構(gòu)建土壤污染治理與修復(fù)效果的“三保險”制度

趙丹 孫倩 王臏 於方

2016年5月28日，國務(wù)院發(fā)布了《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）。土十條規(guī)定：各省（區(qū)、市）要委托第三方機構(gòu)對本行政區(qū)域各縣（市、區(qū)）土壤污染治理與修復(fù)成效進行綜合評估，結(jié)果向社會公開：2017年底前，出臺土壤污染治理與修復(fù)成效評估辦法。為落實該要求，筆者充分調(diào)研了我國目前在土壤污染治理與修復(fù)方面的管理現(xiàn)狀和需求，有針對性地提出保障土壤污染治理與修復(fù)效果的制度建設(shè)思路。

我國土壤污染治理與修復(fù)方面的管理現(xiàn)狀和需求

土壤污染治理與修復(fù)過程管理制度不完善，無法確保治理修復(fù)的規(guī)范性

一是從業(yè)單位門檻較低，業(yè)務(wù)水平參差不齊。由于土壤污染治理與修復(fù)涉及物理、化學(xué)、生物、水文地質(zhì)、工程等多學(xué)科知識和能力，土壤污染治理與修復(fù)從業(yè)單位應(yīng)具有較高的專業(yè)水平和技術(shù)能力。目前，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異以及對土壤環(huán)境管理重視程度的不同，各地對于土壤治理與修復(fù)從業(yè)單位準入條件的規(guī)定不一，部分?。ㄊ校┙⒘藦臉I(yè)單位名錄。大部分?。ㄊ校﹦t未對從業(yè)單位設(shè)置任何門檻，導(dǎo)致從業(yè)單位業(yè)務(wù)水平參差不齊、業(yè)務(wù)素質(zhì)整體偏低。上海市出臺了《上海市工業(yè)企業(yè)及市政場地再開發(fā)利用場地環(huán)境調(diào)查評估、治理修復(fù)單位考核評估管理辦法（試行）》（滬環(huán)保防［2014］396號），建立了從業(yè)單位名錄和相對完善的從業(yè)單位考核評估機制，但只是將考核結(jié)果向社會公布或由環(huán)保局通報，并未建立從業(yè)單位名錄動態(tài)更新機制，不利于其業(yè)務(wù)水平的提高。重慶市通過實施《重慶市污染場地評估咨詢和治理修復(fù)單位名錄申報指南（試行）》（渝環(huán)發(fā)［2013］48號），雖然建立了從業(yè)單位名錄，同時提出從業(yè)單位在“所承擔項目發(fā)生重大失誤、造成嚴重環(huán)境污染等情況”時，重慶市環(huán)境保護局將在從業(yè)單位名錄中予以調(diào)整并在行業(yè)內(nèi)通報，但缺乏細致的考核辦法和具體的淘汰機制，無法起到優(yōu)勝劣汰的作用。浙江和天津?qū)臉I(yè)單位沒有設(shè)置門檻。從業(yè)單位“無門檻”或“門檻低”導(dǎo)致的行業(yè)亂象比比皆是。

二是從業(yè)單位確定程序不規(guī)范，難以保障工程質(zhì)量。在選擇土壤污染調(diào)查、風險評估、土壤修復(fù)及效果評估等相關(guān)從業(yè)單位時，各地普遍要求通過公開招標的方式進行，由環(huán)保部門對招投標過程進行監(jiān)督和備案，但未出臺明確的管理辦法。有地方反映，部分土壤污染治理與修復(fù)項目并未通過招投標過程確定從業(yè)單位；即使通過招投標過程確定從業(yè)單位，在中標單位的確定方式上，多采用“最低價中標”原則。正是由于缺乏從業(yè)單位門檻和配套的行業(yè)導(dǎo)則，技術(shù)水平和能力較低的單位也參與到了土壤污染治理與修復(fù)項目競標中，如傳統(tǒng)的建筑工程承包商等，為保證中標惡意壓低價格，難以保障工程質(zhì)量。

