PPP融資模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用

魏淑卿，宋艷，陸春建

（河南省豫東水利工程管理局，河南開(kāi)封475002）

1 引言

水利工程不論是工程量還是投資等都較為巨大，同時(shí)兼具周期長(zhǎng)以及盈利弱等劣勢(shì)，多以政府投資為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)建設(shè)實(shí)施，使得政府壓力風(fēng)險(xiǎn)等愈加提升。而PPP以鼓勵(lì)政府、私營(yíng)實(shí)現(xiàn)合作為導(dǎo)向進(jìn)行融資，從而緩解社會(huì)效益類(lèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力。目前不論是金融還是工程建設(shè)等，PPP仍較為新鮮。水利融資以PPP模式為基礎(chǔ)仍需深入探索研究。

2 PPP融資基本概述

PPP，英文稱(chēng)“Public Private Partnership”，該模式多指政府以及私營(yíng)組織等，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)融資的合作方式，也可為實(shí)現(xiàn)公共物品、服務(wù)等的提供而以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，用于合伙人間實(shí)現(xiàn)合作共贏，并以協(xié)議對(duì)最終細(xì)則、方案等進(jìn)行明確，確保項(xiàng)目得以?xún)?yōu)化并高效完成的一種融資模式[1]。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。其開(kāi)展形式及意義如下：

2.1 公私合營(yíng)

該合營(yíng)方式因由政府構(gòu)成，使得融資更富關(guān)注點(diǎn)與便利性。PPP將其中一些政府責(zé)任通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式向著社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，從而使政企一起合作對(duì)社會(huì)進(jìn)行創(chuàng)建。該方式可使利益、風(fēng)險(xiǎn)等得以共享與分擔(dān)，還可實(shí)現(xiàn)建設(shè)全程化的合作。此外，對(duì)政府資金來(lái)說(shuō)還能使壓力等得以減弱，相應(yīng)投資風(fēng)險(xiǎn)等也可得以保障。PPP則以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，其按照預(yù)期收益以及現(xiàn)存資產(chǎn)并借以政策幫扶來(lái)實(shí)行融資。此外，PPP并非根據(jù)職權(quán)所有來(lái)融資，其不論是直接收益還是扶持效益等都需進(jìn)行償還。

2.2 PPP融資推動(dòng)民營(yíng)資本加入項(xiàng)目

PPP需要以項(xiàng)目特點(diǎn)、流程為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，該方式可就具體項(xiàng)目實(shí)踐及其運(yùn)行規(guī)劃等對(duì)融資細(xì)則、事項(xiàng)等進(jìn)行明確。PPP可對(duì)企業(yè)投資實(shí)現(xiàn)有效調(diào)動(dòng)，在對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效把控的同時(shí)，還可將民企相應(yīng)管理方式、技術(shù)等引至項(xiàng)目，并對(duì)其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行高效控制。PPP可將建設(shè)周期、運(yùn)作成本實(shí)現(xiàn)縮短與降低，能夠?qū)?guó)家、民企相應(yīng)利益進(jìn)行切實(shí)保障。

2.3 PPP融資確保民營(yíng)資本“圖得利益”

項(xiàng)目以融資建設(shè)為前提，可對(duì)利益收入等實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)散，并將其分散至多處投資企業(yè)。此外，投資項(xiàng)目以政策為其扶手，可獲取諸如稅收、貸款等諸多優(yōu)惠，民企還可優(yōu)先開(kāi)發(fā)土地等，進(jìn)而對(duì)其投資熱情實(shí)現(xiàn)有效調(diào)動(dòng)，確保民企能夠圖得利益，進(jìn)而確保融資高效開(kāi)展。

3 水利工程相關(guān)分類(lèi)及PPP適用性

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐。諸如灌溉以及防洪等與社會(huì)公眾息息相關(guān)，使其具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性；而諸如供水發(fā)電等又使其兼具經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)等特性。為對(duì)PPP與水利項(xiàng)目相應(yīng)適用性進(jìn)行探討，便需要分類(lèi)分析，其類(lèi)別如下：

