小城鎮(zhèn)發(fā)展的新導(dǎo)向

文/閆文濤 陜西省西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì) 陜西西安 710000

“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年中國(guó)內(nèi)地常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%。國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和中國(guó)社科院均預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%；根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2016年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為57.35%。十九大報(bào)告指出，過去5年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。可以預(yù)測(cè)今后特色小鎮(zhèn)將是新型城鎮(zhèn)化的重要載體。

1、“特色化”是小城鎮(zhèn)發(fā)展新導(dǎo)向

上世紀(jì)末的小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略是控制大城市人口，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。但大城市人口并沒有控制住，其經(jīng)濟(jì)與人口集聚效應(yīng)愈來愈明顯，而小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，除長(zhǎng)三角、珠三角取得成功外，在中西部和東北并沒有達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。小城鎮(zhèn)未來的道路如何走需要走創(chuàng)新化、特色化、城市化之路

從十二五開始，中國(guó)的發(fā)展就已經(jīng)進(jìn)入大城市主導(dǎo)階段，過去10年中國(guó)所有的省會(huì)大城市都獲得了快速擴(kuò)張。杭州、武漢、鄭州、長(zhǎng)沙、合肥、西安、成都、重慶都在百萬級(jí)人口邁向千萬級(jí)人口，人口大量涌入、房?jī)r(jià)不斷走高、大城市對(duì)本省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)越來越高，可以預(yù)計(jì)未來10年，中西部發(fā)展戰(zhàn)略平臺(tái)是即將形成8-10個(gè)千萬級(jí)人口的省會(huì)大城市，大城市將引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 城市已成為集聚人口、資源、產(chǎn)業(yè)的最大平臺(tái)。中國(guó)的優(yōu)質(zhì)資源全部集中在大城市，特別是省會(huì)城市。十三五以來，大城市將成為國(guó)家主要的創(chuàng)新平臺(tái)、大城市和城市群將成為國(guó)家主要的增長(zhǎng)區(qū)域。

特色小鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的新形態(tài)，概括為七個(gè)方面內(nèi)容：一是新的發(fā)展平臺(tái)和新的人居空間；二是在產(chǎn)業(yè)、建筑、形態(tài)、文化方面要形成差異化的特色；三是小空間，面積有限度。浙江提出的特色小鎮(zhèn)概念是控制在3平方公里左右、可以是一個(gè)村莊，也可以是二、三個(gè)村莊，也可以是一個(gè)功能區(qū)、一個(gè)再開發(fā)的廢舊礦區(qū)、一個(gè)田園綜合體、一個(gè)特色街區(qū)；四是特色小鎮(zhèn)不是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)：是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生融合，產(chǎn)業(yè)、旅游、文化三位一體，一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)高度融合的項(xiàng)目綜合體；五是特色小鎮(zhèn)不是行政單元。政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作，鎮(zhèn)企結(jié)合是基本形態(tài)，由專業(yè)公司治理；六是特色小鎮(zhèn)是創(chuàng)建制、不搞審批制。七是特色小鎮(zhèn)沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，不適合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，多樣性、各美其美、千姿百態(tài)是最重要的特征。

2、特色小鎮(zhèn)要以人為本，產(chǎn)城融合

助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是特色小鎮(zhèn)一個(gè)特別重要的功能，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)型升級(jí)，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨的最大挑戰(zhàn)。特色小鎮(zhèn)的提出就是為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造一個(gè)新的發(fā)展平臺(tái)。浙江的實(shí)踐就是一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，如茶葉、黃酒、絲綢等。特色小鎮(zhèn)將圍繞單個(gè)產(chǎn)業(yè)來打造完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，要求是做專、做精、做尖，培育具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的“單打冠軍”。

打造特色小鎮(zhèn)要注意一下幾點(diǎn)：一是城市功能和鄉(xiāng)村形態(tài)的有機(jī)結(jié)合，沒有大城市的擁擠、冷漠，避免農(nóng)村公共服務(wù)的缺乏，文化精神的生活貧瘠，是青山綠水和現(xiàn)代生活的有機(jī)統(tǒng)一。二是以人為本，產(chǎn)城融合。從生產(chǎn)中心、產(chǎn)業(yè)中心，轉(zhuǎn)向生活導(dǎo)向。青山綠水，方便宜居的田園生活的承載地。三是不要克隆大中城市形態(tài)：小尺度、近距離、微廣場(chǎng)、微綠地、微景觀、適用技術(shù)。圍繞市民工作和生活，碎片化、實(shí)用化、自然隨性。成本低、占地少、方便實(shí)用。四是街區(qū)要有地方特色：體現(xiàn)地域、民族、傳統(tǒng)特色，住宅建筑風(fēng)格、色彩、體量、材料。比如太行山的石板村莊。五是表達(dá)精神價(jià)值，田園生活是中國(guó)人精神的歸宿，小鎮(zhèn)如何承載家族文化、鄉(xiāng)土文明、天人合一、儒道精神、體現(xiàn)聚族而居的傳統(tǒng)，這是小鎮(zhèn)精神的精神價(jià)值所在。

3、城市資本是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的主力

新常態(tài)以來，政府和市場(chǎng)對(duì)于小城鎮(zhèn)建設(shè)都表現(xiàn)出了高度的熱情，中國(guó)著名的大公司都直接參與特色小鎮(zhèn)。阿里、華夏、吉利、萬科、萬達(dá)等大的央企、城市資本、都已經(jīng)進(jìn)入特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域，房地產(chǎn)企業(yè)前50強(qiáng)全部進(jìn)入特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域。與以往建設(shè)小城鎮(zhèn)由農(nóng)民自己建設(shè)完全不同的是，原來是地方政府建設(shè)，現(xiàn)在是城市資本建設(shè)，城市資本、民營(yíng)資本是特色小鎮(zhèn)重要的投資者和未來小鎮(zhèn)的資產(chǎn)擁有者。