三是過分依賴專家評審，弱化了對過程的監(jiān)管要求。各地在對技術(shù)方案和報告進行合理性、合規(guī)性審查過程中，普遍依賴專家評審制度，環(huán)保部門以專家審查意見為基礎(chǔ)出具備案意見，從業(yè)單位根據(jù)備案意見進行整改或開展下一步工作。專家評審制度對于保障調(diào)查評估、修復(fù)方案編制和修復(fù)施工等過程的質(zhì)量起到了積極的作用。上海、重慶和南京等地構(gòu)建了市級評審專家?guī)欤员Ｕ显u審專家的整體水平。但大部分地區(qū)對評審專家沒有統(tǒng)一的管理制度，導(dǎo)致專家水平參差不齊，對相關(guān)環(huán)節(jié)技術(shù)問題的把控存在較大差異，難以達成統(tǒng)一意見。此外，專家評審會時間往往較短，專家無法對方案或報告進行細致審核，難以全面指出其中存在的問題。因此，在目前制度不完善的情況下，過分依賴專家評審，一方面難以全面保障各環(huán)節(jié)的合理合規(guī)性，另一方面也導(dǎo)致責任被轉(zhuǎn)移到專家身上，弱化了委托方或從業(yè)單位的責任。

四是監(jiān)理流于形式，起不到監(jiān)督從業(yè)單位的作用。2014年原環(huán)境保護部發(fā)布的《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南（試行）》明確指出污染場地修復(fù)過程中應(yīng)開展工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理工作，并規(guī)定了一般工作流程。隨著污染場地修復(fù)工作的不斷推進，部分?。ㄊ校┫群蟪雠_了污染場地修復(fù)工程環(huán)境監(jiān)理技術(shù)文件，如上海市的《上海市污染場地修復(fù)工程環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范》（征求意見稿）、北京市的《污染場地修復(fù)工程環(huán)境監(jiān)理技術(shù)導(dǎo)則》（DB11/T1279—2015）等，以規(guī)范場地修復(fù)過程中的環(huán)境監(jiān)理工作。一般情況下，工程監(jiān)理是由項目法人委托，環(huán)境監(jiān)理是由污染場地責任主體委托，對于重點和復(fù)雜項目，重慶市環(huán)境保護局的經(jīng)驗是利用財政資金聘請第三方機構(gòu)代表環(huán)保部門進行工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理，避免由業(yè)主或承包商聘請監(jiān)理可能導(dǎo)致的不公正現(xiàn)象，以保障土壤污染治理與修復(fù)項目的質(zhì)量。實踐中由于工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理工作存在一定交叉，存在由于方案或合同中工作邊界不明確導(dǎo)致兩部分工作均不到位的情況；此外，還存在監(jiān)理工作統(tǒng)一外包給環(huán)境監(jiān)理單位、環(huán)境監(jiān)理單位再聘請有資質(zhì)的工程監(jiān)理單位開展工作的情況，由于存在利益關(guān)系，監(jiān)理工作難以執(zhí)行到位，無法保證監(jiān)理的有效性。

土壤污染治理與修復(fù)效果評估不到位，無法客觀真實反映風險管控情況

效果評估時間設(shè)置不科學(xué)。第一，效果評估采樣時間設(shè)置不合理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分土壤污染治理與修復(fù)項目的效果評估采樣時間設(shè)置不合理，尤其是涉及地下水的項目。某案例的效果評估報告顯示，地下水治理修復(fù)效果評估的采樣時間與最后一次修復(fù)制劑投加時間僅相隔7天，即在修復(fù)藥劑與污染物未充分反應(yīng)，地下水各項指標還未達到穩(wěn)定狀態(tài)時進行效果評估的采樣，無法表征實際的修復(fù)效果。

第二，一次性驗收難以表征實際修復(fù)效果。目前對于土壤污染治理與修復(fù)效果普遍采用一次性驗收方式。對于有機污染地塊，有機污染物可能滯留在土壤孔隙中或與土壤以多種形態(tài)結(jié)合，并在土壤和含水層中界面進行吸附、解吸、溶解、遷移等過程，直到達到動態(tài)平衡。因此，土壤和地下水中污染物濃度可能在一定時間內(nèi)呈現(xiàn)動態(tài)變化特征。如果采用一次性驗收，往往難以表征實際的治理修復(fù)效果，應(yīng)進行長期跟蹤監(jiān)測，結(jié)合污染物遷移轉(zhuǎn)化模擬、統(tǒng)計分析等手段，判斷達到穩(wěn)定狀態(tài)后，再進行最終的效果評估。

