推動(dòng)田園綜合體建設(shè)需防范若干問題

□聞海燕

由于認(rèn)識(shí)偏差和體制制約，當(dāng)前推進(jìn)田園綜合體過程中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的苗頭性問題，需要有預(yù)見性地加以防范

2017年中央一號文件首次提出田園綜合體的概念，指出“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范”。田園綜合體為壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈開辟了一條新的路徑，將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手。

田園綜合體建設(shè)需注意的問題

浙江在開展田園綜合體建設(shè)上做了很多探索，各級地方政府對發(fā)展田園綜合體高度重視，表現(xiàn)出極強(qiáng)的機(jī)遇意識(shí)和緊迫感，而且響應(yīng)及時(shí)、動(dòng)作快捷、強(qiáng)力推進(jìn)，除了已有兩家獲批全國首批15個(gè)國家田園綜合體試點(diǎn)項(xiàng)目外，各地市都有一個(gè)或兩個(gè)重點(diǎn)扶持的市級或縣級試點(diǎn)。筆者所在的團(tuán)隊(duì)調(diào)查顯示，由于認(rèn)識(shí)偏差和體制制約，當(dāng)前推進(jìn)田園綜合體過程中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的苗頭性問題，需要有預(yù)見性地加以防范。

（一）防止行政化推動(dòng)，成為“面子工程”

推進(jìn)田園綜合體建設(shè)需要充分發(fā)揮政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策支持等方面的主導(dǎo)作用，在這些重要領(lǐng)域，政府具有不可替代的作用。但是，政府的作用邊界不是無所不能的，政府不能憑借所掌控資源的優(yōu)勢和壟斷權(quán)力通過層層下指標(biāo)、行政命令式方式強(qiáng)行推進(jìn)，不能以損害鄉(xiāng)村發(fā)展中的市場機(jī)制和要素配置市場化為代價(jià)來推進(jìn)。應(yīng)該在當(dāng)?shù)氐脑谢A(chǔ)上，科學(xué)謀劃、深入論證，切合實(shí)際、特色鮮明，防止過度追求高大上的景觀再造和短平快的經(jīng)濟(jì)利益，變成地方政府的面子工程。

目前，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)化建設(shè)還沒有形成固定投融資模式。田園綜合體試點(diǎn)主要將財(cái)政資金作為引導(dǎo)扶持之用，再通過招商引資來滿足資金需求。但是，從投資量看，政府財(cái)政資金占比較大，特別是地方財(cái)政配套資金數(shù)目很大。一方面，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，另一方面，由政府高強(qiáng)度的政策支持和公共資源配置傾斜而打造的綜合體項(xiàng)目可復(fù)制性不強(qiáng)，不利于政策資源的平衡分配，更不利于農(nóng)村綜合體項(xiàng)目及農(nóng)村的長效管理。

（二）防止建設(shè)無產(chǎn)業(yè)支撐、無特質(zhì)、無品牌的“三無”綜合體

田園綜合體集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體，要在發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，增加創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)功能的開發(fā)。通過田園綜合體建設(shè)，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，把美麗鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)品，把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。田園綜合體通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化進(jìn)行深度融合，做到產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，各美其美，防止一個(gè)模式、一張面孔。田園綜合體建設(shè)切忌走向單純的旅游開發(fā)、變相的房地產(chǎn)開發(fā)，偏離農(nóng)業(yè)主線。如果沒有特色產(chǎn)業(yè)支撐，沒有“一村一品”特質(zhì)化發(fā)展及品牌化經(jīng)營，而僅僅走“花海+小火車”式的鄉(xiāng)村旅游模式終將導(dǎo)致同構(gòu)化加劇，引發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)田園綜合體所依托的農(nóng)業(yè)自然資源和人文資源逐漸消失，只憑借單一的娛樂產(chǎn)業(yè)發(fā)展，田園綜合體必然是不可持續(xù)的。

