利用PPP模式加快科研設(shè)施建設(shè)探討

文/夏耀西 劉洪業(yè) 王明昊

黨的十九大提出加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，明確創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐，要求加強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量?？萍紕?chuàng)新離不開(kāi)科研設(shè)施，必須加快科研設(shè)施建設(shè)，為科技創(chuàng)新提供高水平的技術(shù)手段和全方位的基礎(chǔ)條件支撐。

一、科研設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)科研設(shè)施主要有通用實(shí)驗(yàn)室、專用實(shí)驗(yàn)室、大型實(shí)驗(yàn)裝置和野外試驗(yàn)基地等。通用實(shí)驗(yàn)室是在某一領(lǐng)域可以普遍開(kāi)展實(shí)驗(yàn)工作的科研設(shè)施，如生命科學(xué)與資源環(huán)境科學(xué)中生理生化實(shí)驗(yàn)室；專用實(shí)驗(yàn)室是針對(duì)某一專業(yè)實(shí)驗(yàn)建設(shè)的科研設(shè)施，在其內(nèi)只能開(kāi)展一種或一小類別實(shí)驗(yàn)工作，如生物安全實(shí)驗(yàn)室；大型實(shí)驗(yàn)裝置是根據(jù)特定實(shí)驗(yàn)任務(wù)設(shè)計(jì)制造的大型科研設(shè)施，如FAST望遠(yuǎn)鏡、正負(fù)電子對(duì)撞機(jī)、風(fēng)洞、氣象災(zāi)害模擬艙等；野外試驗(yàn)基地是因科學(xué)試驗(yàn)特殊要求，需要在特定區(qū)域開(kāi)展試驗(yàn)而建設(shè)的科研設(shè)施。

目前,科研設(shè)施主要由科研單位建設(shè)，并由其管理運(yùn)行，也有一些專業(yè)公司建設(shè)通用實(shí)驗(yàn)室，開(kāi)展一些科研單位委托的實(shí)驗(yàn)任務(wù)。由科研單位建設(shè)的科研設(shè)施投資主要以財(cái)政投資為主，中央級(jí)科研單位由中央財(cái)政投資，目前主要投資渠道有中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、中央級(jí)科研事業(yè)單位修繕購(gòu)置專項(xiàng)資金以及科研項(xiàng)目部分資金；地方科研單位主要由地方財(cái)政投資?？蒲许?xiàng)目資金主要用于配置與科研項(xiàng)目執(zhí)行期相當(dāng)壽命的科研設(shè)施，不能用于永久性科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年來(lái)，國(guó)家加大科技創(chuàng)新支持力度，科研經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，科研單位承擔(dān)科研任務(wù)不斷加重，同時(shí)，科研單位大幅度引進(jìn)海外人才，加大研究生招生規(guī)模，以適應(yīng)快速增長(zhǎng)的科技創(chuàng)新需要。但是，財(cái)政支持的科研設(shè)施建設(shè)資金總量沒(méi)有相應(yīng)增長(zhǎng)，部分科研單位科研設(shè)施投資有減少的趨勢(shì)，造成實(shí)驗(yàn)用房緊張，實(shí)驗(yàn)室布局緊促，科研效率不高，安全隱患叢生；大型設(shè)施緊缺，高精尖設(shè)備跟不上科研需求；野外試驗(yàn)基地不能根據(jù)學(xué)科和產(chǎn)業(yè)需求系統(tǒng)布局，填平補(bǔ)齊，只能在原有基礎(chǔ)上提升功能。

受單位之間、部門之間條塊分割，以及資產(chǎn)處置等問(wèn)題的影響，科研單位共建科研設(shè)施少，大部分科研單位從自身發(fā)展角度獨(dú)自爭(zhēng)取科研設(shè)施建設(shè)資金。同時(shí)，科研單位為了自己使用方便，除大型儀器設(shè)備外，拿出來(lái)共享的科研設(shè)施少，造成科研設(shè)施利用率不高。盡管國(guó)家大力推進(jìn)科研設(shè)施共建共享，但受各種體制機(jī)制制約，我國(guó)科研設(shè)施共享率一直不高。