修復(fù)效果評估點位設(shè)置不合理。部分治理修復(fù)項目尤其是涉及地下水污染的項目，在進行效果評估點位設(shè)置時，未充分考慮場地水文地質(zhì)條件。如某污染地塊地下水修復(fù)區(qū)域面積約 21482 m2，效果評估監(jiān)測井多達68口，雖然能在一定程度上表征場地內(nèi)地下水中污染物的濃度是否達到修復(fù)目標，但點位設(shè)置未考慮地下水流向等特征，無法反映污染的擴散情況及修復(fù)制劑對下游的影響等。

修復(fù)效果評估內(nèi)容不全面。第一，未對修復(fù)過程中的環(huán)境保護措施進行評估。根據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》的要求，修復(fù)效果評估內(nèi)容應(yīng)當包括環(huán)境保護措施落實情況。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分污染場地修復(fù)項目的修復(fù)效果評估均只關(guān)注了土壤或地下水的修復(fù)達標情況，沒有關(guān)于環(huán)境保護措施落實情況的內(nèi)容，評估不夠全面。

第二，未考慮治理修復(fù)過程的中間產(chǎn)物。在采用化學(xué)氧化/還原技術(shù)等修復(fù)技術(shù)處理土壤和地下水中的有機污染物時，有機污染物會通過化學(xué)反應(yīng)生成其他有毒有害的中間產(chǎn)物，形成二次污染，應(yīng)該在效果評估中予以考慮。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前污染地塊修復(fù)效果評估均未考慮治理修復(fù)過程中污染物轉(zhuǎn)化導(dǎo)致的中間產(chǎn)物及由此可能產(chǎn)生的二次污染問題

修復(fù)效果評估標準不夠合理。目前，我國污染地塊治理修復(fù)效果評估均以土壤或地下水中污染物濃度是否達到設(shè)定的修復(fù)目標值為依據(jù)，未在相關(guān)導(dǎo)則中明確設(shè)置階段性目標值或根據(jù)修復(fù)過程中污染物及其他相關(guān)條件的變化對修復(fù)目標值進行動態(tài)調(diào)整的必要性和實施方法。治理修復(fù)過程應(yīng)該建立概念模型并進行實時更新，根據(jù)動態(tài)監(jiān)測和模擬結(jié)果，對于受修復(fù)技術(shù)本身限制不能修復(fù)到原定目標值的情況，或者相關(guān)條件發(fā)生變化可能不需要修復(fù)到原定目標值的情況，應(yīng)評估治理修復(fù)后對人體健康和生態(tài)環(huán)境的殘余風險，根據(jù)殘余風險評估結(jié)果，調(diào)整后續(xù)風險控制或治理修復(fù)措施。

后期跟蹤監(jiān)測和長效評估未落實。絕大部分污染地塊治理修復(fù)工程完成后仍然存在一定風險，尤其是采用風險管控作為唯一手段或輔助手段的項目，因此，修復(fù)完成后應(yīng)制定長期跟蹤監(jiān)測和長效評估計劃。目前，大部分治理修復(fù)項目中未提及長期監(jiān)測和評估計劃，即使提出應(yīng)對修復(fù)效果進行長期跟蹤監(jiān)測的，如至少1年內(nèi)每個季度進行1次采樣，在實際工作中也并未嚴格落實。

構(gòu)建“三保險”制度以保障土壤污染治理與修復(fù)質(zhì)量

為更有效地促進我國土壤污染治理與修復(fù)行業(yè)的規(guī)范化以及從業(yè)水平的提高，更全面地保障我國土壤污染治理與修復(fù)的效果，更好地落實防控土壤污染風險確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的目標，本文建議構(gòu)建嚴格的過程監(jiān)管制度、針對單個項目的效果評估制度及區(qū)域成效評估制度（簡稱“‘三保險’制度”），具體內(nèi)容如下。