3.1 經(jīng)營(yíng)性

以經(jīng)營(yíng)性為前提的水利工程，指的是具備明顯經(jīng)濟(jì)效益或兼具社會(huì)效益的相關(guān)工程，比如發(fā)電以及養(yǎng)殖等多類(lèi)工程。該類(lèi)項(xiàng)目?jī)H需收取相應(yīng)用戶(hù)費(fèi)用便可獲益，其風(fēng)險(xiǎn)不高。經(jīng)營(yíng)性一般與PPP融資十分契合，歐美國(guó)家多以特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)協(xié)議為基礎(chǔ)開(kāi)展，民企于合同期內(nèi)進(jìn)行建造并運(yùn)營(yíng)，同時(shí)獲得應(yīng)得回報(bào)。期滿(mǎn)則將其運(yùn)營(yíng)權(quán)等轉(zhuǎn)交相關(guān)公共部門(mén)。該類(lèi)項(xiàng)目不論是公益性還是收益性都需得以有效平衡，從其經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)、評(píng)估，在確保私營(yíng)商不會(huì)受損的同時(shí)，也不能使其收益過(guò)分，導(dǎo)致公益性等遭到減弱。所以，應(yīng)推動(dòng)定價(jià)機(jī)制更為合理、穩(wěn)定構(gòu)建，同時(shí)評(píng)估其工程收益，并對(duì)民企退出的相應(yīng)時(shí)間、機(jī)制等進(jìn)行合理修正[2]。

3.2 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性

該類(lèi)項(xiàng)目雖可對(duì)一些投資實(shí)現(xiàn)回收，但其建設(shè)周期以及投資金額一般較長(zhǎng)、較大。諸如對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行灌溉供水，以及交通航運(yùn)等這些水利項(xiàng)目現(xiàn)金流不大，而且其由設(shè)計(jì)至后期收益等較為明確。該項(xiàng)目有時(shí)經(jīng)營(yíng)收益等并無(wú)法與項(xiàng)目成本相契合，應(yīng)以特許經(jīng)營(yíng)以及貸款擔(dān)保為保障，再輔以相應(yīng)財(cái)政政策進(jìn)行補(bǔ)貼，從而使其收益等得以保障，從而推動(dòng)私企投資該類(lèi)項(xiàng)目。此外，還應(yīng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)、政策性質(zhì)的相應(yīng)虧損進(jìn)行區(qū)分，前者多因其經(jīng)營(yíng)問(wèn)題導(dǎo)致虧損，而后者由于公益性而導(dǎo)致減收。顯然，后者應(yīng)受財(cái)政補(bǔ)貼從而進(jìn)行彌補(bǔ)。經(jīng)營(yíng)虧損多因運(yùn)營(yíng)不當(dāng)而導(dǎo)致，政府需對(duì)其實(shí)行運(yùn)營(yíng)協(xié)助及合理監(jiān)督，使其管理、服務(wù)等效率得以有效強(qiáng)化，對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損等進(jìn)行規(guī)避。

3.3 非經(jīng)營(yíng)性

該類(lèi)項(xiàng)目多從社會(huì)效益出發(fā)，例如防洪、除澇以及水土保持等水利項(xiàng)目。其使用人并不明確，或其本身便為法定的相應(yīng)公共服務(wù)，其投資大而缺乏經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)社會(huì)公益工程來(lái)說(shuō)，私企多因投資門(mén)檻高以及盈利水平低等而不愿投資，可采取以下方式對(duì)PPP進(jìn)行引入：首先可采取組合開(kāi)發(fā)這一方式。其從區(qū)劃或流域出發(fā)進(jìn)行單元規(guī)劃，而后以非經(jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)等性質(zhì)工程為基礎(chǔ)實(shí)行組合開(kāi)發(fā)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)而確保社會(huì)資本得以吸引。其次拆分外包。以生命周期為基準(zhǔn)，包括從設(shè)計(jì)至工程移交等多環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)進(jìn)行剝離，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，而政府則對(duì)其余環(huán)節(jié)進(jìn)行承擔(dān)。第三即為政府認(rèn)購(gòu)模式。政府由建設(shè)項(xiàng)目向購(gòu)買(mǎi)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從而對(duì)償債壓力進(jìn)行緩解，同時(shí)對(duì)投資機(jī)會(huì)等實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)充，并為私企退出等提供渠道。

