分散安置的水庫移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)問題研究

□ 河海大學(xué)土地資源管理系 錢恬楠

水庫移民是因興修水利水電工程而產(chǎn)生的，往往涉及整村（鄉(xiāng)、縣）人口的大規(guī)模遷移以及社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重建，與經(jīng)濟(jì)、政治、社會、人口、環(huán)境、資源、工程等多個(gè)領(lǐng)域緊密相連，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。目前，移民搬遷安置按安置點(diǎn)規(guī)模來分有集中安置和分散安置兩種，隨著農(nóng)村土地制度的變化和中央落實(shí)土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定意見的出臺，農(nóng)村土地重新劃撥和調(diào)整的余地越來越小，移民集中安置難度加大，實(shí)踐中越來越多采取分散安置的方式。由于在一個(gè)地方安置的移民人數(shù)不多，分散安置能較快為移民解決足夠的土地和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也能節(jié)省安置地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)間和資金。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定：采用前期補(bǔ)償、補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或超過原有水平。各級政府主管部門和項(xiàng)目法人在移民安置工作中，重視經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，忽視移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)問題。在整村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）安置中，大規(guī)模的搬遷安置使得初級社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在一定的范圍內(nèi)得以保留，舊有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠被再利用，繼續(xù)發(fā)揮其原有功能，社會資本的損失對集中安置的移民影響較小，但對分散安置移民影響巨大。

水利水電工程外遷移民的穩(wěn)定和發(fā)展問題已經(jīng)引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，施國慶、陳阿江等專家學(xué)者從社會學(xué)視野初步探討了工程移民的生產(chǎn)恢復(fù)、重建和發(fā)展與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破壞和重建問題，指出工程移民會導(dǎo)致初級社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破壞，移民進(jìn)入安置區(qū)后如果安置不當(dāng)，容易引發(fā)摩擦，提出應(yīng)建立移民社會保障制度；基于對三峽工程外遷農(nóng)村移民的實(shí)地調(diào)查，指出移民雖已逐步適應(yīng)安置地生活，但仍存在生產(chǎn)、生活和心理各方面的問題，移民收入提高緩慢、生計(jì)恢復(fù)面臨困境。以上研究針對工程移民安置中存在的問題給出了調(diào)查分析和影響論述，但所作研究著眼于大中型工程的集中安置的移民，并未對生產(chǎn)生活恢復(fù)面臨更大阻力的分散安置的水庫移民給予關(guān)注，也未對社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在水庫移民安置中的雙重作用給予說明。

社會網(wǎng)絡(luò)分析方法應(yīng)用于移民研究中在國內(nèi)外已有先例。美國普林斯頓大學(xué)人口社會學(xué)家道格拉斯·梅西提出，社會網(wǎng)絡(luò)因素對移民過程，自決定遷移至融入移民國，都有著關(guān)鍵的影響。在國內(nèi)，移民社會網(wǎng)絡(luò)研究側(cè)重于研究流動農(nóng)民工的社會網(wǎng)絡(luò)的解構(gòu)和重構(gòu)。但與跨國移民和流動農(nóng)民工的主動遷移不同的是，水庫移民屬于非自愿遷移，社會網(wǎng)絡(luò)在遷移前和遷移后都無法發(fā)揮作用，政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性搬遷人為地割裂了農(nóng)村集體，切斷了他們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，造成了移民社會關(guān)系的真空期，延緩了移民與安置地居民融合的進(jìn)程，嚴(yán)重影響了移民生活的恢復(fù)。

本文將基于當(dāng)前整村集中安置困難的現(xiàn)狀，引入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論，分析水庫移民分散安置存在的問題，試圖探索移民分散安置后社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的出路。

一、水庫移民分散安置存在的問題

1.土地集約節(jié)約利用問題

分散安置一般指農(nóng)村移民搬遷后，分散插遷到移民安置區(qū)已有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會。由于在安置區(qū)安置的移民人數(shù)較少，需要提供的土地等生產(chǎn)資料有限，往往通過在安置區(qū)進(jìn)行土地開發(fā)或?qū)ξ蠢玫剡M(jìn)行整理對移民進(jìn)行生產(chǎn)安置。在這一過程中，由于移民能夠享受一定程度的政策優(yōu)惠，零散的土地開發(fā)和整理難以有效管理，土地不能集約節(jié)約利用。而集中安置時(shí)政府一般按照原來的建制統(tǒng)一劃地，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會協(xié)同安置地政府進(jìn)行一系列土地利用規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上利用土地建設(shè)居民點(diǎn)恢復(fù)生產(chǎn)，在用地過程中也有明確的主體進(jìn)行農(nóng)村土地管理和監(jiān)督檢查，確保土地集約利用。

