碳交易新政突圍

劉俊卿+陳少智

碳價要到比較高的水平才能讓企業(yè)將減排納入決策因素。

試點6年后，備受矚目的中國碳市場終于在全國范圍內(nèi)開始推行。

2017年12月18日，國家發(fā)改委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（下稱“《方案》”）。這標志著我國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計，已從發(fā)電行業(yè)率先正式啟動。2018年也因此成為碳市場從試點走向全國的關(guān)鍵年份。

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，由于尚處摸索期，全國碳市場啟動之初可能遇到配額超發(fā)、碳價異常波動、市場透明公開程度不足等問題，這將可能使整個碳交易的有效性打折扣。

試點難題

所謂碳市場，就是指交易溫室氣體排放權(quán)的市場。通俗地說，即把以二氧化碳為代表的溫室氣體的排放權(quán)視作“商品”。但由于排放權(quán)本身并不是實物，僅是一種行政許可，所以交易的排放權(quán)是企業(yè)實際排放量與限額之間的差額。

不同企業(yè)的碳減排成本不盡相同。通過碳市場，碳減排成本低的企業(yè)可以通過多減排，將富裕的配額賣給碳減排成本高的企業(yè)，這不僅能夠使企業(yè)利益最大化，還同時降低了買賣企業(yè)的碳減排總成本。

2005年全球首個主要的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)投入運營，即歐盟碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。而在此后的短短10年間，接近20個碳交易系統(tǒng)相繼出現(xiàn)，覆蓋地區(qū)GDP總量占全球的40%。

中國在“十二五”期間開始了碳排放權(quán)交易試點，推進全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)。

2011年10月，北京、上海、深圳等7個省市開展碳排放權(quán)交易試點工作。截至2017年12月19日，7個試點碳交易平臺的排放企業(yè)和單位共有2801個，分配的碳排放配額總量合計約49億噸。2017年配額交易總量約4652萬噸，達成交易約7.03億元，這使整個試點市場已經(jīng)成為全球第二大碳交易市場。

從效果看，試點范圍內(nèi)碳排放總量和強度均呈現(xiàn)出了雙降趨勢，在推動參與企業(yè)和試點地區(qū)的低碳發(fā)展、有效控制二氧化碳排放方面，試點發(fā)揮了積極作用。

然而，7個碳交易試點市場流動性仍然很低，良好的價格機制尚未形成。每年履約期前一個月交易量出現(xiàn)爆發(fā)式增長。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長徐晉濤認為，這些現(xiàn)象說明試點市場有效性不足，特別是對于企業(yè)來說，參與碳交易更多是被動應(yīng)付地方政府的履約要求而非主動尋求的投資機會。

北京理工大學(xué)能源與環(huán)境政策研究中心相關(guān)模式研究發(fā)現(xiàn)，“十一五”和“十二五”期間，全國火電行業(yè)二氧化碳邊際減排成本平均在150元/噸以上。如果同一時期在火電行業(yè)引入碳排放權(quán)交易，全行業(yè)二氧化碳邊際減排成本可以降低到80元/噸左右。

北京理工大學(xué)能源與環(huán)境政策研究中心教授王科對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，全國各個試點市場的成交均價約為20元/噸，遠低于80元/噸的邊際成本，試點市場的碳交易配額交易價格不能有效反映火電行業(yè)的邊際減排成本。只有形成一定的成本壓力，才能真正實現(xiàn)減排。換句話說，試點市場的碳交易價格并未對火電企業(yè)形成倒逼。

由此可見，中國碳市場活躍度低、以履約為目的的撮合交易是困擾碳交易市場正常運行的關(guān)鍵問題。在7個碳交易試點成功經(jīng)驗有限的情況下，推動全國性碳交易市場的建立仍須謹慎。

期待合力

不過就當業(yè)界以為全國碳排放交易體系將再次推遲之際，《方案》公布并提出要求，全國碳市場以發(fā)電行業(yè)作為突破口，納入的企業(yè)達到1700多家，排放量超過30億噸，幾乎涵蓋了所有主要火電企業(yè)。

