加快新型城鎮(zhèn)化進程的困境與對策

文/郭亞欣 浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院 浙江杭州 310012

1、前言

城鎮(zhèn)化指的是隨著經濟的發(fā)展，農村人口逐漸在城鎮(zhèn)進行集聚，這是人類發(fā)展的自然趨勢，也是一個國家現(xiàn)代化的重要標志。我們國家當前正處于后期工業(yè)化的時代，城鎮(zhèn)化正在加速進行，這是一個重要的轉型關口，城市公共服務配套設施還不夠完善，與大規(guī)模實施城鎮(zhèn)化的速度并不相匹配，這反而降低了城市居民的生活質量，并且使得我國城市病的情況越來越嚴重。根據(jù)國家相關規(guī)劃，我國到2020年城鎮(zhèn)化率要達到60%以上，城鎮(zhèn)的常住人口要達到8億以上，這就還需要一億多農民轉為城鎮(zhèn)人口，我國城市的承載力面臨嚴峻的考驗。隨著改革開放的發(fā)展，農村經濟得到飛速發(fā)展，農業(yè)現(xiàn)代化水平得到急速提高，這也為農村全面實施城鎮(zhèn)化提供有利的外部條件。在此時我們可以改變異地城鎮(zhèn)化的發(fā)展方針，使得農民在家門口實現(xiàn)就業(yè)，這就是就地城鎮(zhèn)化，這種趨勢是緩解城市人口壓力的必然趨勢。本文主要描述就地城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化之間的聯(lián)系以及就地城鎮(zhèn)化所面臨的困境和相應的應對措施。

2、新型城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化之間的聯(lián)系

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式帶來了諸多的發(fā)展問題，影響了國民經濟的健康發(fā)展。因此必須在實施城鎮(zhèn)化的同時，進行統(tǒng)籌、以人為本、可持續(xù)的發(fā)展模式。農村就地城鎮(zhèn)化能夠有效解決城市病的問題，是把新型城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)形式。

2.1 新型城鎮(zhèn)化的意義

城鎮(zhèn)化主要是指農村的生產要素逐漸向城鎮(zhèn)遷移的過程，實際上指的是整個經濟結構和文化結構進行有序的遷移過程。新型城鎮(zhèn)化是指以科學發(fā)展觀作為指導思想，以人為本，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標，突出城鎮(zhèn)的文化脈絡傳承，建設低碳、環(huán)保、節(jié)約的新型城鎮(zhèn)。

與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的特點如下：首先新型城鎮(zhèn)化，貫徹以人為本的指導方針，黨的十八屆三中全會指出，要貫徹實行以人為核心的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式不是簡單的攤大餅，更注重發(fā)展的質量和內涵，合理有序的推動農業(yè)人口轉移到城市中，全民共享改革開放的發(fā)展成果。另外新型城鎮(zhèn)化是協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展需要確保工業(yè)化、信息化以及現(xiàn)代農業(yè)都能夠得到充分協(xié)調發(fā)展，推動信息產業(yè)相互融合、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間實行良性互動，達到相互協(xié)調的目的。最后新型城鎮(zhèn)化是能夠可持續(xù)發(fā)展的健康模式，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最高要求。新型城鎮(zhèn)化要改變高污染，高消耗以及高投入的發(fā)展模式，轉變?yōu)橐獌群⒁|量的發(fā)展模式。在發(fā)展的過程中需要充分的考慮到自然資源的環(huán)境承載力，能夠合理的利用土地資源和資金，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 就地城鎮(zhèn)化的意義

我們以前進行的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，主要是指異地城鎮(zhèn)化的模式，和異地城鎮(zhèn)化模式不同，就地城鎮(zhèn)化主要是指農民不再盲目的向城市進行集中，而是以原居住地區(qū)的小城鎮(zhèn)作為依托，不斷對于小城鎮(zhèn)完善其公共服務設施，改變居民的傳統(tǒng)生活模式逐漸形成新的城鎮(zhèn)，這樣可以有效實現(xiàn)居民就業(yè)的一種新型城鎮(zhèn)化模式。

就地城鎮(zhèn)化是有效降低城鎮(zhèn)化成本的最佳途徑，也能夠有效預防城市病的發(fā)生。就地城鎮(zhèn)化具有以下特點：就地城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化建設，推進城鄉(xiāng)一體化建設，有助于全民享受到城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展成果，有利于實現(xiàn)社會公平。其次，就地城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，在舊的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式中，政府盲目追求攤大餅的發(fā)展模式，導致城市公共服務和資源配套跟不上城市發(fā)展的速度，居民的生活質量降低，這種發(fā)展模式沒有做到以人為本。就地城鎮(zhèn)化是等到公共服務設施達到一定程度之后才實施的城鎮(zhèn)化，這樣就能夠有效避免上述情況的發(fā)生，有利于滿足居民生活需求。最后就地城鎮(zhèn)化是協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化，工業(yè)發(fā)展與農業(yè)發(fā)展相互協(xié)調發(fā)展是就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障。我們只有充分的對于農業(yè)現(xiàn)代化水平進行提高才能夠有效實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。若想實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，一定要有產業(yè)支撐，這樣才能夠使得農民安居樂業(yè)，必須要實現(xiàn)農業(yè)和工業(yè)協(xié)調發(fā)展的局面。