（三）防止拋開原住民，出現(xiàn)“政府和資本方在干、農(nóng)民在看”的局面

2017年中央一號文件明確提出，田園綜合體的建設(shè)要以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和受益。田園綜合體的功能綜合性決定了一般是多主體開發(fā)的。多主體是田園綜合體的顯著特征。近年來的農(nóng)業(yè)開發(fā)中，尤其是在土地流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營主體建設(shè)中，各地重企業(yè)輕合作社的傾向一直存在，這些做法在一定程度上忽視了農(nóng)民的利益。由于未能建立與農(nóng)民緊密聯(lián)系的利益機(jī)制，特別是由于農(nóng)民未能以項(xiàng)目建設(shè)主體身份參與其中，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)過程中“政府和資本方在干，農(nóng)民在看”，未能得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的全力支持，對田園綜合體的長遠(yuǎn)發(fā)展十分不利。農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性，有利于田園綜合體項(xiàng)目的順利推進(jìn)。從長遠(yuǎn)看，能否真正保證農(nóng)民的主體地位，是田園綜合體開發(fā)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。

（四）防止“大而全”，忽視鄉(xiāng)村文化的保護(hù)

盡管政策鼓勵(lì)建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)、旅游、文化、生產(chǎn)生活、田園社區(qū)于一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合的田園綜合體，很多項(xiàng)目規(guī)劃中也涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事體驗(yàn)、文化娛樂、休閑度假等，兼顧到了項(xiàng)目自身的系統(tǒng)性。但從省內(nèi)外成功實(shí)踐看，田園綜合體項(xiàng)目的起步發(fā)展都是在主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，逐漸向橫向拓展農(nóng)業(yè)多功能、縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈，以市場為主體融合區(qū)域資源統(tǒng)籌發(fā)展，形成鮮明的地域特色、文化特色和農(nóng)業(yè)特色。例如，紹興柯橋“花香漓渚”田園綜合體是在具有悠久歷史的蘭花栽培及蘭花貿(mào)易基礎(chǔ)上，通過建設(shè)千畝花市、千畝花苑、千畝花田，橫向拓展農(nóng)業(yè)多功能，縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈。逐步實(shí)現(xiàn)“美麗經(jīng)濟(jì)、田園生態(tài)、鄉(xiāng)愁人文”的一體發(fā)展。政府在制定規(guī)劃的時(shí)候要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源、文化資源，體現(xiàn)不同區(qū)域鄉(xiāng)村的風(fēng)貌特征，防止“大而全”。

（五）防止以田園綜合體之名進(jìn)行農(nóng)地圈占，造成農(nóng)地挪用或閑置

隨著田園綜合體第二、三產(chǎn)業(yè)用地需求增加，把鄉(xiāng)村土地作為資產(chǎn)運(yùn)用的意識(shí)增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)的逐利行為有可能造成農(nóng)地圈占，可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境破壞、公用資源浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生。因此，在田園綜合體建設(shè)中要防止以田園綜合體之名圈占農(nóng)地，造成農(nóng)地的閑置浪費(fèi)。

推動(dòng)田園綜合體健康發(fā)展的對策建議

推動(dòng)田園綜合體與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)特質(zhì)化發(fā)展。田園生產(chǎn)、田園生活和田園景觀是田園綜合體的核心。因此，一是要大力實(shí)施品牌戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理，探索田園綜合體農(nóng)產(chǎn)品有機(jī)認(rèn)證，打造具有地方特色的田園綜合體區(qū)域品牌、公共品牌，推動(dòng)原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理。二是與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合。以現(xiàn)有鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，充分利用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果，盤活農(nóng)村資源，積極引導(dǎo)田園綜合體與村落景區(qū)創(chuàng)建融合，使兩者相互依托，相互促進(jìn)。建設(shè)便捷多樣的交通網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合?！鞍艳r(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村，把田園建設(shè)得更像田園”，既增加原住民的幸福感，也能吸引游客和新居民。三是要因地制宜，根據(jù)不同類型確立其適宜的發(fā)展模式，注重突出地域特色和差異化發(fā)展。在田園綜合體規(guī)模上，既要鼓勵(lì)發(fā)展“大而優(yōu)”，也要鼓勵(lì)發(fā)展“小而美”。要注重對田園綜合體的時(shí)序及節(jié)奏的宏觀控制，不急于求成，確保其在鄉(xiāng)村振興中能夠穩(wěn)健有序發(fā)展，真正成長為具有穩(wěn)定帶動(dòng)性和輻射力的新的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐。

