新形勢(shì)下基準(zhǔn)地價(jià)更新存在的問題及對(duì)策研究
——以十堰市為例

文/王穎 湖北永業(yè)行評(píng)估咨詢有限公司 湖北武漢 430065

1、現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)成果運(yùn)用中存在的問題

“十三五”時(shí)期以來，土地收益分配機(jī)制、征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化等任務(wù)對(duì)地價(jià)管理提出了新的要求，《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于實(shí)施〈城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程〉和〈城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程〉有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2015〕12號(hào)）中要求“市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)程，開展基準(zhǔn)地價(jià)制訂、更新和公布工作，基準(zhǔn)地價(jià)每3年應(yīng)全面更新一次?！笔呤鞋F(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)估價(jià)期日為2012年6月30日，距今已達(dá)5年之久。近年來，十堰市城市面貌日新月異，現(xiàn)行的基準(zhǔn)地價(jià)已不能適應(yīng)城市建設(shè)需求，存在的問題主要分為以下幾個(gè)方面。

1.1 基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵中設(shè)定土地開發(fā)程度與十堰市實(shí)際情況不相符

基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵中土地開發(fā)程度代表的是區(qū)域平均開發(fā)利用程度。十堰市現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)土地開發(fā)程度是分級(jí)別確定的。其中住宅用地一級(jí)、二級(jí)區(qū)域土地開發(fā)程度為“七通一平”（通路、通電、通上水、通下水、通氣、通熱、通訊和場(chǎng)地平整）、住宅用地三級(jí)區(qū)域土地開發(fā)程度為“六通一平”(通路、通電、通上水、通下水、通熱、通訊和場(chǎng)地平整)；依據(jù)實(shí)際調(diào)查，十堰市基準(zhǔn)地價(jià)住宅用地一級(jí)、二級(jí)區(qū)域土地開發(fā)程度主要是通路、通電、通上水、通下水、通氣、通訊和場(chǎng)地平整，并未達(dá)到通熱條件；只有十堰東風(fēng)汽車有限公司廠區(qū)及配套宿舍片區(qū)有通熱設(shè)備，且該區(qū)域位于基準(zhǔn)地價(jià)末級(jí)區(qū)域。十堰市住宅用地三級(jí)區(qū)域基本達(dá)到通天然氣的標(biāo)準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱“通氣”），但是現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)土地開發(fā)程度中并未體現(xiàn)通氣標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)用地土地開發(fā)程度設(shè)定也存在同樣的問題。即十堰市現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵-分級(jí)別的土地開發(fā)程度與土地利用實(shí)際情況不相符。

1.2 現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)中個(gè)別因素容積率修正系數(shù)有待完善

一方面十堰市現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)個(gè)別因素容積率修正系數(shù)中并未區(qū)分級(jí)別制定容積率修正系數(shù)。實(shí)際上相同的容積率情況下，因級(jí)別（區(qū)位）的差異，價(jià)格也會(huì)有較大的差異。各級(jí)別的容積率修正系數(shù)也應(yīng)予以體現(xiàn)。

另一方面，十堰市現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)個(gè)別因素容積率修正系數(shù)均勻變化，與實(shí)際地價(jià)變化情況不相符。容積率通過影響土地利用效率從而影響地價(jià)。一般而言，宗地面積一定的情況下，容積率越高，建筑面積越大，土地利用效率越高，地價(jià)越高。不同容積率區(qū)間對(duì)地價(jià)的影響不盡相同，其中某一容積率范圍內(nèi)，容積率的變化會(huì)引起地價(jià)大幅變化，而某個(gè)容積率范圍內(nèi)，地價(jià)漲幅比較平穩(wěn)。容積率修正是最重要的個(gè)別修正因素之一，十堰市現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)成果中，地價(jià)隨容積率變化均勻變化，無法反應(yīng)地價(jià)對(duì)容積率變化的敏感性；同時(shí)修正幅度過小直接影響估價(jià)結(jié)果的合理性，不便于日常宗地評(píng)估工作的開展。

1.3 現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)已經(jīng)不能客觀反映土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格水平，且地價(jià)銜接不平衡

