“健康城市”在中國(guó)的發(fā)展與思考

馬琳 董亮 鄭英

2016年11月21—24日，第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)在上海召開(kāi)，會(huì)議主題為“2030可持續(xù)發(fā)展議程中的健康促進(jìn)”，會(huì)上發(fā)布的《健康城市上海共識(shí)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海共識(shí)》）充分表明健康與城市可持續(xù)發(fā)展相輔相成，是聯(lián)合國(guó)2030發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的核心，承諾實(shí)現(xiàn)良好的健康治理，致力于在城市治理的所有領(lǐng)域中優(yōu)先考慮健康相關(guān)的政策，并評(píng)估所有政策對(duì)健康的影響，將其全面融入2030可持續(xù)發(fā)展議程。這為中國(guó)今后開(kāi)展圍繞健康城市、健康促進(jìn)以及將健康融入所有政策提供了更加深遠(yuǎn)的良好契機(jī)。本文從健康城市觀念、認(rèn)同和文化形成角度梳理“健康城市”理念在國(guó)際及中國(guó)的發(fā)展，總結(jié)“健康城市”理念在中國(guó)發(fā)展的實(shí)踐與特點(diǎn)，提出幾點(diǎn)發(fā)展思考，為促進(jìn)“健康城市”發(fā)展提供借鑒。

1 “健康城市”觀念的提出與國(guó)際發(fā)展歷程

1.1 “健康城市”的提出與概念

1842年，英國(guó)成立了健康城市協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)都市健康問(wèn)題，提出“健康城市”這一說(shuō)法。1978年，在世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世衛(wèi)組織”）召開(kāi)的阿拉木圖會(huì)議上，基于健康是社會(huì)的最根本目標(biāo)這一共識(shí)發(fā)起“人人享有健康”運(yùn)動(dòng)。1979年，世界健康大會(huì)在《2000年世界全民健康戰(zhàn)略》中明確提出要立即采取行動(dòng)改善人民健康和福利狀況。1984年，“2000年健康多倫多”會(huì)議首次提出健康城市概念，強(qiáng)調(diào)多部門(mén)、多學(xué)科合作的基礎(chǔ)上重點(diǎn)解決城市健康及其相關(guān)問(wèn)題，隨后健康城市理念融入1985年世衛(wèi)組織在歐洲區(qū)開(kāi)展“健康促進(jìn)項(xiàng)目”，提出“健康城市”理念。第一屆全球健康促進(jìn)大會(huì)1986年在加拿大渥太華召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《渥太華憲章》，明確了健康促進(jìn)的定義和5大行動(dòng)領(lǐng)域，即健康公共政策、強(qiáng)化社區(qū)參與、優(yōu)化環(huán)境支撐、優(yōu)化健康服務(wù)和提升個(gè)人技能，該行動(dòng)領(lǐng)域也是健康促進(jìn)的戰(zhàn)略框架。在該框架指導(dǎo)下，世衛(wèi)組織啟動(dòng)了健康城市項(xiàng)目，隨后建立了覆蓋歐洲主要城市和地區(qū)的“歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)”。根據(jù)世衛(wèi)組織1994年的定義，健康城市是指“一個(gè)不斷創(chuàng)建和改進(jìn)自然和社會(huì)環(huán)境，不斷擴(kuò)大社會(huì)資源，使人們?cè)诎l(fā)揮生命功能和發(fā)展最大潛能方面能夠相互支持的城市”，即強(qiáng)調(diào)城市要在規(guī)劃、建設(shè)和管理等各個(gè)方面以人的健康為中心，是健康人群、健康服務(wù)、健康環(huán)境和健康社會(huì)的有機(jī)結(jié)合。

1.2 “健康城市”觀念在國(guó)際上的發(fā)展

歷屆全球健康促進(jìn)大會(huì)通過(guò)設(shè)立“健康城市”主題與內(nèi)容、平行討論或形成成果文件等方式，推廣健康城市發(fā)展的理念、方法、模式和實(shí)踐，以行動(dòng)為導(dǎo)向推進(jìn)健康城市建設(shè)設(shè)計(jì)、規(guī)劃與實(shí)踐的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公共衛(wèi)生政策和綜合性的健康城市規(guī)劃調(diào)控效應(yīng)，將健康城市建設(shè)融入所有公共政策，重點(diǎn)解決健康不公平、貧困與健康等方面問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與評(píng)估的重要性，強(qiáng)調(diào)以人為本及本地化設(shè)計(jì)。

