西藏社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程、經(jīng)驗和路徑

吳 超

（中國社會科學院當代中國研究所 北京 100732）

西藏和平解放以來，堅持把維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結作為西藏工作的著眼點和著力點，抓牢發(fā)展和穩(wěn)定兩件大事，形成了治邊穩(wěn)藏的長效機制，西藏社會局勢持續(xù)和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展。經(jīng)過六十多年的社會治理實踐探索和制度建設，已經(jīng)基本形成一套行之有效的具有中國特色、西藏特點的具有獨特優(yōu)勢的社會治理體系。

一、西藏社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程

西藏自古是中國的一部分，西藏的命運始終與偉大祖國和中華民族的命運緊密相連。新中國成立以來，歷經(jīng)和平解放、民主改革、自治區(qū)成立、改革開放等重要歷史發(fā)展階段，西藏不僅建立起全新的社會制度，而且實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史性跨越，西藏走上了與全國一道快速發(fā)展的軌道，逐步探索出一條具有中國特色、西藏特點的社會治理發(fā)展之路。

（一）和平解放，奠定基礎

歷史上，藏族人民創(chuàng)造了輝煌的歷史和文化，為豐富和發(fā)展中國歷史、中華文化作出了重要貢獻。但是，直到民主改革前，西藏仍處于政教合一、僧侶和貴族專政的封建農(nóng)奴制社會。在舊西藏通行了數(shù)百年的《十三法典》和《十六法典》，將人分成三等九級，“上等上級人命價為與尸體等重的黃金”，“下等下級人命價為一根草繩”。占人口多達95%的農(nóng)奴，卻不掌握生產(chǎn)資料，遭受殘酷的經(jīng)濟剝削。由于保守落后的農(nóng)奴制，加之封閉的地理環(huán)境，西藏社會發(fā)展處于凝滯狀態(tài)，社會生產(chǎn)力受到嚴重束縛，日趨衰敗。阿沛·阿旺晉美曾回憶說：“大家均認為照老樣子下去，用不了多久，農(nóng)奴死光了，貴族也活不成，整個社會就將毀滅?！盵1]（P9）如此下去，西藏斷無繁榮昌盛的可能。

西藏步入現(xiàn)代文明始于1949年中華人民共和國的建立。1951年，中央人民政府與原西藏地方政府簽訂《關于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，西藏實現(xiàn)和平解放，徹底擺脫了帝國主義的侵略及其政治、經(jīng)濟羈絆，為西藏與全國一起共同進步和發(fā)展創(chuàng)造了基本前提，為實現(xiàn)西藏各族人民翻身當家做主提供了根本保障。1951年5月24日，毛澤東在慶?！笆邨l協(xié)議”簽訂的宴會上發(fā)表講話指出：“這種團結是兄弟般的團結，不是一方面壓迫另一方面。”[2]（P168）這種團結為新中國的建設和發(fā)展，也為西藏的發(fā)展進步提供了堅實的政治與社會基礎，推動了西藏經(jīng)濟、社會、文化事業(yè)的發(fā)展。

（二）民主改革，當家做主

1959年3月10日，西藏反動上層為永保政教合一的封建農(nóng)奴制度不變，在西藏發(fā)動全面武裝叛亂。22日，中共中央發(fā)出《關于在西藏平息叛亂中實行民主改革的若干政策問題的指示（草案）》，要求在平息叛亂的戰(zhàn)斗中，必須同時堅決地放手發(fā)動群眾，實行民主改革。[3]（P203）

到1960年底，全區(qū)成立鄉(xiāng)級政權1009個，區(qū)級政權283個；與此同時，有4400多名翻身農(nóng)奴和奴隸出身的基層干部成長起來。鄉(xiāng)級干部全是藏族，區(qū)級干部90%以上是藏族。1961年4月，西藏各地鄉(xiāng)一級基層普選開始，百萬翻身農(nóng)奴開始行使從來沒有過的民主權利。1965年8月，西藏鄉(xiāng)縣選舉工作完成，西藏大約92%的地方建立了以翻身農(nóng)奴和奴隸為主的鄉(xiāng)人民政權。[4]西藏民主改革，依靠百萬農(nóng)奴，團結一切可能團結的力量，有步驟、有區(qū)別地廢除了封建農(nóng)奴制度，百萬農(nóng)奴翻身解放，成為掌握自己命運和西藏社會前途的真正主人，并為推動西藏社會治理發(fā)展提供了廣泛的社會基礎和群眾基礎。