據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)階段各用途、各級(jí)別現(xiàn)實(shí)地價(jià)水平是現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)的1-2倍，且中心城區(qū)與城郊接壤區(qū)域、開發(fā)區(qū)不同區(qū)域地價(jià)水平差異較大，現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)已經(jīng)不能客觀反映土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格水平。如商業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)級(jí)別圖中，公園路沿線、人民北路沿線、江蘇路—北京北路—柳林路沿線均劃分為一級(jí)，實(shí)際上十堰市最繁華的商圈是五堰、六堰商圈，人民北路沿線商業(yè)繁華度較高，房屋售價(jià)及租金也較高，卻未劃為商業(yè)一級(jí)區(qū)域；而實(shí)際上公園路、北京北路的商業(yè)氛圍、商鋪價(jià)格及租金水平遠(yuǎn)不及五堰、六堰商圈、人民北路沿線區(qū)域，商業(yè)一級(jí)區(qū)域的劃分不符合十堰市房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況。

1.4 現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)體系無法滿足地價(jià)精細(xì)化管理的需要

一方面，本輪基準(zhǔn)地價(jià)級(jí)別劃分較為粗略，部分級(jí)別面積超過130平方公里，且級(jí)別的界線未嚴(yán)格按照宗地界線、道路、河流或者其他地物為界，過粗的地價(jià)級(jí)別無法滿足微觀地價(jià)管理的需要；另一方面，隨著土地有償使用范圍的擴(kuò)大，新興土地用途的出現(xiàn)，現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)用途有待進(jìn)一步細(xì)化，亟待補(bǔ)充辦公、基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地類型，以及地下空間（停車）、商業(yè)樓層等立體化修正系數(shù)。

1.5 現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)無法滿足節(jié)約集約用地的宏觀調(diào)控作用

隨著節(jié)約集約用地上升為國(guó)家戰(zhàn)略，地價(jià)成為節(jié)約集約利用調(diào)控的重要手段。但一方面現(xiàn)行容積率修正系數(shù)體系下，在容積率低于1時(shí)地價(jià)下降，與促進(jìn)節(jié)約集約用地的精神相違背；另一方面缺乏產(chǎn)業(yè)用地修正系數(shù)也不能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，未能充分發(fā)揮地價(jià)的基礎(chǔ)性作用，為宏觀調(diào)控服務(wù)。

2、基準(zhǔn)地價(jià)更新工作的相關(guān)建議

2.1 扎實(shí)開展資料收集和外業(yè)調(diào)查工作，嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)程，科學(xué)制定基準(zhǔn)地價(jià)

一是合理確定基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵。資料收集和外業(yè)調(diào)查是一項(xiàng)復(fù)雜的、嚴(yán)肅的、細(xì)致的工作，是整個(gè)基準(zhǔn)地價(jià)更新工作的基礎(chǔ)，資料是否全面、精確將直接影響十堰市本次基準(zhǔn)地價(jià)成果是否符合十堰市土地利用實(shí)際情況。依據(jù)實(shí)地外業(yè)調(diào)查和收集到一手資料，掌握分用途分區(qū)域土地開發(fā)程度、土地利用水平（如平均容積率、建筑密度、建筑系數(shù)等），科學(xué)合理確定本來基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵。

二是科學(xué)編制分用途土地級(jí)別圖，準(zhǔn)確評(píng)估確定基準(zhǔn)地價(jià)。針對(duì)現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)銜接不平衡的問題。本輪基準(zhǔn)地價(jià)更新工作中，項(xiàng)目組一是按照技術(shù)規(guī)程的要求初步完成土地定級(jí)與基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作。二是實(shí)地走訪校核各用途不同級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)邊界，并運(yùn)用級(jí)差收益法對(duì)初步劃分的級(jí)別進(jìn)行驗(yàn)證和調(diào)整，運(yùn)用市場(chǎng)成交案例對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)成果進(jìn)行驗(yàn)證；三是開展多層次的基準(zhǔn)地價(jià)成果意見征詢工作。首先是通過召開意見征詢會(huì)的形式，在國(guó)土資源主管部門層面、十堰市政府層面、社會(huì)公眾層面，公開征詢意見；其次實(shí)地走訪，入戶調(diào)查，通過拜訪當(dāng)?shù)氐脑u(píng)估機(jī)構(gòu)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、街道辦事處等，并依據(jù)反饋意見及時(shí)修改完善，提高成果準(zhǔn)確性。另外，我們還邀請(qǐng)湖北省相關(guān)高校專家對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)成果進(jìn)行指導(dǎo)，提高成果質(zhì)量。

