如何深入推進(jìn)國企改革

張思平

國企改革是我國新時(shí)期全面改革的重要方面，黨的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)進(jìn)一步深化國企改革進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)。幾年來，國資委等有關(guān)部門和各地黨委政府也做了大量工作，從中央到地方出臺(tái)了很多“1+N”文件，開展了改革試點(diǎn)等，對(duì)國企改革的重視可謂改革開放以來前所未有的。

但對(duì)改革的一些重要問題，應(yīng)該說認(rèn)識(shí)、實(shí)踐距目標(biāo)仍有差距。2017年“兩會(huì)”期間的政協(xié)大會(huì)發(fā)言中，一位大型國企負(fù)責(zé)人對(duì)國企改革提出了一些建議和意見，說國企改革特別是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的市場(chǎng)化改革，仍存在著“政府在忙，企業(yè)在盼，少數(shù)人在干，多數(shù)人在看，少數(shù)企業(yè)在試，多數(shù)企業(yè)在等”的現(xiàn)象。這個(gè)發(fā)言在社會(huì)上引起熱烈反響。對(duì)此，一些國資系統(tǒng)的同志感到很委屈，說國企改革的成功是“有理說不清，說出來沒人聽”。為什么會(huì)出現(xiàn)這種狀況？我認(rèn)為，應(yīng)該好好研究國企改革的基本問題，也就是新一輪國企改革到底要解決什么問題，采取什么措施，達(dá)到什么目標(biāo)，采取什么策略。簡單概括就是：國企改革的順序、重點(diǎn)和突破分別是什么。

【布局調(diào)整尚未形成突破】

眾所周知，2004年至2012年間，國企取得了十年左右的迅速發(fā)展，總資產(chǎn)從2004年的10萬億增長到2012年的近80萬億，利潤總額也從5312億增長到2.2萬億，國企改革發(fā)展取得了很大成就。國有資本如此迅速增長既有客觀外部原因，也有主觀努力原因。從客觀外部原因看，國企既分享了國家經(jīng)濟(jì)高速增長的紅利，也得益于對(duì)某些行業(yè)的壟斷，得到了國家在資源、政策等方面的支持。從主觀原因看，2004年對(duì)國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了重大改革，成立了國資委，改變了以往對(duì)國企管理“九龍治水”的局面，實(shí)行了管人管事管資產(chǎn)的國有資產(chǎn)管理體制改革。國資委成立后，確定了政資分開、政企分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，把企業(yè)逐步推向市場(chǎng)，尤其是推進(jìn)了加強(qiáng)國企監(jiān)管、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制等一系列內(nèi)部改革。這幾年取得的成就說明改革的方向是對(duì)的，應(yīng)予以肯定。但同時(shí)也要看到，在國企改革發(fā)展過程中存在兩個(gè)基本問題：

一是國有資本布局過廣。幾乎在所有行業(yè)尤其是競(jìng)爭性領(lǐng)域行業(yè)中都有國企的身影，大量國有資本投入競(jìng)爭性領(lǐng)域行業(yè)，擠占了民企的發(fā)展空間。由于國有資本過于膨脹，使得一些行業(yè)、企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、負(fù)債率過高、庫存過大等問題，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局帶來影響，也是目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的主要原因之一。

二是國企內(nèi)部機(jī)制不活，與市場(chǎng)接軌步伐不快。尤其是國資委職能逐步發(fā)生偏離，成了“國企委”，在全面加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管的同時(shí)，一些地方出現(xiàn)矯枉過正的現(xiàn)象，管人管事管資產(chǎn)幾乎變成了全面管理，仿佛回到過去的國家經(jīng)貿(mào)委。

針對(duì)這兩個(gè)突出問題，十八屆三中全會(huì)的《決定》提出了明確的改革方向和路徑：

針對(duì)國有資本布局過寬過廣的問題，《決定》提出：“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全?！薄皥?jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力?！薄皣匈Y本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大的貢獻(xiàn)?！?/p>

針對(duì)國企機(jī)制不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的問題，《決定》指出要“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，“推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”，國企“必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國際化新形勢(shì)，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革”等。

2014年中央進(jìn)一步提出經(jīng)濟(jì)體制改革要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大以“三去一降一補(bǔ)”為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度。從某種意義上說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本質(zhì)上主要就是針對(duì)國企布局調(diào)整的改革。比如，“去產(chǎn)能”主要是要求國企縮短戰(zhàn)線，“去杠桿”主要是降低國企負(fù)債率，“去庫存”主要是解決國企內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，“補(bǔ)短板”是要求國企的發(fā)展服從國家大局，發(fā)展公益性、戰(zhàn)略性等產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮主導(dǎo)作用，等等。

【以退為先可使國企改革綱舉目張】

《決定》已發(fā)布近五年了，應(yīng)該說國資委和有關(guān)部門按照十八屆三中全會(huì)的要求，在解決上述兩大問題上做了不少工作。但總的說來，國企改革在解決國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整方面尚未取得全局性突破；在國資委從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制等改革上也步伐不大，在某些方面各級(jí)國資委對(duì)國企的管理反而更多了。不得不說，國企改革仍處于艱難推進(jìn)中，任重道遠(yuǎn)。