在世衛(wèi)組織提出的健康城市戰(zhàn)略框架下，其下屬六大區(qū)各自進(jìn)行了健康城市建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)。歐洲區(qū)建立了覆蓋歐洲的健康城市網(wǎng)絡(luò)，制定健康城市計(jì)劃，注重健康城市理念和經(jīng)驗(yàn)的推廣，根據(jù)不同階段、不同情況確立建設(shè)重點(diǎn)。美洲區(qū)推行健康城市建設(shè)，如加拿大以社區(qū)為單元推行“健康社區(qū)”“健康細(xì)胞”建設(shè)；美國(guó)利用非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和宗教組織組建“健康城市與社區(qū)聯(lián)盟”，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與。西太平洋區(qū)成立健康城市聯(lián)盟，分享健康城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)開(kāi)展健康城市研究。東南亞區(qū)制定區(qū)域內(nèi)健康城市計(jì)劃行動(dòng)框架，促進(jìn)健康城市交流與合作。東地中海區(qū)強(qiáng)調(diào)多領(lǐng)域參與和多部門(mén)協(xié)作，整合社會(huì)力量，制定健康城市戰(zhàn)略計(jì)劃、行動(dòng)方案等政策文件。非洲區(qū)則利用國(guó)際資源和國(guó)際合作促進(jìn)健康城市相關(guān)建設(shè)實(shí)踐。

2 中國(guó)“健康城市”的發(fā)展

2.1 中國(guó)對(duì)“健康城市”的引入與法律法規(guī)的學(xué)習(xí)

中國(guó)的健康城市建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代末由全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)組織開(kāi)展的“國(guó)家衛(wèi)生城市”運(yùn)動(dòng)，隨著“健康城市”理念在20世紀(jì)90年代引入中國(guó)，中國(guó)的“衛(wèi)生城市”理念逐漸拓展為“健康城市”。1992年，世衛(wèi)組織建議中國(guó)在部分城市開(kāi)展健康城市試點(diǎn)；1993年8月，原國(guó)家衛(wèi)生部組團(tuán)參加世衛(wèi)組織西太平洋區(qū)會(huì)議，正式開(kāi)始健康城市規(guī)劃活動(dòng)；1994年，中國(guó)在北京市東城區(qū)、上海市嘉定區(qū)啟動(dòng)健康城市建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)，兩試點(diǎn)地區(qū)建立世衛(wèi)組織健康城市合作中心支持工作，隨后重慶市渝中區(qū)、?？凇⒋筮B、蘇州、日照等地也先后加入健康城市建設(shè)行列；2001年，蘇州市提出健康城市建設(shè)目標(biāo)，成為中國(guó)首個(gè)向世衛(wèi)組織申報(bào)的城市；2003年開(kāi)始，中國(guó)健康城市建設(shè)進(jìn)入全面實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段，2014年5月，全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“愛(ài)衛(wèi)辦”）印發(fā)《國(guó)家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)（2014版）》。2008年、2010年全國(guó)愛(ài)衛(wèi)辦分別在杭州、大連舉辦了健康城市市長(zhǎng)論壇，先后發(fā)表健康城市杭州宣言、北京倡議等，同一時(shí)期，上海、杭州、蘇州、張家港、大連、克拉瑪依、北京市西城區(qū)、上海市閔行區(qū)和金山區(qū)等地先后被納入世衛(wèi)組織健康城市試點(diǎn)；2013年3月全球首個(gè)世衛(wèi)組織健康城市合作網(wǎng)絡(luò)在上海啟動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)成員包括滬、杭、蘇等地的46家單位。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)作出了推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的重大決策，2016年3月，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)納入國(guó)家“十三五”規(guī)劃，2016年7月全國(guó)愛(ài)衛(wèi)辦出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年8月，中共中央政治局審議通過(guò)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，明確提出要把健康城市建設(shè)作為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)發(fā)展的重要抓手。2016年11月全國(guó)愛(ài)衛(wèi)辦決定在全國(guó)開(kāi)展健康城市試點(diǎn)工作，發(fā)布38個(gè)全國(guó)健康城市試點(diǎn)市名單。同時(shí)，在第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)上，發(fā)布了《上海共識(shí)》，將健康城市建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合。這些都為中國(guó)今后開(kāi)展圍繞健康城市、健康促進(jìn)以及將健康融入所有政策提供了更加深遠(yuǎn)的良好契機(jī)。

