我國土壤污染防治立法回溯及前瞻

彭本利 李愛年

土壤是否安全，關(guān)乎飲食安全、居住安全和生態(tài)安全，關(guān)系百姓民生福祉、社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。我國土壤污染的嚴峻形勢要求我們必須采取措施積極防治土壤污染。法律作為規(guī)范社會關(guān)系的一種強制性手段，也是應(yīng)對土壤污染的有力措施。無論是土壤污染的預防、修復，還是人們土壤保護意識的提高，都有賴于健全的法律。然而我國土壤污染防治工作起步相對較晚，防治土壤污染的法律制度建設(shè)明顯滯后，導致土壤環(huán)境保護工作缺乏全面有效的法律依據(jù)。加強土壤污染立法，完善土壤污染防治法律制度迫在眉睫。本文對我國土壤污染立法進程進行簡要的回顧和梳理，并在此基礎(chǔ)上對未來我國土壤污染立法提出一些參考性建議。

我國土壤污染的特點

根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB15618—1995）的規(guī)定，土壤指地球陸地表面能夠生長綠色植物的疏松層。土壤污染是指人類在生產(chǎn)和生活中所產(chǎn)生的污染物質(zhì)進入土壤中，超出了土壤的承載能力而導致土壤環(huán)境質(zhì)量下降，對動植物的生長、人體健康和人類生存發(fā)展造成危害的現(xiàn)象。我國土壤污染呈現(xiàn)出以下特點。

污染原因的復雜性

土壤污染來源和途徑多樣，從污染來源來看，有些土壤污染來自工礦企業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣、廢水、廢渣；有些來自農(nóng)業(yè)面源污染，如化肥、農(nóng)藥大量用于灌溉、畜禽糞便、農(nóng)田固體廢棄物、農(nóng)膜殘留物等；有些來自人們生活排放，如未經(jīng)處理的生活垃圾或者簡易填埋垃圾產(chǎn)生的滲瀝液等。從污染途徑來看，有些土壤污染是經(jīng)過自然循環(huán)的途徑進行并放大污染的程度；有些是經(jīng)過工業(yè)排放、農(nóng)業(yè)灌溉、垃圾堆放等人為因素造成。人為因素的排放往往只造成局部嚴重的土壤污染，自然循環(huán)帶來的土壤污染則是大面積且持續(xù)的。自然循環(huán)和人為因素又相互交織，互為條件和原因。

污染發(fā)生的滯后性和表現(xiàn)形式的隱蔽性

土壤污染不同于流動型的大氣污染或水污染，它屬于累積型污染。污染物質(zhì)進入土壤后，易在土壤中留存，其釋放的過程是漫長的，因而，污染的發(fā)生具有滯后性，影響具有長期性。同時，大氣污染、水污染和廢棄物污染表現(xiàn)形式上比較直觀，而土壤污染則不同，它“看不見”“聞不著”，必須通過對土壤的分析、化驗和農(nóng)作物的檢測才能發(fā)現(xiàn)，其危害也要通過一定的污染途徑才能達到相應(yīng)的敏感受體。有些土壤污染無法簡單地通過檢測污染物含量的方式來判斷污染狀態(tài)，還要結(jié)合土壤環(huán)境背景值來判斷。因此，土壤污染具有很強的隱蔽性，容易被忽視。

污染治理周期長和治理成本大

“據(jù)了解，我國被污染耕地中有八成以上是重金屬污染（主要是砷、鎘、鉛……）專家表示，重金屬一旦進入土壤，再進行修復非常困難，需要花費大量的時間和經(jīng)費”。“土壤重金屬污染要經(jīng)過一兩百年的時間才能恢復”，一旦受到污染將難以修復。土壤污染治理成本高，“發(fā)達國家的土壤環(huán)境管理經(jīng)驗表明，土壤環(huán)境保護、土壤污染風險管控、土壤污染治理與修復的費用比例為1∶10∶100”。

