推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)相關(guān)政策解讀

□ 浙江省自然資源廳土地利用規(guī)劃處 魯建平

為科學(xué)合理開發(fā)利用低丘緩坡地資源，推進(jìn)全省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，近期，浙江省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》，浙江省自然資源廳等九部門聯(lián)文下發(fā)《關(guān)于建立生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的通知》，浙江省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項(xiàng)目用地管理的通知》。

一、背景與必要性

（一）保護(hù)的要求

“綠水青山就是金山銀山”，這是習(xí)總書記在浙江工作期間為浙江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明的一條可持續(xù)發(fā)展道路。隨著新型工業(yè)化、城市化的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡之間的矛盾日益突出，耕地保護(hù)面臨多重壓力。浙江省“七山一水二分田”的資源稟賦，及當(dāng)前更加嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡和生態(tài)保護(hù)政策，決定了我們不能再走一邊建設(shè)占用平原優(yōu)質(zhì)耕地，一邊在灘涂上圍墾造和山坡上造田造地的老路子，需要科學(xué)合理開發(fā)利用較為豐富的山地特別是低丘緩坡資源。2018年，浙江省委省府下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》（浙委發(fā)［2018］10號(hào)），明確要求“深入推進(jìn)‘坡地村鎮(zhèn)’建設(shè)，健全長(zhǎng)效管理機(jī)制”。

（二）發(fā)展的需求

在全省深入踐行“兩山”理論的同時(shí)，浙江省第十四次黨代會(huì)報(bào)告提出謀劃實(shí)施“大花園”建設(shè)行動(dòng)綱要，要求深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，把生態(tài)經(jīng)濟(jì)培育成為發(fā)展的新引擎，助力“鄉(xiāng)村振興，全面小康”建設(shè)。農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路，更是江南山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)小康社會(huì)的有效途徑之一。但是，農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要土地要素保障。如何既從源頭上保護(hù)耕地資源，減輕耕地占補(bǔ)平衡壓力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，優(yōu)化土地利用方向和結(jié)構(gòu)，又能切實(shí)解決建設(shè)用地保障問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的多贏局面，需要我們?cè)谏狡碌刭Y源的開發(fā)利用上作出積極有益的探索。

（三）試點(diǎn)的索求

經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐與探索，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作已經(jīng)初步形成了涵蓋項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)、用地、建設(shè)、驗(yàn)收、登記發(fā)證等全過(guò)程的山坡地開發(fā)利用管理政策機(jī)制，走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的生態(tài)型土地利用管理新路子。試點(diǎn)工作，不僅得到了原國(guó)土資源部的充分肯定，認(rèn)為浙江的生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地政策是一項(xiàng)利保護(hù)、利發(fā)展、利民生的好政策，具有“長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局、典型”的示范作用。2018年2月，該試點(diǎn)工作還在農(nóng)民日?qǐng)?bào)社主辦的“2018中國(guó)三農(nóng)發(fā)展大會(huì)”上被評(píng)為“2017年三農(nóng)創(chuàng)新十大榜樣”?！捌碌卮彐?zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)釋放出制度紅利，形成了山區(qū)農(nóng)民、政府和投資者多方共贏的良好局面。試點(diǎn)的相關(guān)政策受到各方的普遍歡迎，各地紛紛要求將試點(diǎn)政策在面上推開，成為常態(tài)、普惠政策。

二、現(xiàn)行文件政策內(nèi)容

（一）《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》

就如何做好“科學(xué)合理”“安全有序”“高質(zhì)高效”地開發(fā)利用好低丘緩坡資源提出相應(yīng)的政策措施和工作要求。

1.提出了開發(fā)建設(shè)總體目標(biāo)。具體為“4個(gè)實(shí)現(xiàn)”，以確保低丘緩坡能夠高質(zhì)高效地開發(fā)建設(shè)。即：實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)更加有效；實(shí)現(xiàn)用地保障更為有力；實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)更顯特色；實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境更具質(zhì)量。

2.確立了開發(fā)建設(shè)堅(jiān)守原則。具體為“4個(gè)原則”，以確保低丘緩坡能夠科學(xué)合理地開發(fā)建設(shè)。即：科學(xué)規(guī)劃，合理選址；保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌推進(jìn)；因地制宜，高效利用；規(guī)范管理，有序開發(fā)。