在基本平息叛亂、完成民主改革的基礎上，西藏逐級召開人民代表大會或人民代表會議，建立了各級人民民主政權。1965年9月，西藏自治區(qū)成立，民族區(qū)域自治制度在西藏的全面確立和實行。在西藏，村民自治制度與民族區(qū)域自治制度相結合，保障了基層群眾參政議政的權利，調(diào)動了基層群眾政治參與的積極性。自此，西藏人民既與全國各族人民一起平等參與國家政治生活，管理國家事務和社會事務，又享有了在中央人民政府統(tǒng)一領導下自主管理本地區(qū)事務的權利，走上了發(fā)展進步的社會主義道路。

（三）改革開放，和諧穩(wěn)定

1978年以后，西藏和全國一道進入改革開放和現(xiàn)代化建設新時期，中央政府提出加快西藏發(fā)展、在中國四個現(xiàn)代化建設中走進前列的目標。西藏工作關系黨和國家工作大局，根據(jù)西藏的歷史與現(xiàn)實、主要矛盾和特殊矛盾，中央制定了新時期西藏改革、發(fā)展和穩(wěn)定的方針、任務和政策措施，實施以經(jīng)濟建設為中心，促進民族團結，維護社會穩(wěn)定，提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的一系列特殊優(yōu)惠政策。1952年至2012年，中央財政對西藏安排各項補助達4543.4億元，占西藏地方財政成立以來累計支出的96%。改革開放、長治久安和跨越式發(fā)展統(tǒng)一于新時期社會主義新西藏建設的偉大實踐。[5]

1993年，頒布《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國村民委員會組織法(試行)〉辦法》，全區(qū)村委會選舉步入規(guī)范化軌道。到2008年，西藏74個縣（市、區(qū)）、683個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5746個村委會全部開展了村民自治工作。西藏自治區(qū)以加強城鄉(xiāng)自治組織建設為重點，以建設和諧社會為目標，以增強社區(qū)管理和服務為內(nèi)容，加強基層民主政治建設，發(fā)揮群眾自治組織在基層，特別是在廣大農(nóng)牧區(qū)協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難中的優(yōu)勢和特殊作用，促進了西藏自治區(qū)的和諧穩(wěn)定。[6]

進入21世紀，西藏的發(fā)展進步駛入歷史快車道。2010年1月，中央召開第五次西藏工作座談會，對推進西藏實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安作出戰(zhàn)略部署，提出西藏下一步發(fā)展的目標，保持經(jīng)濟跨越式發(fā)展勢頭，農(nóng)牧民人均純收入與全國平均水平的差距顯著縮小，基本公共服務能力顯著提高，各民族團結和諧，社會持續(xù)和諧穩(wěn)定，確保到2020年實現(xiàn)全面建設小康社會的奮斗目標。

（四）共建共享，治邊穩(wěn)藏

黨的十八大以來，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標，并提出“加快形成科學有效的社會治理體制”的任務，“社會治理”成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。[7]（P512-513）以習近平同志為核心的黨中央高度重視西藏工作，提出了治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏的重要戰(zhàn)略思想。2015年8月，習近平在中央第六次西藏工作座談會上指出，西藏工作的著眼點和著力點“必須放到維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結上來，把實現(xiàn)社會局勢的持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定作為硬任務”，要求“把基礎性工作做深做實做細，堅持依法治理、主動治理、綜合治理、源頭治理相結合，緊緊依靠各族干部群眾”。[8]

十八大以來，同全國其他地區(qū)一樣，西藏已經(jīng)進入全面建成小康社會決定性階段，西藏自治區(qū)堅持黨的治藏方略，貫徹落實習近平總書記治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想，按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，堅持把維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結作為西藏工作的著眼點和著力點，把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，著眼解決西藏面臨的主要矛盾和特殊矛盾，抓牢發(fā)展穩(wěn)定兩件大事，統(tǒng)籌發(fā)展穩(wěn)定各項工作。西藏自治區(qū)把創(chuàng)新作為破解社會治理難題的總鑰匙，結合邊疆民族地區(qū)實際，創(chuàng)新社會治理體系、提高社會治理能力，制定實施了十個方面的維穩(wěn)措施，積極推動治理思路、工作體制機制、領導指揮體系、城鄉(xiāng)治理模式、城鎮(zhèn)管理格局、寺廟治理體制、意識形態(tài)管理方式、團結動員群眾機制八個方面的創(chuàng)新，不斷提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平，構建起維護穩(wěn)定的長效機制。西藏社會大局持續(xù)和諧穩(wěn)定，群眾安全感滿意度持續(xù)上升，連續(xù)幾年超過98%，一直位居全國前列，2016年高達99.59%，綜治工作連續(xù)進入全國優(yōu)秀行列。[9]西藏的發(fā)展，穩(wěn)定是前提，社會治理創(chuàng)新，帶來人心安定、社會穩(wěn)定，各項事業(yè)不斷進步。在連續(xù)24年保持經(jīng)濟兩位數(shù)增長的基礎上，2017年上半年西藏自治區(qū)多項主要經(jīng)濟指標增幅全國第一。發(fā)展成果加速惠民，西藏將新增財力的絕大部分都投入到提升公共服務、脫貧攻堅等民生領域，西藏的發(fā)展正處于歷史最好時期。[10]

