代建制風(fēng)險(xiǎn)管控

馮松林 李文濤 馮建高

工程代建指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理、實(shí)施工程建設(shè)管理，項(xiàng)目建成后交付給業(yè)主或業(yè)主指定的使用單位使用的制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目政府投資加快推行“代建制”，中國參加WTO適用國際慣例FIDIC合同條件《施工合同條件》明確載明。

最近在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，代建制從試點(diǎn)階段已日趨走向完善。筆者多年來直接參與政府投資代建的江蘇大劇院、人民醫(yī)院、崇啟大橋等項(xiàng)目全程法律保障實(shí)踐，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施，公用產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目代建，尤其在PPP運(yùn)作模式下，政府工程又如何重新認(rèn)識(shí)代建制，如何防控代建工程風(fēng)險(xiǎn)，令人深思。

一、實(shí)施代建制的一般原則

設(shè)定并運(yùn)用代建制，目的是為了建立政府投資項(xiàng)目投資責(zé)任而設(shè)定的約束機(jī)制；實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和使用的建管相分離，降低投資成本，提高建設(shè)管理水平和投資效益。

在不涉及國家安全、國家秘密以及大數(shù)據(jù)工程項(xiàng)目中，在地方政府行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)投資總額在一千萬元以上的使用省政府財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占投資總數(shù)在30%以上的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行代建制。財(cái)政性建設(shè)資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)及預(yù)算內(nèi)其他用于基本建設(shè)資金及非稅收入中用于基本建設(shè)投資的資金。

實(shí)施代建制方式包括全過程代建和階段性代建兩種方式。全程代建的一般在項(xiàng)目建議書批交后選擇代建單位組織實(shí)施；階段代的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)完成后實(shí)施。代建單位不得將代建項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓其他代建單位代建。

代建制項(xiàng)目的負(fù)責(zé)牽頭單位是由政府機(jī)關(guān)的發(fā)改委負(fù)責(zé)，財(cái)政、建設(shè)部門配合；代建項(xiàng)目一般進(jìn)入省市年度重大項(xiàng)目工程列表中。

PPP項(xiàng)目運(yùn)作通過政府與社會(huì)資本合作，在基礎(chǔ)設(shè)施，公共領(lǐng)域，由政府或者社會(huì)資本發(fā)起，通過項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備論證階段、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目轉(zhuǎn)交四個(gè)階段，通過物有所值（定量定性）評(píng)估，財(cái)政可承受能力評(píng)估，設(shè)定PPP領(lǐng)導(dǎo)小組（中心）；編制項(xiàng)目方案（項(xiàng)目概況、PPP運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式、財(cái)務(wù)測(cè)算）；其項(xiàng)目實(shí)施在訂立特許經(jīng)營協(xié)議后，項(xiàng)目運(yùn)作方式采用委托運(yùn)營、合同 管 理、BOT、BOO、ROT、TOT等方式運(yùn)作，一般常有B字的建設(shè)性資金均由社會(huì)資本投入；財(cái)政性補(bǔ)貼政府付費(fèi)項(xiàng)目不超過上年度財(cái)政收入10%；PPP以項(xiàng)目公司（股權(quán)）方式建設(shè)的設(shè)施工程，由社會(huì)資本占主導(dǎo)地位的實(shí)施建設(shè)經(jīng)營自主權(quán)。PPP項(xiàng)目進(jìn)入省級(jí)PPP項(xiàng)目庫。

綜上，根據(jù)出資人與項(xiàng)目性質(zhì)，有區(qū)別的選擇使用代建與PPP，否則將構(gòu)成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

二、代建制運(yùn)作中常見問題與風(fēng)險(xiǎn)

由于代建目前尚未統(tǒng)一明確的法規(guī)，故在運(yùn)作中存在一定的問題與風(fēng)險(xiǎn)：

一是代建單位與項(xiàng)目使用單位職責(zé)不明；二是項(xiàng)目使用人拒不執(zhí)行項(xiàng)目代建合同；三是代建項(xiàng)目超代建費(fèi)，數(shù)額巨大。

代建項(xiàng)目驗(yàn)收，具體表現(xiàn)如下：代建單位選擇上普遍方式是采用競(jìng)爭性磋商，少有公開招標(biāo)；項(xiàng)目沿襲采用同一個(gè)代建單位（公對(duì)公）；代建單位其實(shí)是本級(jí)政府設(shè)定的另類“城建公司”；市場(chǎng)公開招標(biāo)的競(jìng)爭機(jī)制未能有效引入，省級(jí)設(shè)定的公司代建省發(fā)改委立項(xiàng)的項(xiàng)目，市、縣亦加仿效；有的代建公司為了代建費(fèi)或一團(tuán)和氣，無原則遷就項(xiàng)目使用方，有的導(dǎo)致重大變更設(shè)計(jì)錯(cuò)誤，選址錯(cuò)誤，給國家造成更大損失。