浙江經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家發(fā)改委的政策明確，特色小鎮(zhèn)是非行政化，不設(shè)政府機(jī)構(gòu)，沒有行政級(jí)別，是創(chuàng)建制，不是審批制。特色小鎮(zhèn)的治理形態(tài)是鎮(zhèn)企結(jié)合，非行政體，是一個(gè)新發(fā)展理念、新發(fā)展模式、新體制機(jī)制的發(fā)展平臺(tái)和項(xiàng)目綜合體。特色小鎮(zhèn)根據(jù)鎮(zhèn)企結(jié)合原則，誰投資、誰運(yùn)營(yíng)或委托運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)比建設(shè)更困難，在政府的委托授權(quán)下，投資者或者由投資者引入的專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該是特色小鎮(zhèn)治理的主體。因此，特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)能力、管理水平、服務(wù)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)比以往有很大提高。

4、創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)的靈魂

不同區(qū)域的特色小鎮(zhèn)主要?dú)w納為以下幾個(gè)類型：一是在大城市周邊、城市群內(nèi)部，交通網(wǎng)絡(luò)化背景下，利用大城市的消費(fèi)、要素外溢功能，發(fā)展對(duì)高質(zhì)量要素資源依賴性強(qiáng)的科技創(chuàng)新型、高端引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)。如：云棲、夢(mèng)想、基金、機(jī)器人小鎮(zhèn)等。同時(shí)，發(fā)展一批服務(wù)于城市人的吃喝玩樂型特色小鎮(zhèn)。還有就是文教小鎮(zhèn)，一般只在北京、上海等大城市。二是中西部地區(qū)、城市群之外的地方：以鄉(xiāng)村旅游、民間文化；田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村、特色種植+文旅、特色養(yǎng)殖+文旅、民宿經(jīng)濟(jì)為主要發(fā)展特色小鎮(zhèn)。三是在山水、海島景區(qū)等資源優(yōu)勢(shì)周邊區(qū)域，可以發(fā)展娛樂小鎮(zhèn)、體育運(yùn)動(dòng)小鎮(zhèn)、養(yǎng)生、養(yǎng)老休閑、健康特色小鎮(zhèn)。四是建筑有特色的古村、古鎮(zhèn)、古街道：可以依托古建筑發(fā)展民宿，文旅項(xiàng)目，傳承村落及建筑文化。五是傳統(tǒng)工礦區(qū)可利用廢棄的工礦可發(fā)展工業(yè)文明遺址公園。六是邊疆民族地區(qū)適宜突出民族文化、發(fā)展民族風(fēng)情特色小鎮(zhèn)。

發(fā)展特色小鎮(zhèn)應(yīng)該因地制宜。應(yīng)鼓勵(lì)多元化、多樣性的特色鎮(zhèn)模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不存在統(tǒng)一的、放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展模式。防止千鎮(zhèn)一面，就不能走模仿之路，創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)的靈魂。

發(fā)展特色小鎮(zhèn)從策劃規(guī)劃開始，重謀篇布局，精施工建設(shè)。特色小鎮(zhèn)聚人氣、培育市場(chǎng)、形成獨(dú)特的文化、歸屬感和特色的形成，都是一個(gè)過程，需要時(shí)間、需要耐心。特色小鎮(zhèn)不是建工廠、生產(chǎn)流水線產(chǎn)品。要避免運(yùn)動(dòng)式開發(fā)、一次性解決、畢其功于一役思維，要以工匠精神打造百年小鎮(zhèn)。

5、新型城鎮(zhèn)化的新方向

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)主要集中在東南沿海。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口1.2萬人，建成區(qū)人口5萬以上的鎮(zhèn)由886個(gè)，全國(guó)建成區(qū)人口規(guī)模超過20萬人的鎮(zhèn)共有37個(gè)，10萬-20萬人的共有201個(gè)，無論從何種角度這些鎮(zhèn)都已經(jīng)是城市的規(guī)模了。

2014年我國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)7.49億，但僅有654個(gè)城市，城市數(shù)量和城鎮(zhèn)人口嚴(yán)重不匹配?，F(xiàn)有的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)制定于抑制城市發(fā)展30、40年前，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)比較高，目的是控制人口增長(zhǎng)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策下，原有的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)，嚴(yán)重制約著城市的成長(zhǎng)和數(shù)量的增加。

去年，國(guó)家印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》指出，認(rèn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)有三點(diǎn)：東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口一般在10萬人左右，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口一般在5萬人左右，西部地區(qū)常住人口一般在3萬人左右。常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財(cái)政收入等指標(biāo)連續(xù)2年位居本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10%，對(duì)落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有特殊地位和作用的鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)?！兑庖姟愤€提出，符合法定標(biāo)準(zhǔn)、具備行政區(qū)劃調(diào)整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可穩(wěn)妥有序推進(jìn)設(shè)立市轄區(qū)或縣級(jí)市工作。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)市會(huì)成為農(nóng)民工市民化的新平臺(tái)，有助于增加城市供給，緩解特大城市壓力，解決幾千萬農(nóng)民進(jìn)城落戶。另外還可以擴(kuò)大有效投資，特別是擴(kuò)大民間投資，為民間投資提供一個(gè)巨大的空間。特大鎮(zhèn)發(fā)展為城市，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要成果，對(duì)城鎮(zhèn)化具有重要意義。

特色小鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，小城鎮(zhèn)要小而美、小而精、小而特。特色小城鎮(zhèn)應(yīng)成為助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)新平臺(tái)，成為培育新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能的新載體，成為發(fā)展特色的新領(lǐng)域，成為新型人居環(huán)境的新空間。