二、中國特色、西藏特點的社會治理經(jīng)驗

習近平指出：“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適應我國國情和發(fā)展要求的?！盵11]（P105）由于西藏重要的戰(zhàn)略地位和獨特的經(jīng)濟社會環(huán)境特點，逐步形成了具有顯著中國特色和西藏特點的社會治理經(jīng)驗。

（一）圍繞大局，治邊穩(wěn)藏

西藏地處祖國西南邊陲，既是重要的國家安全屏障、重要的生態(tài)安全屏障，又是邊疆民族地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)、反分裂斗爭的主戰(zhàn)場。創(chuàng)新社會治理體系、維護社會和諧穩(wěn)定，事關民族團結和社會穩(wěn)定，事關國家安全和祖國統(tǒng)一，事關西藏的持續(xù)發(fā)展和長治久安。

西藏工作關系黨和國家工作大局，黨中央歷來高度重視西藏工作，西藏的社會治理始終服務于黨和國家中心工作。早在1955年，毛澤東就指出：“西藏不能和新疆、內(nèi)蒙相比，那是一個特殊的地方，要用特殊的辦法解決?！盵12]（P460）“用特殊的辦法”解決西藏的穩(wěn)定、發(fā)展和安全，貫徹于中央歷代領導集體的治藏方略，貫徹于西藏社會治理探索創(chuàng)新的全過程。江澤民在第三次西藏工作座談會上提出，西藏的工作在黨和國家的全部工作中居于重要的戰(zhàn)略地位，“西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及國家的安全”。[13]（P390）胡錦濤在中央第五次西藏工作座談會上作出兩個矛盾并存論與“兩屏四地”的戰(zhàn)略定位，明確提出推進西藏跨越式發(fā)展和長治久安的“一個中心、兩件大事、四個確?！钡奈鞑毓ぷ髦笇枷?，堅持走有中國特色、西藏特點的發(fā)展路子。[14]（P312-313）

依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎，是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則。以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家工作全局的高度，繼承和發(fā)展了黨的治藏方略，形成了“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，進一步明確了西藏在黨和國家工作全局中的重要地位，豐富和發(fā)展了中央治藏方略，為實現(xiàn)西藏持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定指明了方向、提供了重要遵循，是指導做好西藏社會治理工作的綱領和指南。

（二）凝聚人心，強基惠民

凝聚人心、強基惠民是西藏社會治理的顯著特色。西藏自治區(qū)牢牢把握改善民生、凝聚人心這個出發(fā)點和落腳點，大力推進基本公共服務，強基惠民，夯實社會治理的基礎。

凝聚人心工作始終貫穿于中國共產(chǎn)黨建設西藏、發(fā)展西藏和穩(wěn)定西藏的全過程。自西藏和平解放以來，爭取人心和凝聚人心貫穿著西藏工作全過程。在西藏如何凝聚人心，就是要把物質(zhì)力量和精神力量結合起來，把經(jīng)濟發(fā)展和反分裂斗爭結合起來，把民生建設和意識形態(tài)工作結合起來。幾十年來，在中央政府的大力支持、全國人民的大力支援下，經(jīng)過西藏各族人民的團結奮斗，西藏自治區(qū)民生狀況得到了極大改善，實現(xiàn)了由“溫飽”向“小康”的歷史性轉變。人口大幅增長，2013年達到312.04萬人，人均預期壽命為68.2歲，分別是20世紀50年代初期的三倍和兩倍。[15]“十二五”期間，西藏自治區(qū)在保障和改善民生上下功夫，把70%以上的財力投向民生領域，著力辦好民生“十件實事”，西藏五大社保各項標準均高于全國平均水平。西藏實現(xiàn)三個率先，率先實現(xiàn)15年免費教育，率先實現(xiàn)五保集中供養(yǎng)和孤兒集中收養(yǎng)，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險均等化。

針對疆域遼闊、地廣人稀、鄉(xiāng)村基層薄弱的實際，西藏堅持把夯實基層基礎、提高服務群眾能力作為加強和創(chuàng)新社會管理的關鍵環(huán)節(jié)來抓。一是堅持強化基層，創(chuàng)新鄉(xiāng)村管理模式，在全區(qū)廣泛開展雙聯(lián)戶制度和駐村干部制度創(chuàng)建評選活動，在全區(qū)建立起13萬個聯(lián)戶單位，覆蓋全部70.45萬戶城鄉(xiāng)居民；選派10萬余名優(yōu)秀干部，累計投入72億元開展強基惠民活動，加強基層黨組織建設和精準扶貧雙管齊下。二是堅持綜合施策，創(chuàng)新寺廟管理機制，推進、開展和落實寺廟“九有”“六個一”“一覆蓋”“一創(chuàng)建”“一教育”“一工程”“一服務”，完善利寺惠僧措施。三是堅持織密網(wǎng)絡，創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理格局，推行城鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理，努力將矛盾糾紛化解在網(wǎng)格內(nèi)、消除在萌芽狀態(tài)。