2.2 定級(jí)充分考慮規(guī)劃因子，使基準(zhǔn)地價(jià)與城市發(fā)展方向相銜接

本次基準(zhǔn)地價(jià)體系建立因素因子確定環(huán)節(jié)，充分考慮各類規(guī)劃的影響，設(shè)置規(guī)劃因子指標(biāo)。此外，通過查閱《十堰市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”發(fā)展綱要》，《十堰市城市總體規(guī)劃(2011-2030年)》”，《十堰市國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃》、《十堰市高鐵片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《十堰市車城南路以北片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》等，了解十堰市近期城市發(fā)展方向，使得本次基準(zhǔn)地價(jià)更新成果與城市發(fā)展方向相銜接。

2.3 細(xì)化土地用途分類體系，與最新的城市規(guī)劃地類相銜接

本次基準(zhǔn)地價(jià)更新中，以促進(jìn)土地集約利用為目的，構(gòu)建細(xì)分用途修正、區(qū)域因素修正、個(gè)別因素修正等方面的修正體系。細(xì)分用途修正體系，將土地用途細(xì)分與最新的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）相銜接，增加研發(fā)用地、科教用地、養(yǎng)老用地等新興有償使用地類。

2.4 細(xì)化容積率修正系數(shù)，設(shè)置產(chǎn)業(yè)、樓層修正系數(shù)，提高土地集約利用水平

基準(zhǔn)地價(jià)是代表設(shè)定容積率水平下的地價(jià)，在進(jìn)行宗地地價(jià)計(jì)算時(shí)需將基準(zhǔn)地價(jià)修正到宗地實(shí)際容積率水平下的地價(jià)。為了高效的應(yīng)用基準(zhǔn)地價(jià)成果，需要建立細(xì)致、真實(shí)的容積率修正系數(shù)。容積率修正采用容積率越低、修正系數(shù)越大的分段函數(shù)修正方法。此外個(gè)別因素修正中增加商業(yè)樓層修正，更好促進(jìn)土地集約利用。政策調(diào)控修正體系主要考慮為促進(jìn)土地集約利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)及生態(tài)保護(hù)，設(shè)置地下空間修正系數(shù)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向修正系數(shù)等。

2.5 基準(zhǔn)地價(jià)成果要注重橫向、縱向兩方面銜接

一方面本輪基準(zhǔn)地價(jià)更新成果要注重橫向比較，做好與現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)成果的銜接?；鶞?zhǔn)地價(jià)水平值變化幅度建議與區(qū)域商品房?jī)r(jià)格變化情況、房地產(chǎn)開發(fā)投資變化情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相協(xié)調(diào)。

另一方面本次基準(zhǔn)地價(jià)更新成果要注重縱向比較，做好與同等別城市、相鄰城市的地價(jià)成果的銜接。城市地價(jià)水平值的高低客觀反映了城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和地位。因此基準(zhǔn)地價(jià)更新成果確定過程中，要注重同等別城市、相鄰城市的地價(jià)成果的銜接。十堰市中心城區(qū)（茅箭區(qū)、張灣區(qū)）城市土地等別為八等，相同地價(jià)內(nèi)涵的地價(jià)水平值建議應(yīng)高于鄂州市、荊門市、潛江市等（此三個(gè)城市土地等別為九等），再如相鄰區(qū)域建議地價(jià)水平值不易差異太大，如茅箭區(qū)與丹江口市、房縣接壤區(qū)域的基準(zhǔn)地價(jià)水平要相協(xié)調(diào)。