要使科研設(shè)施能夠與快速增長(zhǎng)的科研需求相匹配，提升科技創(chuàng)新能力和科研效率，一方面國(guó)家要加大財(cái)政資金對(duì)科研設(shè)施建設(shè)的支持力度，與科研經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)；另一方面科研單位要?jiǎng)?chuàng)新科研設(shè)施投資機(jī)制，拓展資金渠道，引入社會(huì)資本參與科研設(shè)施建設(shè)，不僅能夠加快科研設(shè)施建設(shè)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且還能夠進(jìn)一步提升科研設(shè)施建設(shè)效能，促進(jìn)科研設(shè)施共享，提高科研設(shè)施管理水平和利用效率。

二、利用PPP模式建設(shè)科研設(shè)施的優(yōu)缺點(diǎn)

公共設(shè)施建設(shè)引入PPP模式是國(guó)家鼓勵(lì)的建設(shè)籌資模式，推行幾年來(lái)已有成熟經(jīng)驗(yàn)，特別是在市政、交通和能源等領(lǐng)域有很多成功案例?？蒲性O(shè)施建設(shè)具備公共設(shè)施的建設(shè)特點(diǎn)，可借鑒已有成功經(jīng)驗(yàn)，探索科研設(shè)施建設(shè)利用PPP模式的可行性。PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，拓寬融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)也緩解財(cái)政壓力；第二，使建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)合理分配，把每一種風(fēng)險(xiǎn)分配給最善于對(duì)付該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，從而使整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)最小化；第三，通過(guò)引入社會(huì)投資和運(yùn)營(yíng)，提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，使之與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展相協(xié)調(diào)。

但PPP模式也存在很大的局限性。第一，該模式主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域，適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。如：燃?xì)?、供電、供熱、污水和垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)和城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等公共服務(wù)項(xiàng)目；第二，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和社會(huì)資本建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力，而且交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙，在一定程度上會(huì)降低效率；第三，為了項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)行穩(wěn)定，PPP合同會(huì)比較嚴(yán)格，缺乏足夠的靈活性，一定程度上導(dǎo)致后期管理不能因時(shí)制宜；第四，社會(huì)資本需要回收項(xiàng)目全部成本并獲得合理的投資收益，對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化的定價(jià)，可能會(huì)增加使用者直接支出。

三、利用PPP模式建設(shè)科研設(shè)施方式

無(wú)論科研院所還是高等院校，土地基本上由政府無(wú)償劃撥，如果采用土地開(kāi)發(fā)形式取得資金進(jìn)行科研設(shè)施建設(shè)，涉及國(guó)有資產(chǎn)處置問(wèn)題，操作難度大。如果利用或借鑒PPP模式，科研單位與社會(huì)資本合作，利用科研單位土地，由社會(huì)資本投資建設(shè)科研設(shè)施，并進(jìn)行管理運(yùn)行，社會(huì)資本通過(guò)收取入駐科研團(tuán)隊(duì)費(fèi)用或委托實(shí)驗(yàn)費(fèi)用，在一定時(shí)間內(nèi)回收建設(shè)成本并獲得一定利潤(rùn)，然后將科研設(shè)施使用權(quán)整體移交科研院所或高等院校。該方式不涉及土地資產(chǎn)和科研設(shè)施資產(chǎn)處理問(wèn)題，只是管理權(quán)限問(wèn)題，如果模式設(shè)計(jì)恰當(dāng)，有一定的可操作性。

利用或借鑒PPP模式投資建設(shè)科研設(shè)施，其前提條件是該科研設(shè)施必須具有高度共享性，通過(guò)高度共享達(dá)到高頻率使用，才能使社會(huì)資本投資能夠在合理的時(shí)間內(nèi)回收，并實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)，所以因某一任務(wù)或應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而建設(shè)的專用科研設(shè)施，不適合利用或借鑒PPP模式投資建設(shè)。以下幾種科研設(shè)施比較適合利用或借鑒PPP模式建設(shè)：

（一）位于城區(qū)的通用科研用房。通用科研用房具有普適性，科研團(tuán)隊(duì)攜帶儀器設(shè)備入駐即可開(kāi)展工作，使用頻率高，特別是位于交通便利、配套齊全的城區(qū)。城區(qū)的土地價(jià)值一般較高，社會(huì)資本在不用承擔(dān)土地成本的前提下，能夠在較短的時(shí)間內(nèi)回收投資，且無(wú)較大風(fēng)險(xiǎn)。