我國土壤污染立法的進程回顧

對土壤污染進行原則性立法的階段

這一階段從1973年國務(wù)院第一次全國環(huán)境保護會議上通過我國首部環(huán)境保護規(guī)范性文件《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》到 1986年《土地管理法》的頒布。這一時期，我國環(huán)境保護法律體系尚處于起步階段，土壤污染防治立法方面只有很少的原則性規(guī)定?！蛾P(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》在第五部分“加強對土壤和植物的保護”中規(guī)定“注意改良土壤，防止有害物質(zhì)、放射性物質(zhì)的污染和積累?！?979年的《環(huán)境保護法（試行）》中第 10條和第21條提到了保護土壤和防止土壤污染。1978年《憲法》第11條籠統(tǒng)規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害?！?982年《憲法》在第10條原則性規(guī)定了“合理地利用土地”。1986年《土地管理法》第 3條規(guī)定了“各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強管理，保護、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。”這些早期原則性規(guī)定，并沒有與之相配套的具體的制度和規(guī)范，與當時社會主義法制建設(shè)剛剛恢復、土壤污染形勢并不嚴重相適應(yīng)。

對土壤污染進行分散性立法的階段

這一階段從1987年《大氣污染防治法》的頒布到2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂。這一時期，我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時環(huán)境污染問題開始凸顯。但是因土壤污染的危害后果的滯后性，其與水污染、大氣污染相比尚不突出。與土壤污染防治相關(guān)的規(guī)定分散在《水污染防治法》《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等專門污染防治的單行法律，《危險化學品安全管理條例》《農(nóng)藥管理條例》《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法（暫行）》《城市生活垃圾管理辦法》《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》《廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法》等關(guān)于污染源管理的行政法規(guī)和規(guī)章，以及《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB15618—1995）、《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T166—2004）、《擬開放場址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定（暫行）》（HJ53—2000）、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ332—2006）等標準和技術(shù)規(guī)范中。

對土壤污染進行專門立法的政策醞釀與經(jīng)驗積累階段

這一階段從2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》開始至今。這一時期，我國土壤污染問題凸顯，國家政策開始高度重視土壤污染防治工作，出現(xiàn)推動土壤污染防治專門立法的政策醞釀高峰期。同時，中央和地方土壤污染防治立法工作為國家專門立法的出臺積累了經(jīng)驗。

首先是政策的醞釀。國務(wù)院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)［2005］39號）指出“要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染……等方面的法律法規(guī)草案?！?006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《“十一五”規(guī)劃綱要》第六章第二節(jié)提到，要“加強農(nóng)村環(huán)境保護，開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。2008年6月，環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)［2008］48號），提出了“到2010年……初步構(gòu)建土壤污染防治的政策法律法規(guī)等管理體系框架”的主要目標。2013年1月23日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》（國辦發(fā)［2013］7號）確立了嚴格控制新增土壤污染、確定土壤環(huán)境保護優(yōu)先區(qū)域、強化被污染土壤的環(huán)境風險控制、開展土壤污染治理與修復、提升土壤環(huán)境監(jiān)管能力、加快土壤環(huán)境保護工程建設(shè) 6個方面的主要任務(wù)。2014年4月，環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。2014年12月，農(nóng)業(yè)部和國土資源部發(fā)布《全國耕地質(zhì)量等級情況公告》和《全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評定主要數(shù)據(jù)成果的公告》。2016年5月28日，國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》（又稱“土十條”），在第二部分專門規(guī)定了“推進土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標準體系”，并在第（四）條中提出“加快推進立法進程”。

其次是專門土壤污染立法的推進。在國家層面，2013年，《土壤污染防治法》被列入了第十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃并被確立為一類項目，標志著我國土壤污染專門立法工作正式全面展開。2013年底，全國人大環(huán)資委委托環(huán)境保護部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》。2014年 10月，《土壤污染防治法》形成建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委。2017年6月23日，《土壤污染防治法（草案）》首次被提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，并在中國人大網(wǎng)公布，廣泛征求了社會公眾的意見，目前仍在制定過程中。2014年2月，環(huán)境保護部發(fā)布《污染場地土壤修復技術(shù)導則》等5項標準。2014年11月，環(huán)境保護部發(fā)布《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估及修復工作指南（試行）》。2016年12月27日，環(huán)境保護部部務(wù)會議審議通過了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，并于2017年7月1日起施行。