習近平指出，凝聚人心，就是要把物質(zhì)力量和精神力量結合起來，把人心和力量凝聚到實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢上來。[16]（P99）西藏自治區(qū)圍繞中國夢這個凝聚人心的“最大公約數(shù)”組織動員群眾，將中國夢宣傳教育與“老西藏精神”、“兩路精神”教育結合起來，注入時代內(nèi)涵，凝聚建設美麗和諧幸福社會主義新西藏的強大力量。

（三）民族團結，共建共享

民族團結，共建共享，是西藏社會治理的最大優(yōu)勢和最大特色。毛澤東指出，“在西藏考慮任何問題，首先要想到民族和宗教這兩件事，一切工作必須慎重穩(wěn)進”。[17]習近平強調(diào)，“做好民族工作，最關鍵的是搞好民族團結，最管用的是爭取人心”。[18]（P152）

和平解放以來，昔日的農(nóng)奴和奴隸成為國家和社會的主人，在西藏，藏族和門巴族、珞巴族、納西族、回族、漢族等民族，共同享有平等參與國家事務管理的權利。西藏自治區(qū)34244名四級人大代表中，藏族和其他少數(shù)民族代表31901名，占93%以上。95%以上的村建立了村民代表會議制度，選舉產(chǎn)生村民自治組織，90%以上的村設立公開欄，村務公開、民主管理實現(xiàn)全覆蓋。192個城鎮(zhèn)社區(qū)全部建立了社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居委會等社區(qū)組織，社區(qū)居民自治有充分的組織保證。藏族和其他少數(shù)民族干部是西藏自治區(qū)干部的主體，是建設西藏、發(fā)展西藏和創(chuàng)新社會治理的骨干力量。[15]

西藏自治區(qū)存在藏傳佛教、苯教、伊斯蘭教和天主教等多種宗教，各民族宗教信仰自由權利受到憲法和法律的保護，各種宗教、各個教派都平等地得到尊重和保護，實現(xiàn)了真正的宗教寬容。“十二五”期間，自治區(qū)創(chuàng)新寺廟管理，開展干部駐寺，全面落實利寺惠僧政策，寺廟公共服務不斷完善，開展和諧模范寺廟和愛國守法先進僧尼創(chuàng)建評選活動，廣大僧尼愛國愛教、遵規(guī)守法意識普遍增強。

多元社會主體合作共治，是社會治理走向現(xiàn)代化的重要標志。黨委是領導者，政府是主導者，但決非社會治理的唯一主體。西藏自治區(qū)黨委、政府堅持注重培育和引導多元主體發(fā)揮各自功能作用，統(tǒng)籌各方面資源，逐級建立了由黨委、人大、政府、政協(xié)和駐藏部隊、武警、邊警、消警、公安、安全等方面負責同志組成的維穩(wěn)指揮部，建立健全黨政軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動的維穩(wěn)工作機制，形成黨政軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動、全區(qū)上下一盤棋的社會治理新格局。在網(wǎng)格化管理中，通過聯(lián)戶制延伸網(wǎng)格管理鏈條，使社會治理的觸角延伸到最基本的社會單元——家庭，把群眾作為社會治理的主體和主力。

（四）依法治理，綜合施策

依法治藏是做好新形勢下西藏工作的首要原則，就是要維護憲法法律權威，堅持法律面前人人平等。自1965年以來，西藏自治區(qū)人大及其常委會先后制定了290多部地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定，對多項全國性法律制定了適合西藏特點的實施辦法。[15]西藏自治區(qū)黨委八屆六次全委會明確提出“十個堅持”，依法完善社會治理體系，嚴格依法行政，從嚴要求，加強和改進黨對依法治藏工作的領導。自治區(qū)發(fā)揮“雙重優(yōu)勢”，通過地方立法對國家立法加以細化，增強國家立法在西藏的操作性；通過自治條例和單行條例行使地方立法權，增強依法治藏工作針對性。如通過建立電話互聯(lián)網(wǎng)用戶真實身份登記、零散成品油銷售管理等法規(guī)規(guī)章，為依法開展反分裂斗爭提供有力武器；通過建立宗教活動管理等法規(guī)規(guī)章，為加強源頭治理提供法律支撐等。經(jīng)過幾年的不懈努力，西藏制定地方性法規(guī)規(guī)章70多部，初步形成體現(xiàn)民族區(qū)域自治原則、具有鮮明特點的地方性法規(guī)體系。與此同時，自治區(qū)堅持依法深入開展反分裂斗爭，依法深入開展嚴打整治，嚴厲打擊各類違法犯罪活動，依靠法治思維、法治手段，在法治的軌道上，西藏實現(xiàn)了依法維護社會和諧穩(wěn)定

