做好PPP項目財務測算分析需要把握的幾個要點

文/張利真

財務測算分析是PPP項目方案的重要內容，它是政府后續(xù)采購社會資本進行標的設置、磋商談判及簽約的依據和基礎，具有很強的指導作用。

目前，PPP項目投資規(guī)模大，動輒過億、數十億，財務測算分析是否合理、科學，直接影響在長達二三十年的合作期內，政府支出是否合理、準確。對于使用者付費、可行性缺口補助或政府付費項目，財務測算分析做到科學、合理才能達到供政府決策的效果。筆者參與了多個項目的咨詢服務，同時作為湖北省PPP專家?guī)鞂＜遥u審了不少項目，經過實踐經驗總結，認為做好財務測算分析需要把握以下幾點：

一、一份高質量的可研報告是基礎

可研報告是實施方案編制的依據，涉及項目的建設內容、建設規(guī)模、技術方案、設備方案、工程方案、項目投資等要素，如果可研報告粗制濫造，那么財務測算分析就難以精準。在參與項目中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府對前期工作不夠重視，為趕進度，完成上級政府下達的任務指標，匆匆完成項目的可研和立項批復工作，產生很多后續(xù)問題。例如，有一個污水處理項目，可研投資近5000萬元，財務測算分析在此基礎上完成，相關方案已批準，采購社會資本的招標文件已發(fā)布，期間初步設計完成后，概算投資翻了一番，這樣以來，原來可研基礎上的財務測算分析及由此產生采購標的和重要參數設置及邊界已失去意義，不得不終止招標，重新開始，這是典型的欲速則不達。可見，扎實的前期工作，一份高質量的可研報告是必要基礎。

二、財務測算分析嚴格與實施方案等重要事項匹配

財務測算分析要與實施方案中項目的運作模式、交易結構、交易邊界條件等重要事項相匹配、保持一致。運作模式、投融資結構、回報機制、建設邊界與標準、運營邊界與標準、移交的邊界與標準、政府對相關配套的安排、價格費用調整機制、合作期限等因素都與財務測算直接相關，筆者在評審中發(fā)現(xiàn)不少是前后矛盾的。就運作模式來說，在一個項目的實施方案中看到運作模式是采取BOT+TOT，也詳細地闡述了對存量資產進行有償轉讓的相關事宜，而財務測算分析中實際反映出來的是BOT+委托運營模式，對有償取得的存量資產在會計上如何處理、在財務報表中如何體現(xiàn)都沒有相應的內容，這樣的不一致會給后續(xù)工作留下較大隱患。

三、財務測算分析做到全面、系統(tǒng)是關鍵

財務測算分析是在營業(yè)收入、政府補貼、成本費用、稅費等測算及財務輔助報表的基礎上計算財務指標，并進行全面的財務分析，考察項目的財務生存能力、償債能力、盈利能力，判斷項目的財務可行性。筆者在評審中發(fā)現(xiàn)不少咨詢單位財務測算分析不全面、不系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，缺少必要的相關財務報表。例如，有融資的項目，僅依據項目現(xiàn)金流表及分析指標來考評項目，看不到融資后的項目資本金現(xiàn)金流量表及分析指標；第二，缺少關鍵性的財務分析指標。常用的分析指標有：利息備付率、償債備付率、投資回收期、總投資利潤率、權益投資凈利潤率、項目財務內部收益率、項目財務凈現(xiàn)值等，這些指標可以讓我們從不同維度來全面考評一個項目，但實際上，不少咨詢單位只計算2～3個指標來判斷；第三，混淆概念。財務報表錯誤，一個方案中有項目現(xiàn)金流量表，接著出現(xiàn)了一個名為“社會資本自有資本金”的現(xiàn)金流量表，通過對比發(fā)現(xiàn)，這個現(xiàn)金流量表和項目資本金現(xiàn)金流量表的唯一差別是把項目資本金換為社會資本在項目資本金中的出資，更不是社會資本（股東）投資現(xiàn)金流量表，這是沒有弄清楚融資前與融資后財務報表測算的差異及關系，混淆了項目公司與股東不同層次的評價對象所使用的財務報表。因此，財務測算分析要全面、系統(tǒng)，形成一個完整的體系，避免操作中偏離正確軌道。