在地方層面，2015年 9月 22日，福建省人民政府第47次常務(wù)會議通過了《福建省土壤污染防治辦法》（2016年2月1日施行），成為我國第一個關(guān)于土壤污染防治的專門地方政府規(guī)章。2015年，全國人大環(huán)資委將湖南、湖北、廣東、河南等省作為土壤污染防治立法試點省份。2016年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會第四次會議通過了《湖北省土壤污染防治條例》（2016年10月1日施行），成為我國第一部土壤污染防治的專門地方性法規(guī)。此外，廣東省和湖南省的土壤污染防治立法工作也正在進行中。

當前我國土壤污染立法的成績與不足

我國土壤污染立法取得的成績

首先，已有法律法規(guī)應(yīng)對土壤污染源和污染途徑?，F(xiàn)行的各污染防治單行法盡管是針對大氣、水、固體廢物等要素而進行的立法，但也為減少土壤污染源，預防土壤污染發(fā)揮了重要作用。此外，農(nóng)藥化肥、危險化學品等的使用，生活垃圾等的處理也都有法規(guī)和規(guī)章進行規(guī)范，雖然不是專門針對土壤污染，但也客觀上有利于土壤污染的防治。

其次，已有一些制度預防和治理土壤污染。從土壤狀況的監(jiān)測與評估到土壤污染的治理與修復以及污染土壤的法律責任等，現(xiàn)有的法律法規(guī)都有所涉及。雖然它們大多數(shù)只是制度的雛形，但是在土壤污染控制中也發(fā)揮著積極的作用，也為未來的專門立法提供了寶貴的經(jīng)驗。

再次，已有一定的技術(shù)和資料準備以及立法經(jīng)驗。如前文提到的土壤標準、監(jiān)測技術(shù)性規(guī)范等，雖然層級低，但為相應(yīng)的土壤環(huán)境管理提供了一定的依據(jù)。我國多次進行的全國土壤普查和全國土壤污染狀況調(diào)查，基本掌握了全國土壤環(huán)境和耕地質(zhì)量的總體狀況，為土壤污染防治立法提供了數(shù)據(jù)資料，使得今后的立法有了堅實的科學基礎(chǔ)。福建、湖北、廣東等省的土壤污染地方立法實踐探索，也為國家層面的專門立法積累了寶貴經(jīng)驗，提供了可參考的建議。

我國土壤污染立法的不足

一是缺乏對土壤污染的專門性規(guī)定。我國國家層面目前還沒有針對土壤污染的專門立法，土壤污染的防治還只是一種分散性和附屬性立法。分散性立法是指涉及土壤污染防治的規(guī)定分散在不同類型的法律中，并且沒有在任何法律中以專章的形式出現(xiàn)。這種分散立法使得土壤污染防治無法形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系，更談不上連貫的制度目標。附屬性立法是指現(xiàn)有的法律規(guī)定只是附帶性地涉及土壤污染，規(guī)范的主要目的并不是從土壤本身的特點出發(fā)進行設(shè)計的，難以達到有效防治土壤污染的要求。我國雖然發(fā)布了“土十條”等較多的土壤污染防治政策，但其約束力不夠，不能代替立法的作用。此外，雖然一些行政法規(guī)和部門規(guī)章有關(guān)于耕地和基本農(nóng)田保護的專門規(guī)定，部分地方層面也開始了立法先行先試，但土壤污染防治工作具有全局性，這些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法的法律效力較低，難以適應(yīng)全國土壤污染防治的要求。