習(xí)近平總書記說：“改革只有進(jìn)行時(shí)?！秉h的十九大是繼續(xù)推進(jìn)全面深化改革的大會(huì)。在新的形勢(shì)下，國企改革任務(wù)更重、難度更大。我認(rèn)為，未來五年國企仍面臨著兩條戰(zhàn)線的改革：一條是按供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整；一條是實(shí)現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)換企業(yè)內(nèi)部機(jī)制。從長遠(yuǎn)看，這兩條戰(zhàn)線的改革都很重要，但在一個(gè)時(shí)期內(nèi)，需要有所選擇，重點(diǎn)突破，順序推進(jìn)。

我建議未來五年仍應(yīng)把國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整作為國企改革的重點(diǎn)、突破口和主要任務(wù)，這既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的迫切需要，也具備很多有利條件，是國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整比較好的時(shí)機(jī)：一是黨中央國務(wù)院高度重視供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作，給予了很多政策和支持，為國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整提供了很好的機(jī)會(huì)和外部環(huán)境；二是一大批僵尸企業(yè)和競(jìng)爭性領(lǐng)域的劣勢(shì)國企已難以生存，需要抓緊退出，既然準(zhǔn)備退出了，何必再費(fèi)勁去轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制呢？三是先進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整，然后再對(duì)留下來的國企繼續(xù)深化改革，這樣做順序清晰，有的放矢?？傊?，通過布局調(diào)整以退為先的改革策略，可以使國企改革重點(diǎn)突出，綱舉目張，事半功倍。

【四類國企優(yōu)先調(diào)整退出】

國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的方式多種多樣，包括破產(chǎn)、關(guān)閉、重組、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、轉(zhuǎn)讓控股權(quán)、經(jīng)營者員工持股等，從一定意義上講，混合所有制改革也是布局調(diào)整的一種方式。國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整涉及面廣，需分類分批進(jìn)行，按照中央的總體部署，我認(rèn)為可分四類進(jìn)行調(diào)整退出：endprint

第一類是結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，對(duì)處于煤炭、鋼鐵、建材、原材料等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩產(chǎn)業(yè)中的僵尸企業(yè)，近期要加快退出，打突擊戰(zhàn)，不要再拖。這項(xiàng)工作雖然在2016年開了頭，完成了當(dāng)年的“去產(chǎn)能”計(jì)劃，但如有松懈就很難持續(xù)下去。由于種種原因，2017年上半年煤炭、鋼鐵等價(jià)格大幅上漲，產(chǎn)能過剩行業(yè)中的一些國企又開始盈利了。在這種新情況下，要使它們退出的難度可能更大，一些原本已被列入“去產(chǎn)能”計(jì)劃的國企就有理由再觀望甚至不退出了。因此，清理僵尸企業(yè)的工作要鍥而不舍、持之以恒。否則，如有反復(fù)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革恐難有結(jié)束之日。

第二類是處于商業(yè)、物流、服務(wù)業(yè)、外貿(mào)、制造業(yè)等競(jìng)爭激烈領(lǐng)域的國企，從總體上看缺乏長期競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，除了極少數(shù)已做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的外，其余的原則上都應(yīng)逐步調(diào)整退出。對(duì)于這一點(diǎn)，各界一直存在不同看法。一些學(xué)者脫離實(shí)際，不了解國企的實(shí)際運(yùn)作，天真地認(rèn)為國企在任何領(lǐng)域都可以做強(qiáng)、做大、做優(yōu)。而據(jù)我所知，絕大部分國資系統(tǒng)的同志都真正了解和懂得國企的實(shí)際運(yùn)作，對(duì)這條原則持贊同態(tài)度。

第三類是目前盈利水平暫時(shí)不錯(cuò)，可以生存發(fā)展，但不符合國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展戰(zhàn)略，不符合企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展方向的國企，這一類也應(yīng)逐步退出。比如房地產(chǎn)企業(yè)。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，不能僅從企業(yè)本身盈利目標(biāo)出發(fā)。當(dāng)前的高房價(jià)問題已成為國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，給國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展帶來風(fēng)險(xiǎn)。中央調(diào)控房價(jià)的決心很大，老百姓也很支持，國有房地產(chǎn)企業(yè)為何不能服從大局，為國為民分憂，多建一些保障房、公租房，多做一些公益，少賺一些利潤呢？