如在北京城區(qū)，投資建設(shè)10000平方米通用科研用房，其建設(shè)成本約5000萬(wàn)元，科研團(tuán)隊(duì)入駐費(fèi)若為700元/年.平方米，社會(huì)資本7年多可收回投資，所以區(qū)位較好的科研院所或高等院校的通用科研用房可以通過(guò)PPP模式建設(shè)。社會(huì)資本10～12年可以收回投資并獲得合理利潤(rùn)，第12年科研用房可整體移交科研院所或高等院校。

（二）位于典型區(qū)域的試驗(yàn)基地。典型區(qū)域試驗(yàn)基地具有一定的代表性，科研任務(wù)多。試驗(yàn)基地一般遠(yuǎn)離城市，特別是農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等行業(yè)試驗(yàn)基地，科研院所或高等院校管理難度大，成本高。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)、林業(yè)所需要的田間試驗(yàn)地為農(nóng)業(yè)或林業(yè)用地，受土地政策限制，劃撥難度大，所以大部分田間試驗(yàn)地為租賃使用。依據(jù)現(xiàn)行財(cái)政投資規(guī)定，難以在租賃土地上開(kāi)展規(guī)模化科研設(shè)施建設(shè)。為此，可以利用PPP模式開(kāi)展試驗(yàn)基地建設(shè)，一方面解決投資渠道問(wèn)題，另一方面促進(jìn)試驗(yàn)基地企業(yè)化管理，有利于推進(jìn)共享，提高試驗(yàn)基地使用效率。

例如一個(gè)2000畝的試驗(yàn)基地，政府為科研單位提供長(zhǎng)期無(wú)償使用權(quán)。建設(shè)一個(gè)較為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)作物試驗(yàn)基地，需要建設(shè)普通實(shí)驗(yàn)室約2000平方米，住宿和餐廳約3000平方米，掛藏室、倉(cāng)庫(kù)等附屬用房1000平方米，2000畝標(biāo)準(zhǔn)化大田以及基本設(shè)備，大約需要投資3500萬(wàn)元。固定管理人員5人，每年管理費(fèi)約50萬(wàn)元。如果設(shè)定20年回收期，考慮基本利潤(rùn)，每年社會(huì)資本需實(shí)現(xiàn)250萬(wàn)元凈收入。通?？蒲袌F(tuán)隊(duì)使用標(biāo)準(zhǔn)化大田費(fèi)用為1500元/年.畝，社會(huì)資本再通過(guò)住宿、餐飲以及科普等創(chuàng)收，可以實(shí)現(xiàn)盈利。

（三）大型公共實(shí)驗(yàn)室。由科研單位提供實(shí)驗(yàn)用房，由社會(huì)資本購(gòu)置儀器設(shè)備，構(gòu)建公共實(shí)驗(yàn)室，并由社會(huì)資本管理，通過(guò)收取實(shí)驗(yàn)費(fèi)用形成收入。科研單位與社會(huì)資本簽訂購(gòu)買實(shí)驗(yàn)服務(wù)協(xié)議，科研單位由于提供了實(shí)驗(yàn)用房而獲得廉價(jià)且優(yōu)先的實(shí)驗(yàn)服務(wù)，社會(huì)資本獲得較為穩(wěn)定的收入。由于大型公共實(shí)驗(yàn)室且有良好的通用性，社會(huì)資本在服務(wù)好科研單位的同時(shí)，加大市場(chǎng)開(kāi)拓，提高實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備的使用效率，補(bǔ)充收入，可以獲得相應(yīng)利潤(rùn)。

（四）綜合性科技園區(qū)。綜合性科技園區(qū)規(guī)模較大，功能綜合，一般有科技創(chuàng)新、成果集成展示、企業(yè)孵化以及園區(qū)保障等功能。綜合性科技園區(qū)位置較好，交通方便，社會(huì)資本按照?qǐng)@區(qū)功能定位以及科研單位需求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理。