二是缺乏對土壤生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護。土壤既是地球生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，同時土壤環(huán)境本身也是一個生態(tài)系統(tǒng)。土壤生態(tài)系統(tǒng)的各組成要素是有機聯(lián)系的整體。土壤污染防治需要采取整體性、綜合性的保護措施，然而我國的環(huán)境立法往往是按照自然資源的要素（如水、大氣等）分別進行資源保護立法和污染防治立法，缺少對生態(tài)系統(tǒng)各要素間的內(nèi)在聯(lián)系和整體性利益的考量，使得生態(tài)環(huán)境破壞的行為無法得到有效遏制，生態(tài)系統(tǒng)的整體性功能難以實際提升。當前我國立法中，對土壤生態(tài)的保護也存在同樣的問題，沒有將土壤與其他環(huán)境因子和資源要素如水、大氣、氣候、自然物種等綜合起來進行全面的保護。我國的《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行污染防治法律法規(guī)也沒有將可能發(fā)生的大氣循環(huán)與水循環(huán)最終可能導致的土壤污染納入法律規(guī)制的范圍。同時，缺少對污染土壤類型的全面規(guī)范。如現(xiàn)有規(guī)定主要著眼于農(nóng)業(yè)土壤污染的防治，對于工業(yè)、城市土壤污染重視不足；主要側(cè)重于已利用地污染的防治，對未利用地污染重視不夠；主要側(cè)重于污染的防治，缺乏對土壤環(huán)境本身質(zhì)量的提高和改善。

三是缺乏對土壤污染的系統(tǒng)性預防。雖然《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律的規(guī)制效果會減少土壤污染的來源，但是土壤污染原因的復雜性，使得這種附帶性規(guī)制的預防作用并不明顯?，F(xiàn)有土壤污染的專門制度也側(cè)重于污染場地的治理，事后性突出。雖然土壤污染后果出現(xiàn)以后的恢復和救濟也很重要，但如果缺少預防性的有效措施，也會導致治不勝治。

四是缺乏全面的責任體系。首先是責任主體不明確。土壤環(huán)境保護的責任主體、土壤污染的違法主體、土壤污染防治的義務(wù)主體時常發(fā)生缺位或錯位。其次是處罰力度不夠，違法成本低。再次是責任追究機制缺乏，缺少有效的責任保障機制。

我國土壤污染防治立法的前瞻

堅持科學立法理念

立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者縱觀全局認識和把握立法，為立法實踐活動提供指導思想。良法的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于立法理念對立法的恰當指引。

貫徹“生命共同體”理念。習近平總書記在十九大報告中指出，“人與自然是生命共同體”，同時強調(diào)要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。2013年11月15日，習近平在對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時也指出“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律……對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的”。“生命共同體”理念是一種整體主義的思維方式，其內(nèi)涵非常豐富，主要包括兩個方面：一是人類只有在自然環(huán)境中才能生存，良好的自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，要堅持綠色發(fā)展，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系；二是生態(tài)系統(tǒng)的水、土壤、生物、大氣等要素也是生命共同體，要從生態(tài)系統(tǒng)的整體出發(fā)，形成一體化治理體系。

因而土壤污染立法應(yīng)貫徹生命共同體理念，從土壤生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，開展綜合性立法。將土壤污染的防治與水、大氣等各種循環(huán)聯(lián)系起來，充分考慮到土壤是上游污染源、下游食物鏈和人居健康的客觀介質(zhì)，綜合分析各種類型的污染對土壤環(huán)境的影響，綜合考慮土壤污染防治與相關(guān)污染防治、耕地保護、食品安全等制度間的關(guān)系，實現(xiàn)制度目的的統(tǒng)一和功能的協(xié)調(diào)。因此，在專門土壤污染立法的同時，要注意與相關(guān)立法的銜接，包括與《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等有關(guān)能源資源利用的規(guī)定銜接，與《水污染防治法》《大氣污染防治法》等其他污染防治立法的銜接，以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全立法等人體健康規(guī)定的銜接，形成全過程環(huán)環(huán)緊扣的制度體系。

堅持風險防控理念。早在 1992年，《里約宣言》就提出了風險防控的理念“為了保護環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。風險防控以污染危害的科學不確定性為前提，與預防為主原則的科學確定性相比，風險防控理念下采取的防控措施更加提前、更加嚴厲了。