嚴格落實過程監(jiān)管

第一，推行從業(yè)單位名錄及考核、淘汰機制。建立土壤污染治理與修復(fù)從業(yè)單位名錄，按土壤污染治理與修復(fù)工作階段對從業(yè)單位進行分類，具有相關(guān)專業(yè)人員、技術(shù)能力、經(jīng)驗的從業(yè)單位均可申請加人該名錄；完善從業(yè)單位考核和淘汰機制，每年根據(jù)業(yè)績、信用、滿意度等情況進行考核，采取末位淘汰機制，對從業(yè)單位名錄進行更新，去劣存優(yōu)，將從業(yè)單位和從業(yè)人員“黑名單”向社會公開，通過市場競爭提升從業(yè)單位的專業(yè)化水平，促進規(guī)范化運營。

第二，完善專家?guī)旌蛯＜以u審制度。分行業(yè)建立專家?guī)?，有針對性地?yīng)對土壤污染治理與修復(fù)方案或報告中不同專業(yè)領(lǐng)域的問題；明確不同行業(yè)專家?guī)斓臏嗜胍?，通過一定的篩選和審查機制，遴選具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)、豐富從業(yè)經(jīng)驗、良好職業(yè)道德的專家進入專家?guī)?；完善專家評審制度，從評審專家介入時間、評審方式、評審標準等方面提高評審要求，確保評審質(zhì)量。

第三，規(guī)范環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理過程。進一步梳理土壤污染治理與修復(fù)工程環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理的內(nèi)容，明確環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理的工作邊界，配套出臺環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理相關(guān)技術(shù)指南，同時從制度上強化對環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理相關(guān)從業(yè)單位和人員的培訓(xùn)和考核要求，使監(jiān)理工作真正起到及時準確發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、監(jiān)督工程實施單位解決問題的作用。

進一步提高效果評估要求

第一，評估單位早介入、早了解、早把關(guān)。土壤污染治理與修復(fù)效果評估單位應(yīng)盡早介入治理修復(fù)工程，盡早了解治理修復(fù)工程進展，對治理修復(fù)過程的環(huán)境保護措施落實情況做到早把關(guān)，全面評價治理修復(fù)效果的同時有效控制二次污染的發(fā)生。

第二，效果評估采樣點設(shè)置應(yīng)綜合考慮場地條件和技術(shù)特性。效果評估采樣結(jié)果應(yīng)該全面真實反映治理修復(fù)的效果，因此，在設(shè)置采樣點時，應(yīng)充分考慮場地條件以及技術(shù)特性，尤其是在評估地下水的治理修復(fù)效果時，要充分考慮污染源和污染羽的空間分布、水文地質(zhì)條件、污染物的遷移轉(zhuǎn)化特性，以及修復(fù)技術(shù)的類型和薄弱點，使監(jiān)測結(jié)果更能準確代表治理修復(fù)后的狀況。

第三，將治理修復(fù)過程二次污染物和感官指標納入評估內(nèi)容。對于可能產(chǎn)生有毒有害中間產(chǎn)物的修復(fù)技術(shù)，如化學(xué)氧化/還原修復(fù)技術(shù)、焚燒技術(shù)等，應(yīng)將治理修復(fù)過程可能產(chǎn)生的二次污染物作為效果評估的一項重要衡量指標；另外，對于明顯有異常氣味、異常顏色的污染地塊，如農(nóng)藥污染地塊、苯酚污染地塊等，除評估治理修復(fù)后的污染物濃度以外，還應(yīng)將臭味、色度等感官指標納入效果評估內(nèi)容。

第四，根據(jù)概念模型及時調(diào)整治理修復(fù)方案和目標。隨著治理修復(fù)實施的進行，污染物的空間分布、遷移路徑等條件不斷變化，應(yīng)在修復(fù)實施開始時構(gòu)建概念模型，并根據(jù)相關(guān)參數(shù)的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果進行更新，評估殘余風險，根據(jù)殘余風險及時調(diào)整修復(fù)方案和目標，并確定治理修復(fù)效果評估的最佳時間。

