拆除重建土地面積的20%需無償移交政府，優(yōu)先用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市公共利益項(xiàng)目。

3.2 城市更新運(yùn)用得當(dāng)可以兼顧各方關(guān)切

城市更新是以市場(chǎng)運(yùn)作為導(dǎo)向的模式，與地鐵建設(shè)征地拆遷的被征收人在利益平衡方面更容易調(diào)和。通過城市更新的市場(chǎng)化手段貢獻(xiàn)土地實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)征地拆遷的工作目標(biāo)，可以降低政府工作難度和減少行政資源投入。從地鐵建設(shè)單位的角度，友好協(xié)商完成征地拆遷，順利接收?qǐng)龅亻_展工程施工，減輕施工現(xiàn)場(chǎng)維穩(wěn)壓力，自然樂見其成?？梢?，城市更新政策在地鐵建設(shè)征地拆遷中運(yùn)用得當(dāng)將是一個(gè)多贏的路徑。

3.3 實(shí)現(xiàn)站城一體化的TOD開發(fā)

深圳地鐵提出“建地鐵就是建城市”的理念，其內(nèi)涵為利用地鐵建設(shè)的契機(jī)同步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市功能和改變城市面貌。土地和房屋征收在征收后納入土地儲(chǔ)備，在征收階段沒有開發(fā)建設(shè)主體，難以實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)與地塊開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，地鐵的交通導(dǎo)向功能和地塊開發(fā)的業(yè)態(tài)布局難以有機(jī)結(jié)合。而城市更新會(huì)有明確的開發(fā)建設(shè)主體，在貢獻(xiàn)土地滿足地鐵建設(shè)征地拆遷需求的同時(shí)，會(huì)同步進(jìn)行規(guī)劃研究和設(shè)計(jì)，與地鐵建設(shè)同步對(duì)接，實(shí)現(xiàn)站城一體化的TOD開發(fā)。

4、城市更新與地鐵建設(shè)征地拆遷相結(jié)合的實(shí)施路徑

4.1 工作策劃

地鐵建設(shè)前期設(shè)計(jì)工作的基本流程為工程可行性研究—總體設(shè)計(jì)—初步設(shè)計(jì)—施工圖設(shè)計(jì)—征地拆遷圖，在提出征地拆遷圖時(shí)，施工圖設(shè)計(jì)也已完成，進(jìn)場(chǎng)施工的時(shí)間需求會(huì)非常迫切。以土地整備方式進(jìn)行的土地和房屋征收也需拆遷動(dòng)員和利益協(xié)商，征地拆遷工作也常常滯后延誤場(chǎng)地交付的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如果提前啟動(dòng)征地拆遷又依據(jù)不足。

城市更新有提早謀劃的優(yōu)勢(shì)，在地鐵建設(shè)的總體設(shè)計(jì)階段甚至提前到工程可行性研究階段，可以對(duì)地鐵建設(shè)征地拆遷范圍和難度進(jìn)行評(píng)估，預(yù)定城市更新的實(shí)施方案，并與各政府主管部門溝通形成初步意見。利用城市更新市場(chǎng)化運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，在選擇實(shí)施主體后即可以提前開展與地鐵建設(shè)征地拆遷范圍內(nèi)的權(quán)利人開展更新補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商工作。

4.2 實(shí)施主體選擇

通過城市更新服務(wù)地鐵建設(shè)征地拆遷，需要城市更新的實(shí)施主體提前介入才能將工作落到實(shí)處。一般情況，城市更新實(shí)施主體是市場(chǎng)行為，但為地鐵建設(shè)征地拆遷服務(wù)的城市更新與地鐵建設(shè)密切相關(guān)，單純的市場(chǎng)行為難以有效滿足地鐵建設(shè)的計(jì)劃性和統(tǒng)籌性，需要政府介入予以引導(dǎo)。實(shí)施主體有以下幾種選擇：被征拆人、政府部門、地鐵公司、第三方企業(yè)、以上兩方或多方組成的聯(lián)合體。

（1）被征拆人作為實(shí)施主體。在同一個(gè)征拆區(qū)域有多個(gè)被征拆人難以統(tǒng)籌，或者被征拆人自身不具有城市更新的技術(shù)能力和資金實(shí)力的情況下，被征拆人不適于作為實(shí)施主體。同時(shí)，被拆遷人自身開發(fā)建設(shè)能力不足也無益于地鐵建設(shè)和城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合的TOD開發(fā)。

（2）政府部門作為實(shí)施主體。政府部門作為實(shí)施主體有悖城市更新“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的指導(dǎo)思想。

（3）地鐵公司作為實(shí)施主體。有利于工作整體協(xié)調(diào)推進(jìn)，又可以通過項(xiàng)目開發(fā)獲取收益反哺地鐵建設(shè)，使地鐵公司從單純的地鐵建設(shè)者升級(jí)為城市配套服務(wù)企業(yè)。

（4）第三方企業(yè)作為實(shí)施主體。第三方企業(yè)一般是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在開發(fā)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)實(shí)力、靈活機(jī)制、資金籌措等方面的優(yōu)勢(shì)，快速高效的推動(dòng)城市更新。但是，第三方企業(yè)是以營(yíng)利為目的的，地鐵建設(shè)的公益性與城市更新的逐利沖動(dòng)容易產(chǎn)生矛盾。