3.優(yōu)化了開發(fā)建設(shè)用地政策。具體為“15項(xiàng)政策”，以確保低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目能落地、能用地、能開發(fā)、能登記。

在用地規(guī)劃上，明確“兩個(gè)可以”，以確保項(xiàng)目落地。即：可以選址在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外，并使用預(yù)留指標(biāo)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)劃空間；可以選址在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，并依據(jù)市、縣政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目選址論證報(bào)告或控制性詳規(guī)，劃定用地紅線、出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

在開發(fā)方式上，明確“三個(gè)可以”，以確保生態(tài)環(huán)境。即：可以按建筑落地面積進(jìn)行開發(fā)（也稱垂直開發(fā)）；可以將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)未納入建設(shè)用地開發(fā)的坡地，作為生態(tài)保留用地；可以按項(xiàng)目實(shí)行單個(gè)地塊或點(diǎn)狀布局多地塊組合開發(fā)。

在用地審批上，明確“三個(gè)可以”，以確保各方權(quán)益。即：可以按“建多少、轉(zhuǎn)多少”原則，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，按建設(shè)用地管理；可以對(duì)生態(tài)保留用地只辦理征收或土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，不辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，按國(guó)有農(nóng)用地或集體農(nóng)用管理；可以對(duì)符合農(nóng)村道路、林業(yè)道路建設(shè)條件的，按農(nóng)村道路用地、林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地報(bào)批。

在項(xiàng)目供地上，明確“四個(gè)可以”，以確保項(xiàng)目用地。即：可以按項(xiàng)目區(qū)供地，項(xiàng)目區(qū)為單個(gè)建設(shè)地塊，按建設(shè)地塊單個(gè)供地，項(xiàng)目區(qū)為多個(gè)建設(shè)地塊，按建設(shè)地塊多個(gè)組合供地；可以按項(xiàng)目區(qū)內(nèi)不同性質(zhì)用途供地，符合劃撥用地目錄的，按劃拔方式供地；經(jīng)營(yíng)性用地的，按公開出讓方式供地；可以對(duì)只辦理土地征求手續(xù)的生態(tài)保留用地，由政府授權(quán)部門與項(xiàng)目開發(fā)業(yè)主簽訂租賃合同來(lái)取得土地使用權(quán)，但不得改變用途；可以對(duì)辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)的生態(tài)保留用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與項(xiàng)目開發(fā)業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同來(lái)取得土地使用權(quán)，但不得改變用途。

在產(chǎn)權(quán)登記上，明確“三個(gè)可以”，以確保產(chǎn)權(quán)登記。即：可以對(duì)項(xiàng)目為單個(gè)建設(shè)地塊供地的，以單個(gè)建設(shè)地塊為宗地進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證；可以對(duì)項(xiàng)目為多個(gè)建設(shè)地塊組合供地的，以各建設(shè)地塊為宗地進(jìn)行土地確權(quán)登記，按規(guī)劃用途或管理需要，核發(fā)一宗地一證書或多宗地一證書；可以對(duì)辦理只征不轉(zhuǎn)用的生態(tài)保留用地，參照國(guó)有農(nóng)用地登記要求進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證。

4.明確了開發(fā)建設(shè)管控要求。具體為“9項(xiàng)要求”，以確保低丘緩坡開發(fā)建設(shè)能夠安全規(guī)范地進(jìn)行。

在開發(fā)條件上，規(guī)定“四個(gè)控制”，以解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。即：控制坡度，應(yīng)選址在6 度至25度間的山坡地上；控制地類，建設(shè)不占用耕地；控制項(xiàng)目，禁止工業(yè)項(xiàng)目、別墅類住宅開發(fā)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制商品住房開發(fā)項(xiàng)目；控制區(qū)域，不得涉及在水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或高易發(fā)區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級(jí)保護(hù)林地及土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的禁建區(qū)。

在開發(fā)審核上，規(guī)定“一評(píng)、二審、三批”，以解決依法依規(guī)用地問(wèn)題?！耙辉u(píng)”：做好項(xiàng)目開發(fā)環(huán)境影響、水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性和壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)價(jià)、評(píng)審、評(píng)估工作，并作為能否立項(xiàng)開發(fā)的依據(jù)?！岸彙保航⒍嗖块T聯(lián)合立項(xiàng)審查機(jī)制，嚴(yán)格把好項(xiàng)目審批關(guān)?！叭保喉?xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用（土地征收）、使用林地和林木采伐、占用水域的，都要依法依規(guī)進(jìn)行報(bào)批。