2.2 社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)與公眾對(duì)“健康城市”建設(shè)的參與

中國(guó)健康城市建設(shè)采用的是“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與”機(jī)制，與西方國(guó)家以非政府組織為主推動(dòng)健康城市的模式不同，政府是健康城市建設(shè)的主導(dǎo)者、組織者和實(shí)施者，社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)和公眾同樣是健康城市建設(shè)的參與者。為響應(yīng)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，地方政府開(kāi)始逐漸接受、認(rèn)同、宣傳和踐行“健康城市”理念，一大批專(zhuān)家學(xué)者圍繞“健康城市”理念、中國(guó)健康城市建設(shè)現(xiàn)狀、健康城市建設(shè)實(shí)踐、建設(shè)健康城市指標(biāo)體系等開(kāi)展理論與實(shí)踐的相關(guān)研究，并形成一批豐厚的研究成果。在社會(huì)參與方面，非政府組織如中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、北京健康城市建設(shè)促進(jìn)會(huì)都發(fā)揮了重要推動(dòng)作用；正向的輿論宣傳教育，如推行健康公益行動(dòng)、與新聞媒體合作，如開(kāi)設(shè)《養(yǎng)生堂》《我是大醫(yī)生》等健康專(zhuān)欄傳播健康理念、引導(dǎo)廣大公眾積極參與，提升全民健康素養(yǎng)，為“健康城市”建設(shè)添磚加瓦。在這種機(jī)制推動(dòng)下，從“衛(wèi)生城市”拓展為“健康城市”觀念的20世紀(jì)90年代以來(lái)，2015年我國(guó)人均期望壽命為76.34歲，比2000年人均期望壽命提高了4.94歲，推算其中城鎮(zhèn)居民人均期望壽命已到達(dá)80歲。主要健康指標(biāo)得到明顯改善，嬰兒死亡率下降到8.1‰，5歲以下兒童死亡率下降到10.7‰，孕產(chǎn)婦死亡率下降到20.1/10萬(wàn)，居民主要健康指標(biāo)總體上優(yōu)于中高收入國(guó)家平均水平，人口年均自然增長(zhǎng)率為4.97‰。健康服務(wù)的投入力度加大，2015年中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用增加到4.06萬(wàn)億元，比2000年增加3.6萬(wàn)億元，占GDP比重的6%，個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重由59%（2010年）下降到29.27%（2015年）。健康衛(wèi)生服務(wù)能力逐步提升，城市每萬(wàn)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)從2007年49.0張?jiān)黾拥?014年的78.4張。根據(jù)《2015年中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒》顯示，城市地區(qū)已基本建成“15分鐘內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈”，93.8%的城市居民到達(dá)最近醫(yī)療點(diǎn)距離在3公里以?xún)?nèi)，87.8%的城市居民15分鐘內(nèi)到達(dá)最近醫(yī)療機(jī)構(gòu)。健康教育持續(xù)推進(jìn)，全民健康意識(shí)得到提升。城市的基礎(chǔ)建設(shè)加快推進(jìn)，城市環(huán)境更加清潔舒適，城市生態(tài)環(huán)境有所改善。

2.3 “健康城市”建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

從“健康城市”的觀念引入與認(rèn)知角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)國(guó)家層面上完善了國(guó)內(nèi)立法，在國(guó)內(nèi)法律法規(guī)基礎(chǔ)上建立一系列的機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的制定性改變，提供制度保障，設(shè)立了歸口單位，如全國(guó)愛(ài)衛(wèi)辦；社會(huì)層面上社會(huì)組織根據(jù)規(guī)定調(diào)整自身行為，履行相關(guān)規(guī)范要求；民眾層面對(duì)“健康城市”的全局性大衛(wèi)生認(rèn)知、健康素養(yǎng)不斷提升。但“健康城市”的建設(shè)道路上仍然面臨交通擁堵日益嚴(yán)重、空氣污染問(wèn)題凸顯等城市環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)；健康需求快速增長(zhǎng)服務(wù)資源相對(duì)不足、健康服務(wù)類(lèi)型單一難以滿足城市居民多元個(gè)性化需求、醫(yī)療衛(wèi)生資源調(diào)配不均衡、居民健康素養(yǎng)需要有待提升等醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的挑戰(zhàn)；依賴(lài)政府主導(dǎo)，忽視非政府組織作用，政府、社會(huì)和公眾的協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步理順的挑戰(zhàn)以及發(fā)展“健康城市”建設(shè)等相關(guān)科研能力和水平的挑戰(zhàn)。