善于運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題，西藏自治區(qū)同時統(tǒng)籌運用經(jīng)濟調(diào)節(jié)、行政管理、法律規(guī)范、道德教化、心理疏導、輿論引導等手段，增強社會治理實效。實施網(wǎng)格化治理，網(wǎng)格化與警務站相結合的雙位一體，把網(wǎng)格化治理引入駐寺管理，構建與信息社會相適應的現(xiàn)代治理技術手段。抓好互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體管理，在全國實現(xiàn)了7個“率先”：率先實行手機、固定電話和互聯(lián)網(wǎng)實名登記，有效電話實名率100%、本地接入互聯(lián)網(wǎng)站和公共場所實名率100%；率先成立互聯(lián)網(wǎng)黨工委；率先建立健全了區(qū)地縣三級網(wǎng)信辦；率先組建了區(qū)地縣網(wǎng)評中心；率先實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)黨建工作全覆蓋；率先統(tǒng)籌建設了政府新聞網(wǎng)站集群；率先建設了全網(wǎng)現(xiàn)代化信息指揮中心，維護了信息網(wǎng)絡安全、凈化了網(wǎng)絡空間，確保了意識形態(tài)領域安全。堅持源頭防控，加強矛盾糾紛調(diào)處化解，深入開展民聲大走訪、矛盾大調(diào)處、隱患大整治活動，對排查出來的矛盾糾紛及時調(diào)處化解，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層、消除在萌芽狀態(tài)。

三、西藏社會治理改革面臨的挑戰(zhàn)和機遇

“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”[19]（P9）黨的十九大作出的這一重大政治論斷，指出了黨和國家事業(yè)所處的時代坐標。同全國其他地區(qū)一樣，西藏已經(jīng)進入全面建成小康社會決定性階段，新時代新起點，西藏發(fā)展和穩(wěn)定面臨的機遇和面對的挑戰(zhàn)前所未有。圍繞完善國家治理體系，創(chuàng)新社會治理體制，維護社會和諧穩(wěn)定，尤其具有極端重要性、極端特殊性、極端復雜性。

（一）新的挑戰(zhàn)

世界格局正經(jīng)歷大變革大調(diào)整，世界經(jīng)濟復蘇乏力，經(jīng)濟全球化出現(xiàn)波折，我國與世界合作與競爭同步上升、互動持續(xù)加深。我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，新常態(tài)特征明顯，但新舊發(fā)展動能轉換需要一個過程，經(jīng)濟下行壓力依然較大，也給社會和諧穩(wěn)定帶來潛在風險。

一是社會沖突復雜化、多樣化。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進，西藏社會仍呈現(xiàn)跨越式發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)生急劇變化，但由于文化、制度等上層建筑變革緩慢，與經(jīng)濟基礎發(fā)展不相適應，西藏社會新問題層出不窮，矛盾也日趨激烈：既有人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，又有經(jīng)濟社會快速發(fā)展與文化、道德等精神文明建設滯后之間的矛盾；既有貧富差距日益擴大與利益分配機制不健全之間的矛盾，又有自然環(huán)境差異大、地區(qū)發(fā)展失衡與協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕之間的矛盾；既有社會公眾權利意識上揚、權利話語高漲、權利本位意識逐漸增強與官本位意識強烈、權力過于集中、法治建設落后之間的矛盾，又有人民群眾日益增多的利益訴求與糾紛解決機制不暢通之間的矛盾；既有保障公民權利、宗教信仰自由與維護社會穩(wěn)定、防止十四世達賴集團利用宗教從事分裂祖國圖謀之間的矛盾，又有維護祖國統(tǒng)一、反對分裂的敵我矛盾。各種矛盾交織互生，呈現(xiàn)出復雜性、尖銳性和長期性的特點。黨的十九大報告中指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時強調(diào)“我國社會主要矛盾的變化，沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。”[19]（P10）多種因素交織疊加，給社會管理、維護穩(wěn)定帶來了極大壓力和挑戰(zhàn)。