在開發(fā)監(jiān)管上，規(guī)定“三落實(shí)、一程序”，解決安全有序開發(fā)問(wèn)題?！叭鋵?shí)”：加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全程監(jiān)管，全面落實(shí)生態(tài)保護(hù)（修復(fù)）、水土保持、地災(zāi)預(yù)防三項(xiàng)工程措施，避免次生安全問(wèn)題發(fā)生?！耙怀绦颉保喉?xiàng)目確需調(diào)整建設(shè)地塊的，必須經(jīng)業(yè)主申請(qǐng)、經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方可調(diào)整，但不得超原批用地面積、征地范圍。

5.強(qiáng)調(diào)了開發(fā)建設(shè)保障措施。具體為“3項(xiàng)措施”，以確保低丘緩坡開發(fā)建設(shè)能夠有序有效地進(jìn)行。

要確保組織落實(shí)到位。做到“建機(jī)制、落責(zé)任、嚴(yán)問(wèn)責(zé)”，以解決低丘緩坡資源開發(fā)利用統(tǒng)籌推進(jìn)問(wèn)題。即：建機(jī)制，要求建立“政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督”的工作推進(jìn)機(jī)制；落責(zé)任，明確低丘緩坡資源開發(fā)利用涉及管理職能的9個(gè)部門具體監(jiān)管責(zé)任；嚴(yán)問(wèn)責(zé)，明確對(duì)因工作不落實(shí)，而造成低丘緩坡資源開發(fā)利用安全、生態(tài)環(huán)保責(zé)任事故的單位和人，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

要確保配套建設(shè)到位。做到“資金整合、項(xiàng)目整合、政策整合”，以解決開發(fā)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施配合薄弱問(wèn)題。即：資金整合，對(duì)開發(fā)為村莊建設(shè)項(xiàng)目的，要統(tǒng)籌農(nóng)房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害治理等扶持資金，切實(shí)解決農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題；項(xiàng)目整合，對(duì)開發(fā)為城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的，要將項(xiàng)目區(qū)外配套基礎(chǔ)設(shè)施納入城鎮(zhèn)市政工程建設(shè)，落實(shí)專項(xiàng)建設(shè)資金，確保配套工程實(shí)施到位；對(duì)開發(fā)為旅游等建設(shè)項(xiàng)目的，要結(jié)合農(nóng)村水網(wǎng)、路網(wǎng)、電網(wǎng)改造提升工程，統(tǒng)籌落實(shí)通水、通電、通路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政策整合，允許城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)通過(guò)有償調(diào)劑所得收益，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（公共服務(wù)設(shè)施）建設(shè)。

要確?？?jī)效評(píng)估到位。做到“健全機(jī)制、問(wèn)題導(dǎo)向、定期開展”，以解決低丘緩坡可持續(xù)開發(fā)建設(shè)問(wèn)題。即：健全機(jī)制，要建立健全開發(fā)項(xiàng)目跟蹤指導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)管及結(jié)果反饋工作機(jī)制；問(wèn)題導(dǎo)向，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究解決問(wèn)題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策，確保低丘緩坡資源開發(fā)利用安全規(guī)范有序進(jìn)行；定期開展，省、市、縣都要定期組織低丘緩坡資源開發(fā)利用情況評(píng)估工作，適時(shí)研究提出推進(jìn)政策措施。

（二）《關(guān)于建立生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的通知》

1.“四個(gè)必須符合”：必須符合產(chǎn)業(yè)政策（非禁止供地）的；必須符合環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃要求或生態(tài)保護(hù)紅線要求的；必須符合“依山就勢(shì)、點(diǎn)狀布局、錯(cuò)落有致、垂直開發(fā)”建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求的；必須符合環(huán)境保護(hù)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防等工程建設(shè)設(shè)計(jì)要求的。

2.“十個(gè)不可涉及”：不涉及建設(shè)占用耕地或平原（坡度在5度及以下）林（園）地；不涉及工業(yè)類項(xiàng)目或別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目；不涉及飲用水源保護(hù)區(qū)（含農(nóng)村飲用水源保護(hù)范圍）；不涉及自然保護(hù)區(qū)；不涉及地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或高易發(fā)區(qū)；不涉及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或治理區(qū)；不涉及山洪溝道；不涉及Ⅰ級(jí)保護(hù)林地；不涉及土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)；不涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源或探礦權(quán)無(wú)法協(xié)調(diào)解決問(wèn)題；不涉及水、電、路無(wú)法配套問(wèn)題。另外，還設(shè)置了一條兜底條款，即法律法規(guī)和國(guó)家規(guī)定其他禁止的情形。