2.文化沖突、移民的不適應(yīng)帶來一定的社會風(fēng)險(xiǎn)

外遷移民在文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、耕作方式、居住環(huán)境方面與安置區(qū)居民存在一定差異，加上移民的非自愿性產(chǎn)生消極和負(fù)面情緒，使移民在安置地進(jìn)行生產(chǎn)生活時(shí)容易與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)生摩擦和沖突甚至引發(fā)群體性事件。移民被分散安置到另一個(gè)可能使他們的生產(chǎn)技能不能充分發(fā)揮、而且資源競爭更加激烈的環(huán)境中，同時(shí)他們的家族群體被分散，賴以生存的人際環(huán)境被破壞，原有的社會資本被打散，在心理上普遍存在危機(jī)感和勢單力薄的不安全感，對于安置區(qū)的自然環(huán)境和耕作制度不熟悉也使生產(chǎn)恢復(fù)受阻、收入提高緩慢，存在被邊緣化的趨勢。移民的不適應(yīng)現(xiàn)象導(dǎo)致了部分移民返遷，造成一定的社會風(fēng)險(xiǎn)，不利于水庫移民的穩(wěn)定和發(fā)展。

3.移民社會關(guān)系鏈條斷裂，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)困難

分散安置對移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生兩大影響：一是地理空間距離的擴(kuò)大使移民原有的社會關(guān)系鏈條斷裂，無法繼續(xù)利用長久以來通過血緣、地緣形成的人際關(guān)系支持個(gè)體發(fā)展。二是與安置區(qū)居民融合困難，政府主導(dǎo)推行強(qiáng)制性的資源共享政策，增加了安置區(qū)農(nóng)村集體的負(fù)擔(dān)，調(diào)地劃地等行為也對安置地居民的利益造成不同程度的觸動，激化了移民與安置地居民的矛盾，移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)面臨困境。

二、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要作用

社會網(wǎng)絡(luò)是指社會個(gè)體成員之間因?yàn)榛佣纬傻南鄬Ψ€(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)，它關(guān)注的是人們之間的互動和聯(lián)系，以及作為這種互動結(jié)果而積累起來的社會資本。我國曾長期處于農(nóng)業(yè)社會，同鄉(xiāng)或同村的農(nóng)民往往同根同源，由家庭關(guān)系和鄰里關(guān)系所構(gòu)成的初級社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要的作用，是農(nóng)民維持和發(fā)展生產(chǎn)的重要社會資本，同時(shí)還具有一定的社會安全和社會保障意義。農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)主要依靠地域的相鄰性而產(chǎn)生和維系，一旦地域鄰接性被打破，社會網(wǎng)絡(luò)成員間的互動將減少，關(guān)系結(jié)構(gòu)將被破壞，農(nóng)村的生產(chǎn)互助組織也將會解體。

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在移民安置過程中具有重要作用：通過原村組的重組或重建，移民能夠?qū)υ械纳鐣P(guān)系進(jìn)行再利用，一方面可以降低移民安置工作的阻力和難度，另一方面移民可相互支持、減少風(fēng)險(xiǎn)；移民在安置地通過自致方式積極進(jìn)行人際交往，搭建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)平臺，加強(qiáng)與安置地居民的融合，則移民的穩(wěn)定期和適應(yīng)期將得到縮短，生產(chǎn)生活能較快恢復(fù)，達(dá)到工程安民富民的效果。

當(dāng)前移民實(shí)踐中忽視了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)問題，在很多政府部門和規(guī)劃單位看來，移民只要接受補(bǔ)償、同意遷移，移民安置工作就算順利完成，沒有考慮到移民搬遷安置后社會關(guān)系的變革對移民心理的巨大沖擊，致使其無法融入新的社會環(huán)境中。這種情況在分散安置中尤為突出，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來說，水庫工程移民意味著村集體地理空間的喪失，而分散安置則意味著村集體事實(shí)上的解體；對于移民家庭來說，土地、房屋和附著物等財(cái)產(chǎn)的淹沒構(gòu)成了直接的經(jīng)濟(jì)損失，而社會資本的損失則是一種隱性損失。對隱性損失的關(guān)注和補(bǔ)償?shù)娜笔б欢ǔ潭壬献璧K了水庫移民與安置區(qū)居民的融合，滯后了水庫移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)，降低了工程項(xiàng)目效益。