3 關(guān)于“健康城市”發(fā)展的思考

3.1 繼續(xù)深化對(duì)“健康城市”觀念的理解

世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍在第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)上表示“健康是政治的選擇，健康是能夠促進(jìn)的。這個(gè)機(jī)會(huì)在政策制定者手中，在所有人手中?！蓖瑯樱渡虾９沧R(shí)》充分認(rèn)識(shí)到健康與城市可持續(xù)發(fā)展相輔相成、密不可分，也認(rèn)識(shí)到健康和福祉是聯(lián)合國(guó)2030發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的核心，呼吁世界上所有的城市，不論大小、貧富，積極參與健康城市建設(shè)，為健康做出積極的政治決策，并承諾朝著共同的目標(biāo)努力——建設(shè)我們能力所及的最健康城市。隨著健康城市數(shù)量不斷增多，中國(guó)更應(yīng)從認(rèn)知、制度、立法和政策層面積極宣傳“健康城市”觀念，領(lǐng)會(huì)健康是政治的選擇，建設(shè)健康城市要將健康融入所有政策，并結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)有政策完善相關(guān)制度，在積極撰寫(xiě)基本衛(wèi)生法時(shí)將相關(guān)理念融入其中，通過(guò)不斷改善自然和社會(huì)環(huán)境，使人們能夠充分享受生命和不斷發(fā)揮潛能，實(shí)現(xiàn)人群健康、環(huán)境健康和社會(huì)健康的和諧統(tǒng)一。

3.2 培養(yǎng)“健康城市”文化，形成良好氛圍

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，文化價(jià)值理念對(duì)人的行為模式有著持續(xù)不斷的影響力，要在全社會(huì)培養(yǎng)健康城市建設(shè)靠人人，健康為人人，一切為健康的社會(huì)共識(shí)。通過(guò)各級(jí)政府、非政府組織、媒體、公眾的共同努力，形成自上而下、自下而上兩條促進(jìn)健康城市建設(shè)的以行動(dòng)為抓手、以結(jié)果為導(dǎo)向的良好氛圍。

3.3 政府?dāng)y手社會(huì)共同強(qiáng)化“健康城市”認(rèn)知，將認(rèn)知付諸行動(dòng)

一是中央和地方政府建立不同層級(jí)的規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)“健康城市”建設(shè)。建議中央和地方政府、相關(guān)政府部門(mén)對(duì)照“十三五”規(guī)劃、《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》、全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)《關(guān)于開(kāi)展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)、政策文件制定短期、中期健康城市發(fā)展規(guī)劃具體行動(dòng)指南。結(jié)合38個(gè)全國(guó)健康城市試點(diǎn)市建設(shè)，明確健康城市工作的重點(diǎn)，因地制宜，完善“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與”機(jī)制，推進(jìn)“健康城市”建設(shè)。

二是注重構(gòu)建符合國(guó)情和階段性發(fā)展的健康城市建設(shè)指標(biāo)體系。健康城市建設(shè)的核心內(nèi)容之一是系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，指標(biāo)體系的確立是良好監(jiān)測(cè)與評(píng)估的重要工具與基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代世衛(wèi)組織制定了健康城市推薦指標(biāo)體系，包括健康指標(biāo)、健康服務(wù)指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)4大類(lèi)。世衛(wèi)組織不設(shè)全球統(tǒng)一的指標(biāo)體系，倡導(dǎo)各國(guó)根據(jù)國(guó)情制定符合國(guó)情的標(biāo)準(zhǔn)，如中國(guó)的北京、上海、廣州、杭州和蘇州健康城市建設(shè)起步較早也相應(yīng)建立了適合自身特點(diǎn)和發(fā)展階段需要的指標(biāo)體系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各國(guó)、各城市資料可獲得性和健康城市建設(shè)行動(dòng)領(lǐng)域重點(diǎn)的不同，選擇的指標(biāo)也存在差異，在健康城市建設(shè)的每一個(gè)階段，根據(jù)該階段制定的指標(biāo)體系收集相關(guān)數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)健康城市建設(shè)情況，適時(shí)調(diào)整指標(biāo)體系，建立監(jiān)測(cè)與評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制。

（摘自《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)》2017年3A期）