4 水利融資以PPP為基礎(chǔ)的模式簡(jiǎn)述

4.1 契約建管

契約建管以簽訂契約為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)合作，與以往融資相比該模式可對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行共擔(dān)并對(duì)建設(shè)困難等實(shí)現(xiàn)靈活處理。契約人應(yīng)利于合約實(shí)施并確保自身兼具獨(dú)立、自由性。契約建管多通過(guò)政企進(jìn)行契約簽訂，從而對(duì)雙方契約范圍、職責(zé)履行等進(jìn)行明確。所以，該模式實(shí)施通常以契約擬定和乙方選取等為基礎(chǔ)，因此需進(jìn)行注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)門(mén)檻等的合理設(shè)置，確保與有能力實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的企業(yè)進(jìn)行簽約。此外，該模式多存在諸如道德以及逆向選擇等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)選擇相應(yīng)細(xì)則、措施等加以規(guī)避，其融資應(yīng)以水利特點(diǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行選擇應(yīng)用。

4.2 股權(quán)建管

股權(quán)建管將參與方看作股東，進(jìn)而對(duì)其積極性以及主人意識(shí)等實(shí)現(xiàn)高效調(diào)動(dòng)，同時(shí)對(duì)其權(quán)責(zé)等進(jìn)行細(xì)分、明確，為后續(xù)合作打下基礎(chǔ)。但股權(quán)建管存有弊端，會(huì)使融資公司相應(yīng)獨(dú)立操作受到制約，其不論是運(yùn)營(yíng)成本還是運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等都會(huì)加強(qiáng)。因此，股權(quán)建管應(yīng)從成本出發(fā)實(shí)現(xiàn)高效把控，確保私企得以正常、平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。而該模式多與新建農(nóng)村水利項(xiàng)目相契合，可對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行有效調(diào)動(dòng)，對(duì)其參與、用水節(jié)水等意識(shí)進(jìn)行有效強(qiáng)化。

4.3 銀團(tuán)聯(lián)貸

就水利貸款來(lái)說(shuō)，其可以以銀團(tuán)聯(lián)合的形式進(jìn)行貸款，而銀團(tuán)中相應(yīng)貸款與銀行實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，且銀團(tuán)、銀行間也存有獨(dú)立權(quán)責(zé)，所以銀團(tuán)并未受限于銀行，銀行本質(zhì)則為中間方。此外，貸款條件多以財(cái)產(chǎn)資質(zhì)以及預(yù)計(jì)收益等為基礎(chǔ)進(jìn)行考慮，而這便使水利建設(shè)更富調(diào)整空間。水利建設(shè)多由政府發(fā)起，其不論是信用條件還是政策優(yōu)惠等都較為巨大，因此銀團(tuán)聯(lián)貸與水利建設(shè)十分契合，項(xiàng)目也可以以政府信譽(yù)等為保障來(lái)貸款，為其建設(shè)發(fā)展提供資金。

4.4 BOT與土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合

該模式與農(nóng)村水利極為契合，政府和私企間經(jīng)協(xié)商以特許合約等為基礎(chǔ)開(kāi)展建設(shè)，私企按合約規(guī)定構(gòu)建相應(yīng)項(xiàng)目公司，確保農(nóng)村水利等得以融資與建設(shè)。在特許經(jīng)營(yíng)期，私企通過(guò)項(xiàng)目收費(fèi)來(lái)增加自身報(bào)酬，進(jìn)而對(duì)前期投資等實(shí)現(xiàn)有效彌補(bǔ)，同時(shí)對(duì)收益風(fēng)險(xiǎn)等全權(quán)承擔(dān)。而政府則以政策優(yōu)惠（稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等）為基礎(chǔ)使私企得到可觀報(bào)酬，進(jìn)而對(duì)民間資本等實(shí)現(xiàn)有效調(diào)動(dòng)，將其吸引至水利建設(shè)。而農(nóng)戶(hù)也可以以工代資進(jìn)而加入水利建設(shè)，使其參與、節(jié)水等意識(shí)得到有效強(qiáng)化。期滿(mǎn)后私企則應(yīng)將其開(kāi)發(fā)權(quán)等轉(zhuǎn)至政府手中。該融資設(shè)計(jì)可對(duì)開(kāi)發(fā)商相應(yīng)投資熱情進(jìn)行調(diào)動(dòng)，確保其投資得以可觀回報(bào)，并對(duì)財(cái)政壓力等實(shí)現(xiàn)適當(dāng)減弱。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，PPP融資與水利建設(shè)極為契合，政府應(yīng)以其內(nèi)涵以及模式效果等為基礎(chǔ)制定差異方案，并借助項(xiàng)目、政府相關(guān)影響利用諸如契約建管、股權(quán)建管等方式實(shí)現(xiàn)多方融資，確保水利工程得以高效建設(shè)。