三、移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)面臨的困境

1.移民自身的因素

身份認(rèn)同。童禪福在他的《新安江大移民》中提到，過去四十多年，由于新安江水庫的興建而遷移至江西的大部分移民仍認(rèn)為并稱自己是浙江淳安人，在與安置地原居民進(jìn)行交流的時(shí)候，潛意識上也認(rèn)為自己是外地人?？梢?，經(jīng)過相當(dāng)長的搬遷期和穩(wěn)定期，移民的身份認(rèn)同并未取得突破性進(jìn)展，阻礙了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)和恢復(fù)。

移民社會交往的空間隔離。分散安置使原為一體的村集體被拆分成不同組或家族群體安置到不同的安置地，地域空間的隔離切斷了他們之間的聯(lián)系，不同的生活環(huán)境也會在他們中逐漸形成觀念差異，原社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的再利用難度大。

移民和安置地居民的融合問題。由于文化和習(xí)俗差異等因素，移民和安置地居民間難以在短期內(nèi)形成較為穩(wěn)固的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

2.政府重構(gòu)推進(jìn)難

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會資本的載體，社會資本雖可以為個(gè)人所用，但它并不完全受個(gè)人支配，更具有公共物品的特性，社會資本的積累很難通過外部干預(yù)和主觀努力而形成。當(dāng)前，有些地方政府為移民構(gòu)建互助網(wǎng)絡(luò)，在移民內(nèi)部建立利益共同體，或通過安置地居民與移民一對一幫扶，創(chuàng)造交流空間，促進(jìn)移民融合，但實(shí)際收效甚微。

3.安置地居民的排斥和信任危機(jī)

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第三十條規(guī)定：農(nóng)村移民跨省安置的，項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償和移民安置資金交給移民安置區(qū)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，用于安排移民的生產(chǎn)和生活。第十三條規(guī)定：農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。安置地集體和居民為被安置移民提供土地、自然資源等生產(chǎn)資料，但由于其受水庫建設(shè)影響的間接性，目前尚未明確出臺對安置區(qū)集體和居民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條例，移民和安置地居民的利益矛盾凸顯。

由于移民的到來，安置地增加了資源環(huán)境壓力，對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，加之國家對移民的特殊福利，易引發(fā)信任危機(jī)。安置地居民通常將荒山荒地或低產(chǎn)地轉(zhuǎn)給移民，在農(nóng)村社區(qū)事務(wù)處理上也未給予移民應(yīng)有的尊重。

四、移民分散安置后社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的建議

1.健全移民安置條例，重視隱性損失補(bǔ)償

要完善“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的移民安置工作管理體制。水利工程移民大多是有組織的計(jì)劃性政府行為，政府在其中扮演決策者和組織者的角色，現(xiàn)行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》并未對移民社會資本損失和補(bǔ)償作出相關(guān)規(guī)定，要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)，在移民安置工作具體實(shí)施過程中應(yīng)將水庫移民尤其是分散安置移民的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)問題納入考慮范圍。

2.建立安置區(qū)土地補(bǔ)償制度，協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體的利益

要推動建立與安置區(qū)土地狀況、調(diào)出土地狀況相適應(yīng)的安置區(qū)土地補(bǔ)償制度，妥善處理移民與安置區(qū)居民的土地權(quán)益矛盾，激勵(lì)安置區(qū)居民積極構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)，加速移民融合。目前尚未明確出臺對安置區(qū)集體和居民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條例，未對補(bǔ)償主體、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，安置區(qū)居民轉(zhuǎn)出自己的部分土地供移民使用，其土地權(quán)益理應(yīng)獲得補(bǔ)償。

3.鼓勵(lì)移民在安置地培植次級社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

在無法再利用舊有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的先賦資源的情況下，移民應(yīng)有意識地創(chuàng)造和培植次級社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，順應(yīng)安置地風(fēng)土人情，在工作和生產(chǎn)中培育業(yè)緣關(guān)系，搭建“熟人”關(guān)系網(wǎng)，調(diào)動自致資源滿足自身生產(chǎn)生活恢復(fù)的需要。

4.采取適當(dāng)規(guī)模的集中安置

對于遠(yuǎn)距離外遷應(yīng)盡量采用集中安置方式，測算社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)邊界，實(shí)行邊界范圍內(nèi)的整體遷移，保持移民原有的鄉(xiāng)或村建制不變，保證移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的核心圈穩(wěn)定。對于整村集中安置調(diào)地難的情況，可采取適當(dāng)規(guī)模的集中安置，并非完全整村遷移，而是分組、分村近距離插花安置，將社會關(guān)系鏈條斷裂對移民構(gòu)成的負(fù)面影響降到最低。