二是新型社會安全的不確定性。當前，世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化深入發(fā)展，各種矛盾錯綜復雜，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，影響世界和平和發(fā)展的不穩(wěn)定、不確定因素日益增多。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能的發(fā)展，人類生活所經(jīng)歷的一切都在轉變。這樣一個快速發(fā)展的時代，從未在人類歷史上發(fā)生過。這既為我們增強社會治理前瞻性、精準性、高效性，解決社會治理難題提供了重要機遇，也給社會治理帶來新的挑戰(zhàn)。當前，西藏面臨的最現(xiàn)實安全威脅主要來自網(wǎng)絡空間，網(wǎng)絡安全的復雜性、影響力遠遠超過傳統(tǒng)安全。當前中國網(wǎng)絡犯罪已占犯罪總數(shù)的三分之一，并以每年30%以上速度增長。在社會生活全球化和信息傳播網(wǎng)絡化的情況下，而發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)則成了放大器?；ヂ?lián)網(wǎng)正在全方位地改變著人們生活的方方面面，揭示了新時期的社會治理不可能再簡單地延續(xù)過去的方式方法了。

三是社會治理的標準日益高企。西藏的社會治理和民生改善在全國處于領先地位，群眾安全感滿意度持續(xù)上升，連續(xù)幾年超過98%，一直位居全國前列，2016年高達99.59%。隨著時代發(fā)展，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進入世界前列，要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步。如何準確把握新時代人民群眾需求新變化，把解決實際問題與解決思想問題結合起來，增強人民群眾安全感和滿意度，對推進社會治理創(chuàng)新的任務、標準要求越來越高。

（二）制約因素

西藏地域遼闊，人口分散，交通不便，運輸成本極高，而且因為空氣稀薄含氧量底，區(qū)外勞動力很難適應，使得勞動力成本流動和實現(xiàn)區(qū)域間的優(yōu)化配置成本很高，社會治理、公共服務成本太高。

經(jīng)過多年積累和“十二五”時期不懈努力，西藏自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展邁上了一個大臺階，具備后繼發(fā)力的堅實物質(zhì)基礎和良好社會環(huán)境，但進一步推進改革發(fā)展穩(wěn)定仍然存在一些突出困難和問題，更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平較低，自我發(fā)展能力不足；產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，內(nèi)生增長動力不足，經(jīng)濟發(fā)展總體水平低；經(jīng)濟發(fā)展的初級性、依賴性、粗放性特征仍然明顯；貧困發(fā)生率高，脫貧攻堅任務艱巨；基礎設施建設依然滯后，基礎設施瓶頸制約有待進一步突破；基本公共服務保障能力弱，基本公共服務質(zhì)量和均等化水平有待進一步提升，脫貧攻堅任務艱巨；基礎設施、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人力資源、開放水平、創(chuàng)新能力等瓶頸制約仍然存在，解放思想、深化改革、脫貧攻堅、改善民生、生態(tài)文明建設任務仍然艱巨，反分裂斗爭形勢依然嚴峻。政府工作還存在一些不足，政府職能和行政效能還不能完全適應改革發(fā)展的需要。

（三）有利條件

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步豐富和發(fā)展黨的治藏方略，明確西藏戰(zhàn)略定位，為西藏長足發(fā)展和長治久安指明了方向。西藏被納入“一帶一路”戰(zhàn)略總體布局，為建設面向南亞開放的重要通道，加快對內(nèi)對外開放提供了廣闊空間。中央第六次西藏工作座談會，制定了一系列特殊優(yōu)惠政策，為推動西藏發(fā)展穩(wěn)定提供了強大動力。西藏自治區(qū)把創(chuàng)新作為破解社會治理難題的總鑰匙，經(jīng)過多年的實踐探索，西藏社會治理取得顯著成效，社會和諧穩(wěn)定，各民族團結友愛，宗教和睦和順，為進一步創(chuàng)新社會治理打下堅實的基礎。

當前，西藏自治區(qū)已進入打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)階段，加緊生態(tài)功能區(qū)建設、增強自我發(fā)展能力的重要階段，保持持續(xù)穩(wěn)定和全面穩(wěn)定、走向長治久安的關鍵階段。中國經(jīng)濟由高速增長轉為中高速增長的新常態(tài)，新常態(tài)將給中國帶來新的發(fā)展機遇，新的增長動力正在孕育形成，經(jīng)濟長期向好基本面沒有改變，也給西藏帶了更大的發(fā)展機遇。西藏經(jīng)濟發(fā)展仍保持10%的高速增長，是改善和保障民生、推進社會治理現(xiàn)代化基礎和前提。特別是西藏的后發(fā)優(yōu)勢、人均優(yōu)勢、政策優(yōu)勢①突出，改革開放潛力巨大，這些都為西藏經(jīng)濟社會加快發(fā)展提供了強大的內(nèi)生動力。