第四類是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，國企內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)承受能力不適應(yīng)的領(lǐng)域，比如已出現(xiàn)泡沫且具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融領(lǐng)域的中小型國企，以及需要巨額投入且風(fēng)險(xiǎn)很高的高科技企業(yè)等，都應(yīng)逐步退出。近來，央行行長周小川多次呼吁防范金融風(fēng)險(xiǎn)，國家也專門成立了金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會(huì)控制風(fēng)險(xiǎn)，但一些地方政府和國資系統(tǒng)仍通過多種方式盲目投資了不少中小金融企業(yè)，未來一旦發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，最后為風(fēng)險(xiǎn)埋單的一定是地方國有資本投資的中小金融機(jī)構(gòu)。因此，這類中小國企也應(yīng)盡早調(diào)整退出。在高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從深圳的實(shí)踐看，成功的高科技企業(yè)基本都是民企，市屬國企在高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目成功的不多，政府主導(dǎo)投入的也一樣。因此，除了國家需要的關(guān)鍵領(lǐng)域重大高科技攻關(guān)項(xiàng)目外，屬于競(jìng)爭激烈的應(yīng)用性高科技企業(yè)，國有資本應(yīng)盡快調(diào)整退出。

當(dāng)然，國企退出的方式可視情況靈活選擇，可以全部退出，一股不留；也可以大部分退出，以參股方式分享經(jīng)營利潤；還可以部分退出，采取類似中國聯(lián)通方式的國有控股，再引進(jìn)社會(huì)資本參與企業(yè)經(jīng)營等。國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整中也要有退有進(jìn)，退出后的資本形態(tài)應(yīng)更多集中在公共領(lǐng)域建設(shè)、國家重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等。同時(shí)，國有資本應(yīng)加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。

在國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整大體完成后，對(duì)保留的國企一般采取混合所有制形式，實(shí)行政資分開、政企分開，把企業(yè)推向市場(chǎng)，加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，轉(zhuǎn)換內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，采取市場(chǎng)職業(yè)經(jīng)理人的聘任方式選拔企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，企業(yè)的分配制度、勞動(dòng)制度等一律與市場(chǎng)接軌，使國企真正成為獨(dú)立的競(jìng)爭主體。對(duì)極少數(shù)自然壟斷性行業(yè)，國企可采取控股甚至獨(dú)資的方式繼續(xù)經(jīng)營，但要政企分開，特許經(jīng)營，加強(qiáng)政府監(jiān)管，防止行業(yè)壟斷。

【營造布局調(diào)整的良好大環(huán)境】

國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整難度大，風(fēng)險(xiǎn)也大，不僅需要國資系統(tǒng)和國企同志的努力，更離不開全社會(huì)的支持，為國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。據(jù)我所知，對(duì)于國有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整，國資系統(tǒng)大多數(shù)同志和企業(yè)家都明白，十多年來的經(jīng)驗(yàn)也很多，但目前由于缺乏合適的外部環(huán)境，使不少同志顧慮重重，想做卻不敢做。例如：

怕“扣帽子”，尤其是私有化的帽子。私有化問題在理論上是可以研究的，但在國企改革實(shí)踐中，不能隨便把改革與發(fā)展泛政治化和意識(shí)形態(tài)化。私有化的概念在理論上不清晰，在實(shí)踐上難以掌握。比如混合所有制改革，國有資本到底占多少比例才算私有化？持股80%還是30%？對(duì)此并無明確標(biāo)準(zhǔn)。因此，國企改革要從國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展實(shí)際出發(fā)，不能亂扣帽子。

怕“打棍子”，國有資產(chǎn)流失有時(shí)是打向國企的一根棍子。在國企改革實(shí)踐中，不管國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格多高，不管經(jīng)過了多少道嚴(yán)格程序，都可能會(huì)有人以國有資產(chǎn)流失的名義打棍子。

怕反彈、信訪。企業(yè)改革調(diào)整過程中，尤其是國企轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)、關(guān)閉過程中，企業(yè)工作不管做得多細(xì)，都難以避免員工反彈甚至信訪。其中的原因很復(fù)雜，理由有合理的，也有不合理的。一旦發(fā)生這種情況，有時(shí)候有關(guān)方面急于解決矛盾，可能會(huì)忽視對(duì)當(dāng)事雙方的平衡，對(duì)企業(yè)的維護(hù)會(huì)有所欠缺。

怕誣陷、告狀。在國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整中，包括在發(fā)展混合所有制改革過程中，國企領(lǐng)導(dǎo)必然要與民營企業(yè)家打交道，必然涉及股份比例、價(jià)格確定等相關(guān)重大問題。個(gè)別人可能出于不良目的，告狀、誣陷甚至無中生有，說國有企業(yè)家與民營企業(yè)家相互勾結(jié)，等等。

這些問題如果不解決，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整恐怕寸步難行。因此，要加快國企改革，就需要給國企領(lǐng)導(dǎo)人、國資系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，即便他們?cè)诟母镞^程中出現(xiàn)了一些失誤、錯(cuò)誤，也要多理解、多包容、少批評(píng)。我相信，黨的十九大后，在中央領(lǐng)導(dǎo)和國資系統(tǒng)同志的努力下，國企改革一定會(huì)有突破性進(jìn)展。

（作者系深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院理事長，中共深圳市委原常委、統(tǒng)戰(zhàn)部原部長）endprint