建立以股權(quán)為紐帶的經(jīng)濟(jì)綜合體和利益共同體，形成政府、企業(yè)、農(nóng)民共建共商共享。例如，浙江首批國家級試點(diǎn)紹興柯橋花香漓渚田園綜合體成立了由鎮(zhèn)村控股、區(qū)旅發(fā)集團(tuán)和區(qū)供銷社等國資（集體）企業(yè)參股的花香漓渚田園綜合體發(fā)展公司。公司注冊資本6000萬元，其中，鎮(zhèn)屬集體企業(yè)——紹興柯橋漓渚新農(nóng)村建設(shè)開發(fā)有限公司出資1500萬元，占股25%，試點(diǎn)范圍內(nèi)棠棣村等6個(gè)村級股份經(jīng)濟(jì)合作社各出資300萬元，每村占股5%，合計(jì)出資1800萬元，合計(jì)占股30%，區(qū)旅發(fā)集體出資1350萬元，占股22.5%，區(qū)供銷社（紹興潤眾資產(chǎn)）出資1350萬元，占股22.5%。鎮(zhèn)村兩級在“花香漓渚”綜合體發(fā)展中占主導(dǎo)地位，為村級集體和村民從中長期受益提供保障。安吉田園魯家綜合體采取公司+村集體+家庭農(nóng)場（農(nóng)戶）模式，建立了企業(yè)、集體、農(nóng)戶三方共建共享的利益共同體，真正做到企業(yè)、合作組織有長遠(yuǎn)效益，村集體享有股份收益，村民不僅參與綜合體建設(shè)，還能享受田園綜合體帶來的各種潛在收益，既有分紅收益，還有產(chǎn)業(yè)收益，實(shí)現(xiàn)多方共建共贏，共享發(fā)展成果。

分類精準(zhǔn)培育各類人才。人才短缺是當(dāng)前田園綜合體建設(shè)普遍面臨的問題。田園綜合體所需人才從行業(yè)類別上可以分為新型職業(yè)農(nóng)民、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的經(jīng)營管理者以及創(chuàng)意設(shè)計(jì)、營銷人才等。要分類精準(zhǔn)制定人才培育政策。一是以優(yōu)惠政策及項(xiàng)目支持形式吸引領(lǐng)軍人才，制定配套的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)投資現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使其成為引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營主體。把新農(nóng)人列入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的培育計(jì)劃，允許他們承擔(dān)政府相關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，讓其享受到針對家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的政策優(yōu)惠等。二是搭建青年創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，建立起一套符合農(nóng)業(yè)、農(nóng)村特點(diǎn)的職業(yè)認(rèn)證體系，讓符合這些規(guī)范與條件的青年農(nóng)民，獲得應(yīng)有的職業(yè)榮譽(yù)。

提高政府補(bǔ)助資金的使用效率。一是整合政府部門項(xiàng)目資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。整合財(cái)政部門農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)辦系統(tǒng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、交通部門農(nóng)村公路建設(shè)、水利部門小流域治理與水土保持、林業(yè)部門林業(yè)建設(shè)的各項(xiàng)資金，通過項(xiàng)目整合和資金整合，完善項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。二是提高資金使用監(jiān)管效率。提高資金申請及項(xiàng)目招投標(biāo)的審批效率，推動(dòng)監(jiān)管方式創(chuàng)新，推動(dòng)監(jiān)管重心由事前向事中事后轉(zhuǎn)移。