西藏獨特的區(qū)位特點和資源稟賦，具有不可復制、不可替代、無法超越的獨特性，是創(chuàng)新社會治理基礎支撐和有利條件。隨著高科技的迅猛發(fā)展，云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、超級高鐵、量子通信的推進，隨著生態(tài)環(huán)境這一生產(chǎn)力將會發(fā)揮越來越重要到作用，在可以預見到未來，增強內(nèi)源性發(fā)展，增強自我造血能力，西藏的交通、資源、人力等瓶頸將會逐步破除，而西藏獨有的、不可復制、不可替代的至高至美至善至潔②將成為無數(shù)人們的向往，西藏的遼闊神秘，西藏的傳統(tǒng)與現(xiàn)代、人文與自然風光融合，是西藏最靚麗的名片，西藏必將成為世界旅游不能或缺到目的地。擁有了支撐支柱支持支援，西藏也將會更加的自治自信自豪自強，為推進社會治理奠定基礎、增強信心。

四、打造共建共治共享的社會治理新格局

推進社會治理體系現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大報告提出，開啟建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，到2035年，“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”；同時，在“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”部分對“打造共建共治共享的社會治理格局”作了具體部署。[19]（P23、39-40）

打造共建共治共享的社會治理格局，全面推進社會治理的系統(tǒng)化科學化，應當結合世情、國情、社情、區(qū)情、民情，堅持實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，主要應當考慮這十個方面：第一，從實際出發(fā)，立足大局，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進；第二，加快社會體制改革，健全社會治理法律規(guī)范體系；第三，開放共治，多元協(xié)同，完善社會治理體制；第四，創(chuàng)新社會治理理念，推進社會治理的科學化和現(xiàn)代化；第五，創(chuàng)新工作方式方法，完善社會治理工作機制；第六，寓治理于服務中，以公共服務體系創(chuàng)新引領社會治理創(chuàng)新；第七，重點治理，抓住社會治理創(chuàng)新中的核心環(huán)節(jié)；第八，發(fā)展專業(yè)化的社會管理人才隊伍，全面提升社會治理能力；第九，凝聚人心，加強道德誠信和文化建設，提升社會治理的軟實力；第十，加強經(jīng)驗總結理論研究，重視頂層設計。以下?lián)衿湟?，從四個方面簡要加以闡釋。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，科學把握階段性特征

推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個復雜系統(tǒng)工程，決不能單兵突進，必須統(tǒng)籌規(guī)劃部署，協(xié)調(diào)推進，確保國家安全和西藏長治久安，確保經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，確保如期實現(xiàn)與全國一道全面建成小康社會目標。創(chuàng)新西藏社會治理，必須全面貫徹落實黨的治藏方略，立足西藏實際，科學把握西藏經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征，做到經(jīng)濟社會發(fā)展到哪個階段，社會治理就提升到哪個水平；適時調(diào)整社會治理考核的內(nèi)容，做到影響平安中國的問題出現(xiàn)在哪里，社會治理就延伸到哪里。

適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，創(chuàng)新西藏社會治理，要把著眼點和著力點必須放到維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結上來，把實現(xiàn)社會局勢的持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定作為硬任務，各方面工作統(tǒng)籌謀劃、綜合發(fā)力，牢牢掌握反分裂斗爭主動權應注意處理好以下幾個方面的關系：西藏特殊性獨特性與全國的相關性、普遍性的關系；主要矛盾與特殊矛盾的關系；總體目標、長期規(guī)劃與階段性目標的關系；歷史基礎、現(xiàn)實條件與發(fā)展趨勢的關系；穩(wěn)定、安全和發(fā)展的關系；改善民生、基本公共服務與管理的關系；中央關心、全國支援和自力更生的關系；政府、社會、企業(yè)的關系；城市、鄉(xiāng)村、寺廟的關系；民族宗教問題與一般社會問題的關系；不同區(qū)域差異、民族差異的關系等等。

（二）創(chuàng)新理念，置于全局中提升水平

黨的十九大提出的社會主義現(xiàn)代化建設新目標、新部署，突出了人的全面發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕的要求，突出了社會公平正義的要求，突出了人與自然和諧相處、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的要求，回應了人民對過上美好生活的新向往。因此，必須把社會治理納入到新時代中國特色社會主義建設總體布局中去謀劃和推進，不能簡單地就社會治理抓社會治理，必須以新發(fā)展理念引領社會治理創(chuàng)新，全面提升社會治理能力和水平。努力建設更高水平的平安中國，要自覺地置于經(jīng)濟社會發(fā)展全局中來謀劃，放到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略的中來推進，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念引領社會治理創(chuàng)新，全面提升共建共享共治的能力和水平，建設更加穩(wěn)定、安全和更快發(fā)展的美麗西藏。