如前所述，土壤污染的特點及危害決定了對土壤污染風險防控的重要性。在治理已污染土壤的同時，更重要的是防止新的污染以及二次污染的發(fā)生，使土壤環(huán)境質(zhì)量不下降。土壤污染防控的目標應(yīng)更多著力于污染源的控制，不應(yīng)局限于末端的土壤污染物含量，因為不同污染地塊之間的本底值有差別，而且污染物類型及檢測知識和技術(shù)的限制難以真正保證土壤環(huán)境修復目標的實現(xiàn)。風險防控理念貫穿于歐美土壤污染管理全過程。如美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》（又稱《超級基金法》）、《國家石油和有害物質(zhì)應(yīng)急方案》等法案的頒布，在充分研究土壤污染危害的區(qū)域性和場地性顯著差異后，轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制定通用導則、各地基于風險評估方案確定土壤環(huán)境保護目標。我國“土十條”將風險管控作為設(shè)定土壤污染防治工作目標的核心要素。我國土壤污染立法應(yīng)堅持風險防控的理念，并貫徹于應(yīng)對土壤污染的全過程，建立起全面的風險防控制度體系。

堅持保護優(yōu)先理念。土壤是大部分污染物的最終受體，其治理的復雜性、難度和投資遠遠大于水和大氣，治理越難就越凸顯保護的重要性，因此要堅持“保護優(yōu)先”的理念。當前，應(yīng)把主要精力放在對未被污染的土壤進行保護上，現(xiàn)有的好土地一定不能再污染。我國“土十條”也在總體要求中提出要堅持保護優(yōu)先。

確立合理立法模式

立法模式是指立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)。土壤污染立法模式，從形式上是否獨立可分為專門立法模式和分散立法模式。專門立法模式是將土壤污染作為專門的規(guī)范對象進行立法。如日本的《土壤污染對策法》、韓國的《土壤環(huán)境保護法》、德國的《聯(lián)邦土壤保護法》等。分散立法模式是將其有關(guān)土壤保護的有關(guān)內(nèi)容分散在一部法典或其他法律的不同位置之中。如美國的《超級基金法》，英國的《環(huán)境法》第二章“污染的土地和廢棄的礦山”等。專門立法模式符合土壤污染立法的發(fā)展趨勢，我國目前理論和實踐也一致地認為應(yīng)采取專門立法模式。

從規(guī)制的范圍來看，土壤污染立法模式有單一型立法模式和綜合型立法模式。單一型模式是指僅規(guī)定土壤的整治制度，即制定一部土壤污染整治法。綜合型模式是指涵蓋土壤污染的整治、預防甚至土壤的保護制度。我國土壤污染立法采取單一型立法模式還是綜合型立法模式，理論界爭議比較大。有學者提出對土壤污染的預防和整治分別立法，即通過完善相關(guān)立法和制定新的污染防治單行法解決土壤污染的預防問題；通過制定一部《土壤污染整治法》，單獨解決土壤污染的整治問題。有學者主張我國現(xiàn)階段的土壤污染防治立法，還是從防和治兩個方面加以規(guī)定為宜，可側(cè)重于“治”，但“防”不能偏廢。有學者指出將土壤污染的預防和修復規(guī)定在一部專門的土壤立法中的綜合立法模式更符合我國土壤污染的實際情況，更具有合理性。

另外，綜合立法模式下土壤立法的名稱使用上也有爭議。地方立法實踐和理論界較多使用《土壤污染防治法》，也有學者主張使用《土壤環(huán)境保護法》。

筆者認為，我國土壤污染立法首先應(yīng)根據(jù)土壤污染的特點進行專門立法，然后從土壤生態(tài)環(huán)境的整體出發(fā)采用綜合型立法模式。土壤污染的預防不同于其他環(huán)境要素的污染防治，土壤污染來源多樣，污染原因非常復雜。因而依靠水污染、大氣污染、固體廢棄物污染的防治立法是遠遠不夠的，必須就土壤污染的特殊性有針對性地預防。而且土壤污染的防和治不能簡單地分開，應(yīng)在預防中治理，在治理中預防，在土壤環(huán)境保護中預防和治理，在預防和治理中保護土壤環(huán)境。因此，在土壤污染立法中，將土壤污染的預防和治理、修復以及土壤環(huán)境的保護一體規(guī)定，并且在名稱上使用《土壤環(huán)境保護法》更全面，更符合生命共同體理念和整體主義的思想。

拓展規(guī)制范圍

在前述立法理念和立法模式的指導下，土壤污染立法框架和規(guī)制的范圍應(yīng)體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和全過程性。