綜合性科技園區(qū)通常由當(dāng)?shù)卣畡潛芡恋?，政府希望園區(qū)能夠盡快建成，盡早發(fā)揮科技驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展的作用，更重要的是政府不希望土地長(zhǎng)期空置；科研單位也希望盡快完成園區(qū)建設(shè)，完善功能，科研團(tuán)隊(duì)能夠盡早進(jìn)駐，全面開(kāi)展科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化工作。如果科研單位僅利用財(cái)政資金，短期難以完成園區(qū)各項(xiàng)功能建設(shè)，團(tuán)隊(duì)不能整體進(jìn)駐，不利于各項(xiàng)工作有效開(kāi)展；如果科研單位借助社會(huì)資本，不僅使園區(qū)在較短時(shí)間內(nèi)整體建成，而且還能實(shí)現(xiàn)園區(qū)社會(huì)化、專業(yè)化管理，提高園區(qū)管理水平。利用PPP模式建設(shè)，一方面，社會(huì)資本為科研單位提供科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化條件保障，科研單位為其提供一定的較為穩(wěn)定收入，主要有實(shí)驗(yàn)室使用費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和住宿餐飲費(fèi)；另一方面，社會(huì)資本利用科研單位成果或影響力進(jìn)行企業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)物業(yè)服務(wù)及其它增值服務(wù)，社會(huì)資本可在10年左右實(shí)現(xiàn)收支平衡，再通過(guò)企業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，利用社會(huì)資本建設(shè)綜合性科技園區(qū)具備較高的可行性。

四、利用PPP模式建設(shè)科研設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)分析及建議

（一）風(fēng)險(xiǎn)分析

1.科研單位風(fēng)險(xiǎn)?？蒲袉挝焕蒙鐣?huì)資本最終目的是盡快形成科研條件，并能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，所以科研單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有三點(diǎn)：一是社會(huì)資本由于資金問(wèn)題不能按質(zhì)按量按期建設(shè)；二是由于運(yùn)營(yíng)達(dá)不到預(yù)期效益，社會(huì)資本不能按照約定范圍向科研單位提供優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定服務(wù)；三是由于要向社會(huì)資本提供長(zhǎng)期穩(wěn)定服務(wù)費(fèi)用，如果受政策或事業(yè)發(fā)展影響，不能持續(xù)提供費(fèi)用造成違約。

2.社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)。一是長(zhǎng)期穩(wěn)定收益風(fēng)險(xiǎn)，由于回收期較長(zhǎng)，難以確?？蒲袉挝荒軌蜷L(zhǎng)期穩(wěn)定支付服務(wù)費(fèi)用；二是市場(chǎng)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，有一部分利潤(rùn)需要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，充分發(fā)揮設(shè)施效率所得；三是違約風(fēng)險(xiǎn)，因與科研單位合作時(shí)間跨度大，所投資設(shè)施僅有使用權(quán)，所有權(quán)歸科研單位，如果科研單位因各種原因違約，社會(huì)資本難以無(wú)損脫身。

（二）建議

1.政府介入。由于科研設(shè)施投資是公益性較強(qiáng)的投資，引入社會(huì)資本不僅能夠減輕財(cái)政壓力，而且能夠優(yōu)化科研設(shè)施投資渠道，加快科技創(chuàng)新能力提升。但由于投資回收期長(zhǎng)，對(duì)投資人和使用人都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要政府介入，提供較為穩(wěn)定的政策環(huán)境和一部分財(cái)政投資。一方面提供政策保障，另一方面縮短回收期。

2.選擇資本雄厚且信譽(yù)良好的社會(huì)資本?？蒲性O(shè)施建設(shè)一次性投資較大，回收期長(zhǎng)，回報(bào)率不高，如果社會(huì)資本大量采用融資，增加資金成本會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。由于科研設(shè)施建設(shè)有一定的公益性，社會(huì)資本需要有一定的社會(huì)責(zé)任感，不能單純追逐市場(chǎng)利潤(rùn)。同時(shí)社會(huì)資本要有一定的相關(guān)物業(yè)管理及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和能力。

3.簽訂嚴(yán)密公平的合同。由于合作時(shí)間長(zhǎng)，要確保雙方利益，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)。雙方必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)，約定雙方權(quán)利和義務(wù)，特別是長(zhǎng)期履約可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任。履約過(guò)程中雙方加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，只有通過(guò)共同努力，才能化解可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而保障各方利益。