（5）以上兩方或多方組成的聯(lián)合體。地鐵公司作為實(shí)施主體之一與第三方企業(yè)或其他方組成聯(lián)合體作為實(shí)施主體，在這種組合形式下，地鐵公司以股東身份參與城市更新的項(xiàng)目決策，可以調(diào)節(jié)地鐵建設(shè)和城市更新的利益沖突，并且在地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)等方面與地塊城市更新能較好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)和城市建設(shè)同步設(shè)計(jì)、同步施工預(yù)留，有利于站城一體TOD開發(fā)建設(shè)。

4.3 實(shí)施方案的原則

實(shí)施方案的核心問題是需要按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成地鐵建設(shè)征拆范圍建構(gòu)筑物的拆除和交付施工場(chǎng)地。采用城市更新的方式，實(shí)施主體需要與被征收人在計(jì)劃的時(shí)間內(nèi)協(xié)商一致，但是單一的市場(chǎng)化協(xié)商行為具有較大不確定性，需要在實(shí)施方案上做好策略安排。

實(shí)施方案要做到“以土地整備促更新談判”和“兩手準(zhǔn)備”。地鐵建設(shè)的征地拆遷傾向于采用城市更新的方式，并意味著不做好土地整備兜底的準(zhǔn)備，所以，政府主導(dǎo)的土地整備應(yīng)當(dāng)正常按程序啟動(dòng)工作，給被征收人提供政府征收補(bǔ)償和城市更新的選擇。正常情況下，由于城市更新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于政府征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征收人從經(jīng)濟(jì)利益考慮應(yīng)當(dāng)會(huì)選擇城市更新，但不排除例外。如果出現(xiàn)僵持無法協(xié)商，則以征收的強(qiáng)制措施保障地鐵建設(shè)的順利實(shí)施。

以土地整備促更新談判的方式，也需要為被征收人做好拆遷宣傳、法律顧問服務(wù)、生產(chǎn)生活保障等服務(wù)工作，使工作流程透明規(guī)范。

4.4 車站和車輛基地

地鐵線路及其車站是線性工程，單個(gè)車站涉及的拆遷規(guī)模和土地占用不會(huì)太大，城市更新貢獻(xiàn)的土地面積一般可以滿足車站建設(shè)占地要求，而且車站是地鐵人流的集散點(diǎn)，圍繞地鐵車站開展城市更新是實(shí)現(xiàn)TOD開發(fā)的重要形式。

車輛基地則不同，車輛基地包含地鐵車輛段和地鐵停車場(chǎng)，有幾個(gè)特點(diǎn)：一是占地面積大，占地面積從10多萬到30多萬不等，城市更新基本難以貢獻(xiàn)如此巨大的土地面積；二是上蓋物業(yè)容積率不高，深圳地鐵有多個(gè)車輛段上蓋物業(yè)的項(xiàng)目實(shí)踐，從已實(shí)施的車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)強(qiáng)度來看，積率在2.0左右，一般情況下都達(dá)不到城市更新拆遷賠付面積要求；三是建設(shè)周期長(zhǎng)，從車輛基地建設(shè)到上蓋物業(yè)建設(shè)，建設(shè)周期理論上至少6年，由于地鐵建設(shè)和上蓋物業(yè)建設(shè)的接口多且協(xié)調(diào)復(fù)雜，實(shí)際建設(shè)周期更長(zhǎng)，以深圳地鐵為例，建設(shè)周期從9年到12年不等，過渡期安置費(fèi)用高經(jīng)濟(jì)效益低；四是車輛基地不一定具備上蓋物業(yè)開發(fā)條件，車輛基地屬于交通設(shè)施，受上位規(guī)劃的剛性約束較少，而上蓋物業(yè)屬于房地產(chǎn)開發(fā)，受上位規(guī)劃的剛性約束多，所以車輛基地不一定都具備上蓋物業(yè)開發(fā)條件。從以上幾點(diǎn)分析，采用城市更新解決車輛基地的拆遷問題均可能存在一方面或多方面不可行。

城市更新在地鐵建設(shè)征拆中主要應(yīng)用于車站站點(diǎn)，不適合應(yīng)用于車輛基地。

4.5 建立協(xié)調(diào)機(jī)制

城市更新與地鐵建設(shè)征拆相結(jié)合，一方面可以解決地鐵建設(shè)征拆需求，另一方面也可以實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)和城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合的站城一體化開發(fā)。要實(shí)現(xiàn)站城一體化的TOD開發(fā)涉及規(guī)劃統(tǒng)籌、設(shè)計(jì)配合及接口條件、施工預(yù)留、工程費(fèi)用分?jǐn)?、產(chǎn)權(quán)界面、規(guī)劃審批配合等多方面的具體問題，需要建立一個(gè)常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制才能有序的推進(jìn)工作。

結(jié)語：

將城市更新政策應(yīng)用到地鐵建設(shè)拆遷已經(jīng)引起深圳政府拆遷主管部門的關(guān)注，也開始了一定的嘗試。如深圳某區(qū)樞紐建設(shè)的征地拆遷就采用了城市更新的方式，將“政府統(tǒng)籌”和“市場(chǎng)運(yùn)作”結(jié)合起來，在樞紐建設(shè)征地拆遷范圍內(nèi)的城市更新談判由“政府統(tǒng)籌”，之外的城市更新談判交由“市場(chǎng)運(yùn)作”。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的征地拆遷也將不再囿于傳統(tǒng)的土地整備方式，利用城市更新已健全的法規(guī)體系，將政府統(tǒng)籌和市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合起來，將是破解土地整備難題的一個(gè)重要方向。

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