土壤類型全覆蓋管理。綜合考慮土壤的所有類型，包括污染場地和未污染場地，農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等。根據(jù) 2017年 11月1日發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2017），未利用地類型包括其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地?！拔蠢玫卮蠖鄶?shù)屬于生態(tài)脆弱地區(qū)，一旦受到污染或生態(tài)破壞，治理修復難度極大，導致可利用的后備土地資源不足、耕地‘占補平衡’難以實施、城市發(fā)展空間受到擠壓等一系列問題，影響區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。因此，今后土壤污染立法應(yīng)重視未利用地環(huán)境保護及其開發(fā)利用過程中污染的治理。制定土壤保護的整體目標和分類目標，兼顧城鄉(xiāng)土壤污染防治、污染場地的治理與修復、未污染場地的保護，并根據(jù)土壤的利用方式、本底值、土壤污染狀況等因素，建立不同類型的土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系。在管控受污染土壤的環(huán)境風險、整治和修復受污染土壤的同時，注重土壤環(huán)境質(zhì)量的保護和改善，形成以保護和改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心和導向的制度體系。

在全面規(guī)范土壤類型的同時，需要確立兩個重點，一個是與食品安全密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)用地，一個是直接影響人體健康的建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)用地要按照污染情況分為優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控3類，對土壤條件好的要劃定永久基本農(nóng)田，對于主要糧油產(chǎn)區(qū)應(yīng)制定土壤環(huán)境保護方案；對確實超標的，要采取一些農(nóng)業(yè)調(diào)控措施，改變種植品種和方式；對劃定禁止生產(chǎn)的區(qū)域，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施改成還林或者還草。建設(shè)用地要嚴格實施準入管理，對擬收回土地使用權(quán)和變更用途的重污染行業(yè)企業(yè)用地要開展調(diào)查評估，加強土地征收、收回、收購以及轉(zhuǎn)讓、改變用途等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。

預防、治理、修復以及土壤環(huán)境保護的全方位規(guī)范。摒棄末端治理的思維定勢，確立從土壤污染的預防、治理、修復到土壤環(huán)境的保護的全方位規(guī)制。在預防、治理、保護的關(guān)系上，嚴格貫徹“預防為主、保護優(yōu)先”的要求?？傮w來說要確立3大任務(wù)，即對未污染的保護、污染的風險管控以及治理修復。未污染的保護，首先強調(diào)未利用地的保護，其次強調(diào)建設(shè)用地新增污染的控制，這主要通過完善環(huán)境影響評價實現(xiàn)，最后強調(diào)強化空間布局管控，從源頭上減輕污染對人民生活的影響。污染的監(jiān)管重點是工礦污染，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)、涉重金屬行業(yè)和工業(yè)廢物處理處置。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域化肥、農(nóng)藥、畜禽，以及生活領(lǐng)域垃圾、污泥等造成的土壤污染也是監(jiān)管的重要領(lǐng)域。治理修復應(yīng)要求各地以影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的突出土壤污染問題為重點，制定土壤污染治理與修復規(guī)劃，有序開展治理與修復，強化治理與修復工程監(jiān)管。

具體預防土壤污染制度設(shè)計主要是控制與削減污染源的排放，減少土壤污染物來源，除了注意與已有污染防治立法進行協(xié)調(diào)以外，根據(jù)土壤污染的特殊性，制定土壤污染專門預防制度。如建立土壤污染預防的規(guī)劃制度，合理規(guī)劃空間布局和產(chǎn)業(yè)布局；土壤監(jiān)測制度，建立土壤環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫和信息共享機制；土壤環(huán)境質(zhì)量污染狀況調(diào)查制度；土壤環(huán)境風險評估制度；高風險行業(yè)企業(yè)實施清潔生產(chǎn)強制審核制度等。修復或治理土壤污染的制度設(shè)計包括污染場地名錄制度、制定土壤污染控制計劃或修復方案、土壤污染治理的專業(yè)化與市場化相結(jié)合機制。土壤環(huán)境保護方面采取多種措施改善和提高土壤質(zhì)量，特別要對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤和未污染土壤實行優(yōu)先保護。