2.3 兩者之間的聯(lián)系

新型城鎮(zhèn)化是對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的超越和發(fā)展，以人為本協(xié)調發(fā)展是其本質特征，這種新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與就地城鎮(zhèn)化是包含關系，兩者在發(fā)展要求與內涵上具有明顯一致性。農村的就地城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要實現(xiàn)形式，也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的必要途徑。

3、我國農村就地城鎮(zhèn)化面臨的困境

農村城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設發(fā)展的引擎，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，需要有農村城鎮(zhèn)化的強力支撐，這就為農村城鎮(zhèn)化建設指明了方向。但是由于受到多方面條件的限制，我國的就地城鎮(zhèn)化政策還面臨了許多困境。

3.1 思想認識誤區(qū)導致推進緩慢

由于受到傳統(tǒng)認知的誤區(qū)，農民認為農民城鎮(zhèn)化必須要住城市中去，可以說具有理想的年輕農民都把在城市中定居作為自己的夢想。但是新型城鎮(zhèn)化真正的本質是就業(yè)非農化以及價值觀念和生活方式的城市化，并非是一定要住在城市中去。但是轉變思想仍舊需要很長時間，而且還會對于我國的就地城鎮(zhèn)化政策產生諸多負面影響。但是實際情況是，很多農民在遷移到城市之后，并不能夠完全融入當?shù)氐纳?，仍舊保留著農村的傳統(tǒng)生活習慣與思維方式，對于他們而言僅僅實現(xiàn)了由農村里的農民到城市里的農民角色的轉變，并沒有從根本上進行城鎮(zhèn)化，因而日益變得孤立和邊緣化。同時專家認為一些特定的地理條件導致城鎮(zhèn)化模式難以進行復制和推廣，因此專家更熱衷于關注大中城市的發(fā)展，對于農村城鎮(zhèn)化的建設普遍關注度不高，在制定相關政策時資源一再向大中城市傾斜，這就進一步加重了異地城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，對于農村的經營現(xiàn)代化產生負面的影響。

3.2 產業(yè)支撐不夠導致就地城鎮(zhèn)化不可持續(xù)

黨的十八屆三中全會指出，需要推動產業(yè)和城鎮(zhèn)進行融合發(fā)展，這也是實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵。具有產業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化才是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展的水平決定了整個城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量。所以要想實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，就必須要發(fā)展地方工業(yè)，以當?shù)氐墓I(yè)園區(qū)作為建設的載體，實現(xiàn)工業(yè)與城鎮(zhèn)的結合。我國已經實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多是以初級加工的工業(yè)企業(yè)為主，沒有很強的工業(yè)基礎，絕大多數(shù)屬于初級加工的階段。很多地方存在勞動生產率比較低、經濟價值較低、經濟附加值較低等情況，企業(yè)對于農民吸引力較低。如果一些地方沒有集中布局的工業(yè)園區(qū)，就會出現(xiàn)企業(yè)胡亂分散的局面，這就使得當?shù)仉y以實現(xiàn)產業(yè)集聚效應，實現(xiàn)集約化的發(fā)展模式。也就是說，產業(yè)支撐不夠導致就地城鎮(zhèn)化的模式不可持續(xù)，所以當?shù)氐霓r民也不能夠就近轉為非農居民，沒有產業(yè)支撐的就地城鎮(zhèn)化就像是沒有車頭的火車，難以進行啟動和發(fā)展。

3.3 制度上的約束導致就地城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢

就地城鎮(zhèn)化的主要目標是實現(xiàn)公共服務的均等化，使得農民就近轉化為非農。主要是當?shù)卣攸c發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農民基本上可以實現(xiàn)就地非農，但是在其他的制度保障，比如說戶籍制度的遷移以及土地制度的改革對于農民的城鎮(zhèn)化起到了制約作用。首先是戶籍產生的福利很多，主要牽涉到就業(yè)、婚姻以及社會保障等權利，因此戶籍制度成為了進行權利界定和利益分配的制度，這樣就使得農民只有城市人的身份，但是卻沒有享受到城市居民的權利，大大挫傷了農民進行城鎮(zhèn)化的積極性。同時對于整個國家來說，每一位公民都應該平等的享有國家公共服務的權利，我國的社會保障體系與公共服務是建立在戶籍制度之上的，享有戶籍與沒有戶籍在服務資源上是具有天壤之別的，城鄉(xiāng)二元戶口制度的建立使得公共服務城鄉(xiāng)一體化實施困難重重。最后在當前的土地制度之下，土地的使用權歸于農民，但是土地的所有權歸屬于集體?；鶎诱梢灾苯訉⑼恋剡M行轉讓，忽視了農民的利益，這其中巨大的經濟增值效益也為地方政府盲目進行城鎮(zhèn)化埋下了隱患，這不但剝奪了本應屬于農民的經濟利益，也影響了城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4 權力與責任不匹配導致就地城鎮(zhèn)化動力不夠