（三）《關(guān)于嚴(yán)格生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項(xiàng)目用地管理的通知》

在開發(fā)管制、前期工作、用地報(bào)批、項(xiàng)目供地、實(shí)施監(jiān)管、房地登記等方面提出了30項(xiàng)措施和要求，以確保安全規(guī)范有序進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

1.在開發(fā)管制上，具體提出“四個(gè)必須”，以確保合理有序開發(fā)利用低丘緩坡資源。即：必須按項(xiàng)目建設(shè)用地進(jìn)行管理，沒(méi)有項(xiàng)目，不能開發(fā)；必須多部門聯(lián)合踏勘、聯(lián)合審查項(xiàng)目，把好選址、核準(zhǔn)關(guān)；必須符合項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單要求；必須先了斷試點(diǎn)項(xiàng)目，才能啟動(dòng)新的項(xiàng)目。

2.在前期工作上，具體提出“六個(gè)做好、一個(gè)必須”，以確保開發(fā)項(xiàng)目能夠安全有效落地建設(shè)?！傲鶄€(gè)做好”：做好項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作；做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案編制工作；做好項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃空間落實(shí)工作；做好項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作；做好項(xiàng)目建設(shè)水土保持方案編制工作；做好項(xiàng)目建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性和壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估工作。“一個(gè)必須”：項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案必須向省自然資源廳報(bào)備后方可實(shí)施。

3.在用地報(bào)批上，具體提出“兩個(gè)明確、四個(gè)不允許”，以確保項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批有章可循、規(guī)范運(yùn)作?！皟蓚€(gè)明確”：明確項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收?qǐng)?bào)批方式和要求；明確項(xiàng)目地塊調(diào)整報(bào)批程序、方式和要求?！八膫€(gè)不允許”：不允許項(xiàng)目只征不轉(zhuǎn)用地涉及永久性基本農(nóng)田；不允許項(xiàng)目調(diào)整地塊涉及占用耕地；不允許項(xiàng)目調(diào)整地塊超過(guò)原批準(zhǔn)地塊面積；不允許項(xiàng)目調(diào)整地塊超出原批準(zhǔn)征地范圍。

4.在項(xiàng)目供地上，具體提出“一個(gè)允許、四個(gè)明確”，以確保開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)形態(tài)達(dá)到“房在林中、園在山中”意境?！耙粋€(gè)允許”：允許帶項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案出讓，但商品住宅項(xiàng)目用地除外。“四個(gè)明確”：明確點(diǎn)狀布局的單體建筑（不含綜合體建筑）檐口高度原則上不高于12米；明確建筑間距不小于18米；明確建設(shè)項(xiàng)目容積率按實(shí)際建設(shè)用地與建筑面積計(jì)算；明確綠地率不作要求。

5.在實(shí)施監(jiān)管上，具體提出“兩個(gè)落實(shí)、兩個(gè)做到”，以確保開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范安全有序進(jìn)行?！皟蓚€(gè)落實(shí)”：落實(shí)多部門聯(lián)合監(jiān)管工作機(jī)制；落實(shí)生態(tài)環(huán)境（修復(fù)）、水土保持、地災(zāi)防治等工程措施。“兩個(gè)做到”：做到項(xiàng)目建設(shè)用地符合審批規(guī)模、范圍及不占耕地要求；做到對(duì)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)中的違法違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行查處糾正。

6.在房地登記上，具體提出“兩個(gè)復(fù)核、兩類管理”，以確保開發(fā)項(xiàng)目房地產(chǎn)權(quán)做到精準(zhǔn)管理?！皟蓚€(gè)復(fù)核”：項(xiàng)目建成后，必須對(duì)房地開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)；項(xiàng)目建成后，必須對(duì)建設(shè)地塊調(diào)整情況進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)?！皟深惞芾怼保簩?duì)符合農(nóng)村道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，按農(nóng)村道路用地管理；對(duì)符合林業(yè)生產(chǎn)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，按林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地管理。