四、恰當地選用財政支付公式

在政府每年向項目公司支付費用時采取哪個公式更合適，也是財務測算中要考慮的一個問題。目前，常用三種方式有：其一，根據《財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中的公式。其二，采用等額年金支付法。其三，每年支付項目投資額的不同比例，并支付剩余投資額的當年利息或應得投資收益。三種方式可針對不同情況合理選擇：對于第一種支付方式，在政府當前財力不充裕條件下，開始年度支付金額較小，隨著經濟發(fā)展，地方財政實力增強，支付額也變大，最大好處是緩解政府當前財政壓力，不足之處是這種方式對處在運營初期的項目公司有財務生存壓力，可能運營初期幾年連續(xù)出現(xiàn)入不敷出的局面；對于第二種方式，優(yōu)勢是因為每年等額支付，對雙方來說操作簡單，同時，對項目公司而言運營初期財務現(xiàn)金流比較好，社會資本更傾向采用。不足之處，當本地PPP項目較多時，不能起到平滑財政支出的作用；對于第三種方式，使用起來比較靈活，只要融資利率或投資收益率等參數磋商確定，至于每年支付的比例，政府可根據當年財力靈活安排，財政壓力較大時，支付比例可降低，財政狀況好時，支付比例可高一些。如果在運營中特殊年份，項目公司有財務生存壓力時，也可申請政府適當提高支付比例。

因此，合理恰當的選用財政支付公式具有很好的現(xiàn)實意義，但不管采用哪種方式，最終還要通過各種財務指標的計算、分析來判斷項目收益水平。

五、稅費的計取要得當正確

財務測算分析中涉及多種稅費的計算，不同項目涉及的稅費種類和稅率不相同，稅費計取是否得當正確直接影響項目費用、凈效益。在稅費的計取中需把握兩點：第一，不同的項目涉及不同的稅種和稅率，就同一個項目，交易結構設計不同時，發(fā)生的稅費也可能不同。例如：一個項目將交易設計為股權轉讓、資產轉讓或資產并購重組等不同形式時，涉及的稅費不同，負稅主體也不同。第二，稅費的計取要密切注意行業(yè)政策、當地相關優(yōu)惠措施等，同時在實施的營改增，涉及進項稅和銷項稅，進項稅因各項成本不同導致費用的稅率不同時應分項計算，針對銷項稅的計算也如此。筆者在評審看到不少咨詢單位搞簡單的一刀切，這顯然不妥，把握好這兩點，稅費計算才會符合實際。

六、運營維護成本的核算要科學

運營維護成本費用測算是否科學是影響項目費用、經濟效益的重要因素之一，不管什么項目都是在成本費用測算基礎上，結合運營期限、營業(yè)收入等條件，是否達到一定的收益水平來確定其回報機制是使用者付費還是可行性缺口補助，若運營成本費用測算和實際偏差大，會導致可能原本是使用者付費項目變成了可行性缺口補助項目、可行性缺口補助較少的項目變成了政府補助較多的項目，使政府支出增加，變相推高項目的收益水平，提高了社會資本的獲利能力。在評審中經常看到一些同類、規(guī)模相當的項目，不同咨詢單位核算的運營成本差異很大，同時不少咨詢單位存在運營成本核算缺項、費用系數取值隨意性大、缺乏依據和經驗不足的問題，尤其對于設備的較多項目，運營成本費用中是否含大修費或設備更新費等沒有明確界定和相應說明，這無疑會引起雙方爭執(zhí)，增加后續(xù)談判磋商的難度。

七、股東投資內部收益率不可少

PPP項目的主要參與方是政府和社會資本，無論是政府還是社會資本，在投資決策前，都會對投資項目進行財務評價。盡管項目內部收益率、資本金內部收益率是其投資決策的重要參考，但對社會資本而言，這是不夠的，社會資本最終關心的是自己投入資金的收益水平，也就是股東投資內部收益率。同時，僅有項目內部收益率、資本金內部收益率對政府而言也是不全面的，在PPP項目實際操作中政府會基于對投資支持或是減少運營期財政補貼的角度考慮，會選擇放棄部分或全部收益分配權利。例如：作為股東的政府，一方面享受項目公司的分紅，另一方面每年又要給項目公司補貼，這時政府可放棄分紅來減少一定的運營補貼。此時出現(xiàn)了“投資各方不按股本比例進行分配或有其他不對等的收益”的情況，資本金收益率已不能真實反映各方的投資收益水平，社會資本需要測算其作為股東投資的內部收益率，同時，政府部門也想知道政府資本放棄了這些權益后，社會資本的實際收益又是多少。因此，股東投資內部收益率尤其是社會資本的內部收益在財務測算分析中不可或缺。

筆者針對具體項目分別計算股東投資按股權比例參與收益分配、政府僅放棄分紅權、政府放棄全部收益分配權利這三種情形下的股東投資（社會資本）內部收益率，得到三個有明顯差異的數值?？梢?，在操作中有實際的意義和價值，而大多咨詢單位的財務測算分析都止于項目資本金內部收益率，而對政府是否放棄分紅權及其他收益分配權沒有相關說明，也沒有進行相關測算，不利于政府更準確的決策和后續(xù)更靈活的磋商、談判。