社會治理理念來源于社會治理實踐，又指導實踐，引領社會治理方式方法向前發(fā)展。樹牢新理念，適應新常態(tài)，引領新發(fā)展：一是大局理念，不斷深化對黨和國家工作大局的認識，不斷調(diào)整社會治理工作大局，堅持服從服務大局，在具體工作中找準服務大局的結合點和著力點，凝聚人心，把物質(zhì)力量和精神力量結合起來。二是群眾理念，社會治理工作本質(zhì)上是黨的群眾工作，要始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，把群眾工作理念貫穿于社會治理工作全過程，提高新形勢下做好群眾工作的能力，積極探索用群眾工作理念和方法做好社會治理工作的新途徑新辦法。三是法治理念，運用法治思維做好社會治理工作，深入研究推進社會治理工作法治化建設問題。四是科學的理念，推動社會治理科學化和現(xiàn)代化，通過建立健全既體現(xiàn)科學理念、科學精神，又具有科學規(guī)劃、科學規(guī)則、科學運作的治理體系，并充分利用現(xiàn)代科學技術進行治理。五是樹立以人為本理念，做到治理與服務相結合，在治理中體現(xiàn)服務，在服務中強化治理，通過改善對社會、企業(yè)和基層的服務，推動服務治理方式從“治理型”向“服務型”轉變?？傊?，要以新發(fā)展理念引領社會治理創(chuàng)新，提升全民共建共享共治的能力和水平，更好地服務于社會與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提升社會治理能力和水平。

（三）開放共治，增強社會治理的合力

在經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化、社會信息化背景下，各類風險跨界性、關聯(lián)性增強。因此，部門、地區(qū)、組織之間需要協(xié)調(diào)配合、開放共治。各地區(qū)各有關部門要建立健全工作制度機制，必須摒棄本位主義，統(tǒng)籌各方資源，注重設施聯(lián)通、信息互通、力量統(tǒng)籌、資源共享，注重程序對接、工作聯(lián)動、地區(qū)協(xié)作、條塊互補，增強社會治理系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，大力弘揚“老西藏精神”、“兩路精神”，全心全意為西藏老百姓服務，形成社會治理工作合力。

完善社會治理主體和職能，形成一元主導、多方參與的合作共治格局。要充分發(fā)揮各級黨委在社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用；同時強化各級行政部門依法行政，抓好社會治理的責任制，大量的社會性事務和服務性功能交由社會組織和社會大眾來承擔。加強民族團結，切實做好維護穩(wěn)定各項工作，改善民生凝聚人心，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，筑牢國家生態(tài)安全屏障，加快推進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安。積極發(fā)揮各種社會力量的作用，加快事業(yè)單位的分類改革，引導和強調(diào)企業(yè)承擔社會責任，注重發(fā)揮人民團體和行業(yè)協(xié)會在社會治理和公共服務方面的重要作用，壯大承接政府購買社會服務的社會組織，形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面。促進西藏各族人民交往交流交融，進一步推動宗教和睦、佛事和順、寺廟和諧發(fā)展。推動加強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治組織建設，健全以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型社區(qū)治理體系，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成社會治理的基礎平臺。

（四）創(chuàng)新融合，推進治理方式科學化

實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化和科學化需要更加注重綜合運用、創(chuàng)新融合，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。第一，堅持依法治理、主動治理、綜合治理，健全政策法規(guī)體系，完善黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控工作機制，提高社會治理的社會化、法治化水平。第二，必須加快社會治理領域立法，適時修改和完善相關法律法規(guī)，形成科學完備的社會治理法律體系，進一步健全社會社會治理的法律法規(guī)，更加注重運用法治方式管理社會，提高社會治理效能。第三，以技術換空間，用信息化支撐公共服務均等化，抓住“數(shù)字機遇”，加強頂層設計，加快新一代信息基礎設施建設，注重科技創(chuàng)新在社會治理中的運用，發(fā)揮網(wǎng)絡技術、大數(shù)據(jù)分析等新技術在社會治理中的作用，提高社會治理智能化水平，提高預測預警預防各類社會風險的能力。第四，更加注重基礎性制度建設，健全信用管理制度，建立健全信任機制和責任機制、強化評估監(jiān)督機制、完善信息交流機制，構建透明運作型的社會治理模式，為建設誠信社會、提高社會治理整體水平提供支撐。第五，處理好宗教信仰和社會主義核心價值體系、道德和誠信建設，整合多樣化社會思潮，形成社會共識，提升藏區(qū)治理的軟實力。

[注 釋]

①2016年西藏自治區(qū)政府工作報告指出西藏到三個優(yōu)勢，實際上生態(tài)優(yōu)勢是西藏最大的優(yōu)勢。

②至高，世界之巔、地球第三極；至潔，圣潔的雪山、最干凈的空氣、最純凈的水源；至美，美麗自然風光、美麗的藍天白云；至善，佛教文化、淳樸民風。