第五，根據(jù)修復(fù)技術(shù)特點制定差異化評估方案。不同治理修復(fù)技術(shù)對于污染物的清除和風險控制方式不同，因此，在確定效果評估時間、范圍、指標、采樣點位時，應(yīng)充分考慮不同治理修復(fù)技術(shù)的差異性。如對于地下水原位氧化/還原修復(fù)，應(yīng)結(jié)合地下水流向、污染羽遷移范圍等設(shè)置效果評估范圍；對于有機污染地塊氧化/還原修復(fù)，應(yīng)在確定效果評估指標時考慮反應(yīng)中間產(chǎn)物；對于可滲透反應(yīng)墻，應(yīng)將效果評估點位設(shè)置在墻體下游。

第六，落實后期跟蹤監(jiān)測和長效評估。對于治理修復(fù)工程實施后，污染物濃度和其他相關(guān)指標仍然可能發(fā)生變化的情況，應(yīng)該制定分階段效果評估策略。在第1階段效果評估報告中，就后期跟蹤監(jiān)測的時間、范圍、指標等提出具體要求，監(jiān)督落實情況，并根據(jù)需要發(fā)出補充修復(fù)的指令；在修復(fù)效果穩(wěn)定后，開展第2階段效果評估，確保風險得到有效控制。

構(gòu)建區(qū)域土壤污染治理修復(fù)成效評估機制

針對土壤污染治理與修復(fù)成效，構(gòu)建第三方評估機制，能夠起到制衡作用，促使地方規(guī)范實施土壤污染治理與修復(fù)項目，高效完成土壤污染治理與修復(fù)任務(wù)，切實保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全。

第一，評估機構(gòu)和人員。根據(jù)第三方評估對評估機構(gòu)合法性、客觀性、權(quán)威性、專業(yè)性的要求，土壤污染治理與修復(fù)成效評估機構(gòu)應(yīng)遵守國家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，建設(shè)健全的組織機構(gòu)、穩(wěn)定的研究隊伍、良好的社會信譽，具備承擔國家和地方生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策研究和咨詢的工作經(jīng)驗，以及長期從事環(huán)境保護管理、政策、規(guī)劃、技術(shù)咨詢工作的研究人員，評估人員應(yīng)熟悉土壤污染防治相關(guān)法律法規(guī)、政策、標準規(guī)范，具有土壤環(huán)境調(diào)查、風險評估、風險管控、治理與修復(fù)等相關(guān)工作經(jīng)驗。

第二，評估程序。為了確保評估的獨立性，評估機構(gòu)應(yīng)由評估組織單位以政府采購或其他方式依法依規(guī)擇優(yōu)選定。評估機構(gòu)應(yīng)按照評估組織單位的要求，制定評估工作方案，報評估組織單位審核同意后，組織實施。評估機構(gòu)可向省級環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門和被評估縣（市、區(qū)）提出材料需求，采用文件查閱、實地調(diào)研、座談會、專家咨詢論證、公眾調(diào)查、現(xiàn)場采樣和檢測分析等形式收集所需資料，并在完成評估后，及時將成效評估報告報送評估組織單位。

第三，評估內(nèi)容。成效評估內(nèi)容應(yīng)包括污染地塊和受污染耕地的安全利用情況、重點污染源監(jiān)管情況、土壤污染風險監(jiān)測情況、基于風險的分級管理情況、相關(guān)信息公開情況、經(jīng)濟效益、社會效益、公眾滿意度、土壤污染治理與修復(fù)相關(guān)政策制度建設(shè)和能力建設(shè)。

第四，評估結(jié)果應(yīng)用。成效評估結(jié)果可供?。▍^(qū)、市）政府和有關(guān)部門決策參考，用于推動土壤污染防治相關(guān)政策、制度、機制的完善，督促有關(guān)地方部門及時改進工作方法，完善工作措施，加大工作力度。成效評估報告的主要結(jié)論還應(yīng)向社會公開，促進行業(yè)秩序的規(guī)范和從業(yè)水平的提高。

（摘自《環(huán)境保護》2018年第14期）