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要服務于農業(yè)經濟社會，還需要在城鎮(zhèn)化中引入工業(yè)化與農業(yè)現(xiàn)代化，因此擔負了較多的職責，權力與責任不匹配的現(xiàn)象越來越發(fā)嚴重。作為基層政府并沒有獨立的行政許可權，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以處理的事務比較有限。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有獨立的財務管理權力，主要的辦公經費都是上一級進行撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設往往受到資金的限制，這都不能夠滿足當前就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求。

4、我國在經濟生活中面臨困境的對策建議

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在逐漸發(fā)展的過程中，負面問題逐漸暴露。但是在現(xiàn)有條件下全面推行農村就地城鎮(zhèn)化條件尚不夠成熟，這是一種未來的發(fā)展趨勢，需要打破種種困難確保其實現(xiàn)。就地城鎮(zhèn)化的推進是一個全面協(xié)調的系統(tǒng)，需要進行科學的總體規(guī)劃，農業(yè)產業(yè)化以及現(xiàn)代化的支撐、政治制度的改革、不斷的解放思想和發(fā)展生產力，提高農村人口的工作技能以及知識水平等各方面。

4.1 進行科學的總體規(guī)劃

科學規(guī)劃是進行就地城鎮(zhèn)化的首要任務。我們需要轉變傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路與理念，將城鎮(zhèn)化的農村社區(qū)納入到統(tǒng)一的發(fā)展體系，希望能夠建立一種新的模式，這種模式包含有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的新型農業(yè)社區(qū)，這樣才能夠有效的實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，也是進行農村人口轉移的最佳途徑。制定農村城鎮(zhèn)規(guī)劃時，首先要因地制宜，綜合考慮經濟發(fā)展水平以及其他因素，制定計劃要符合地方特色，不要采取一刀切的盲目手段。同時城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃要堅持高標準，與產業(yè)結構支撐與公共服務設施配套等進行協(xié)調推進，保障農民在城鎮(zhèn)中也享有平等的公共配套資源的權利，滿足人民生活需求。同時在城鎮(zhèn)化的過程中，要尊重農民意愿，確保農民的參與權，政策執(zhí)行需要有足夠的透明度。

4.2 制度改革是進行就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵

要破除城鄉(xiāng)二元結構帶給城鎮(zhèn)化發(fā)展的約束，就必須要從原來的戶籍制度、土地制度等進行全方位立體化的改革，這樣才能夠確保就地城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)發(fā)展。首先要推行戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度造成了農民的不平等，必須要消除兩者之間的戶口區(qū)別所帶來的公共服務資源配套的差別，統(tǒng)一轉為居民戶口。其次，要推進土地制度的改革，積極推進土地使用權的流轉形式，嚴格審批流程，為城鎮(zhèn)化發(fā)展預先留下空間。破除城鄉(xiāng)之間的藩籬，實現(xiàn)公共服務城鄉(xiāng)均等化。

4.3 建設美麗鄉(xiāng)村是就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標

美麗鄉(xiāng)村是農業(yè)現(xiàn)代化以及就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，在發(fā)展經濟的同時，需要保護當?shù)刈匀画h(huán)境，進行合理的生態(tài)布局，創(chuàng)造宜人的生存環(huán)境。同時還要加強對于農村社區(qū)內部環(huán)境的管理，在就地城鎮(zhèn)化之后有的農民保留著原有的生活方式和價值觀念，因此還要注意鄉(xiāng)村文明的重塑以及村落文化的培養(yǎng)，形成新的道德風尚，促進農村文明建設更上一個臺階。

結語：

我國在20年前曾經推行過小城鎮(zhèn)的發(fā)展政策，但是由于小城鎮(zhèn)公共服務設施不完善、集聚的功能不強，因此無法吸引人才進行定居。經過近20年的發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)面貌有了很大改觀，這些外部條件為就地城鎮(zhèn)化奠定了良好的經濟基礎，也能夠預防大城市交通擁堵、環(huán)境污染嚴重、公共資源配套緊張等城市病。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式使得大量農村人口涌入城市，給城市帶來了嚴重的負擔。中國要在以后逐漸走向城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路，需要實現(xiàn)農民的就地城鎮(zhèn)化。推進農村就地城鎮(zhèn)化的建設，有利于緩解城市病的問題，也能夠帶來社會與經濟發(fā)展的穩(wěn)定。雖然現(xiàn)階段就地城鎮(zhèn)化仍然面臨著許多因素的制約，但是作為未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展的一種趨勢，其前景仍舊是可以期待的。

參考文獻：

［1］ 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)［M］.北京：人民出版社，2014：2．

［2］紀曉嵐，曾莉．城鎮(zhèn)化進程中的縣級政府能力建構：解讀、困境與方向［J］.經濟社會體制比較，2014(3)： 38-47．

［3］令倩倩，郭淑玲．中國要擺脫半城市化狀態(tài)［N］.廣東建設報，2012-07-10(A03) ．

[4]劉東衛(wèi)：住宅建造亟需轉型升級[J].中國房地產業(yè).2015.1-2