國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司司長李高表示，選擇發(fā)電行業(yè)，主要考慮發(fā)電行業(yè)排放量比較大，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較好，產(chǎn)品相對比較單一?？杉幢闶莾H僅一個發(fā)電行業(yè)，交易規(guī)模也已經(jīng)遠遠超過世界上正在運行的任何一個碳市場。

國家發(fā)改委氣候司副司長蔣兆理表示，未來管理水平高、單位產(chǎn)品排放低的企業(yè)將相應(yīng)獲得更多配額，競爭優(yōu)勢越來越明顯，而管理、技術(shù)裝備等水平較低、單位排放又比較高的企業(yè)，未來可能處于劣勢。

能源基金會中國低碳轉(zhuǎn)型項目主任劉爽對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，碳價到了一個比較高的水平才會讓企業(yè)將減排納入決策因素。初期更多的還是建立、推行、完善碳交易政策。為了更好發(fā)揮碳交易的所用，發(fā)電行業(yè)需要進一步市場化，才能使碳減排成本通過電價進行傳導(dǎo)。

在先期啟動發(fā)電行業(yè)碳交易的基礎(chǔ)上，全國碳交易市場將逐步納入其他的高耗能、高排放的行業(yè)。李高表示，將來納入碳市場的門檻要進一步降低，以成熟一個行業(yè)、納入一個行業(yè)的原則，把更多的企業(yè)納入到碳市場的覆蓋范圍。

《方案》為了保證全國碳市場建設(shè)平穩(wěn)實施，提出了按“基礎(chǔ)建設(shè)期”“模擬運行期”“深化完善期”3個階段推進碳市場建設(shè)工作。在對每個階段的具體任務(wù)提出明確要求的同時，針對碳市場的主要要素，提出了3項制度體系和4個系統(tǒng)的建設(shè)思路。共同勾畫出了中國碳市場建設(shè)的路線圖。

其中，2018～2019年，全國碳市場建設(shè)將處于基礎(chǔ)建設(shè)和模擬運行期，暫時不會進行實際的配額現(xiàn)貨交易，因此暫時不會對發(fā)電行業(yè)的發(fā)電成本產(chǎn)生實際影響。預(yù)計到2020年，全國碳市場開始配套現(xiàn)貨交易以后，對發(fā)電行業(yè)控制二氧化碳排放和降低減排成本的作用才會逐漸發(fā)揮出來。

要高質(zhì)量完成這些任務(wù)無疑是非常艱巨的，因為這不僅涉及到碳市場建設(shè)的本身，更涉及到與之相關(guān)的各項政策的協(xié)調(diào)。事實上，除了防范金融風(fēng)險外，對于發(fā)電行業(yè)，應(yīng)對氣候變化的政策工具長期體現(xiàn)在節(jié)能提效的政策工具和調(diào)整電力結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能等政策工具方面，且與污染控制政策工具之間有千絲萬縷的聯(lián)系。

這就使得這些政策工具會涉及到行業(yè)管理、環(huán)境保護、財政、稅收、價格、金融等多個政府管理部門，涉及中央和地方政府的事權(quán)?？紤]到各種政策工具之間可能發(fā)生的矛盾和交叉，無疑有必要做好統(tǒng)籌考慮碳交易政策與其他政策的協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計，形成合力。

例如煤炭消費總量控制、單位供電量能耗限額、能源效率約束性規(guī)劃目標、電力體制改革中的節(jié)能調(diào)度等政策都會直接或間接影響到碳交易體系。

劉爽表示，未來隨著全國碳市場覆蓋的行業(yè)范圍、企業(yè)數(shù)量和碳排放量的逐漸擴大，碳市場的管理也將更加復(fù)雜，非試點地區(qū)由于缺乏經(jīng)驗，相關(guān)能力、系統(tǒng)和管理制度進一步建設(shè)還需要很長時間。endprint