構(gòu)建多元共治體系。無論是土壤污染發(fā)生原因還是危害后果都具有多樣性和廣泛性，應(yīng)對土壤污染問題需要構(gòu)建多元共治體系，形成政府、企業(yè)、個人、第三方主體之間良性互動的治理機制，通過稅收和財政措施、職責和義務(wù)設(shè)置、公益訴訟等多種方式構(gòu)建激勵和約束并舉的機制，鼓勵公眾廣泛參與。

完善責任設(shè)置

法律責任是法律實施的保障機制，在整個法律規(guī)范體系中占有十分重要的地位。因而，責任設(shè)置是土壤污染立法設(shè)計中的重要一環(huán)，要確立科學的責任體系，包括責任的主體、責任的方式、責任的保障。

首先，合理確定土壤污染防治的責任主體。土壤污染防治涉及的責任主體具有廣泛性，包括政府、企業(yè)事業(yè)單位、個人等多元責任主體。政府責任方面要明確各級人民政府對所轄區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量負總責、確定環(huán)境保護行政主管部門與相關(guān)監(jiān)督管理部門承擔土壤污染防治具體職能定位和責任范圍。對政府責任的落實需要行政首長實行土壤污染防治責任制、土壤環(huán)境離任審計制和土壤環(huán)境損害責任終身追究制。

企事業(yè)單位和個人，包括過去與現(xiàn)在的污染設(shè)施的所有者或營運人或該設(shè)施所處土地的所有者或營運人等各種可能的“潛在責任人”。由于土壤污染的滯后性，污染源進入土壤有較大時間和空間跨度，還可能出現(xiàn)未經(jīng)修復受污染的土地幾經(jīng)易手，究竟是一個污染者造成的，還是多個污染者共同造成的實難判定，面臨無法確定責任者或者責任者不明的窘境。因而，需要根據(jù)污染來源及其歷史成因，合理確定責任者。在堅持污染者負擔原則的同時，適時采取受益者負擔的方式，由現(xiàn)有土地使用權(quán)人負責修復，并從治理好的土地增值收益中獲得回報。對于市場機制下由第三方進行修復的情形，還需要對第三方在土壤污染防治活動中的法律責任進行明確規(guī)定。

其次，責任方式方面需要強化責任力度，提高違法成本。例如，可借鑒《環(huán)境保護法》修訂的經(jīng)驗，在土壤污染立法中設(shè)置按日計罰制度。

再次，建立土壤污染責任保障機制。一是確立責任保險和治理基金制度。土壤污染治理耗費巨大，足夠的治理資金是治理土壤污染重要保障?？纱_立責任保險和治理基金制度，彌補土壤污染責任主體資金不足，或者作為土壤污染責任主體的補充。二是實行溯及既往，確立連帶責任。對于歷史遺留性土壤污染責任問題，目前有兩種解決辦法：一種是堅持不溯及既往，由政府承擔治理責任；另一種是溯及既往，由各“潛在責任人”承擔連帶責任。前一種辦法雖然國家作為公共利益維護者和公共服務(wù)提供者，修復受污染的土壤是其不可推卸的責任，但完全由政府承擔治理責任，不僅會導致財政負擔過重，同時這種最終是由公眾買單的方式有失公允，而放棄對污染者的追究也不合理。后一種辦法雖然符合污染者負擔原則，但因太嚴苛也可能阻礙修復者對污染場地進行再開發(fā)，導致污染場地被廢棄閑置。筆者認為，實行溯及既往，確立連帶責任對于保障責任的實現(xiàn)是非常必要的，這也可以促使“潛在責任人”加強環(huán)境管理，減少污染的排放，并通過責任保險的方式來分散或減輕未來的責任壓力。我國環(huán)境保護部通過的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》已規(guī)定了土壤污染治理與修復實行終身責任制。三是責任的代履行制度。土壤污染的治理技術(shù)性要求非常高，當責任人不能或不愿承擔治理土壤污染責任時，環(huán)境保護行政主管機關(guān)可決定由第三方代履行，然后再由責任人承擔治理的費用。四是公益訴訟。應(yīng)當鼓勵符合條件的社會組織對嚴重污染土壤的行為，依法提起公益訴訟，促使責任人承擔土壤污染治理的責任。

（摘自《環(huán)境保護》2018年第1期）