項(xiàng)目使用單位以克扣代建費(fèi)為手段，另行組建項(xiàng)目建管機(jī)構(gòu)介入代建項(xiàng)目中；“分庭抗禮，平分秋色”，使代建單位的主體資格與合同權(quán)利不能充分行使；擅自否決代建單位已經(jīng)依法招標(biāo)、公示的中標(biāo)人（設(shè)備）另行組織招標(biāo)；擅自修改標(biāo)書、合同，卻不簽字不負(fù)責(zé)；以不專業(yè)的負(fù)責(zé)人的使用意見取代或否定工程設(shè)計(jì)單位已經(jīng)發(fā)改委審定的方案，多次修改，導(dǎo)致工期延誤；因其行為致使投標(biāo)人向省招標(biāo)辦，人民法院投（起）訴的，拒不參與處理，一律推向代建單位；擅自改動(dòng)施工企業(yè)的工程保證金（保函）；挪用工程建設(shè)資金，外借他用；不顧設(shè)計(jì)單位合理推薦，自行選擇、決定材料、設(shè)備、設(shè)施的供應(yīng)商；自行將工程違法分包給不合格施工、供貨單位；干預(yù)、主導(dǎo)工程聯(lián)席令，架空代建單位，對(duì)其造成不當(dāng)后果拒不擔(dān)責(zé)；違反合同約定不按約支付設(shè)計(jì)、材料、施工及與工程相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的家長作風(fēng)，影響代建與項(xiàng)目使用人工程承包建筑商、監(jiān)理與紀(jì)檢派往工地人員之間的工作關(guān)系，有的因協(xié)調(diào)監(jiān)督不力發(fā)生工程責(zé)任與質(zhì)量事故等等，核心是權(quán)利義務(wù)錯(cuò)位或不對(duì)等。

上述所形成的代建工程風(fēng)險(xiǎn)，最終表現(xiàn)為工期無限期延長，有的應(yīng)在3年完成的，10年卻未竣工，工期損失導(dǎo)致在途建設(shè)資金損失慘重；亂干預(yù)、瞎折騰導(dǎo)致同一標(biāo)段多次招標(biāo)發(fā)標(biāo)；投訴增加，停工待處；有的發(fā)生事故造成國有資產(chǎn)損失特別嚴(yán)重等等。

三、代建制工程風(fēng)險(xiǎn)防范

所有工程都有其共性的風(fēng)險(xiǎn)，就代建制而言則重在以下幾個(gè)方面：

（一）選擇與工程建設(shè)規(guī)模的特點(diǎn)相適應(yīng)的適格的代建單位。

選擇代建公司應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)或邀標(biāo)、競(jìng)爭性談判方式選擇。

代建公司應(yīng)當(dāng)有與代建工程相適應(yīng)的資質(zhì)證書，具有從事相同相似工程代建的業(yè)績，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人資格及營業(yè)執(zhí)照，具有與從事項(xiàng)目建設(shè)管理相匹配的組織機(jī)構(gòu)、管理能力、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，具有與代建項(xiàng)目規(guī)模相應(yīng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包、房地產(chǎn)開發(fā)一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)。

項(xiàng)目代建單位或代建單位有上下隸屬關(guān)系的法人不得承擔(dān)代建項(xiàng)目的勘探、設(shè)計(jì)或施工代建單位是有與代建項(xiàng)目相似的招標(biāo)、監(jiān)理資質(zhì)的，可以承擔(dān)代建項(xiàng)目的招標(biāo)、監(jiān)理工作。

從代建實(shí)踐看，具備上述單一條件的代建單位是做好代建項(xiàng)目的有效條件。筆者參與南京市口腔醫(yī)院擴(kuò)建工程，由南京城建集團(tuán)負(fù)責(zé)全程代建，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)具備第二種情況所必備的條件，所以代建工程進(jìn)度順利。項(xiàng)目投資和項(xiàng)目使用單位，選擇適格的代建單位應(yīng)當(dāng)是首先需要解決的問題。

（二）訂好代建協(xié)議，明確參建各方權(quán)利義務(wù)。

非PPP項(xiàng)目的政府建設(shè)工程、項(xiàng)目投資建設(shè)單位或授權(quán)項(xiàng)目使用單位與代建單位簽訂項(xiàng)目代建協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，并依約嚴(yán)格執(zhí)行。

問題是項(xiàng)目使用單位并不精通于工程代建方面的規(guī)定，代建合同中的關(guān)鍵條款一般由代建單位事先擬定，要阻止先入為主的現(xiàn)象，項(xiàng)目使用單位應(yīng)通過招（邀）標(biāo)選擇工程類法律顧問，幫助簽訂代建合同。明確各方權(quán)利義務(wù)。

明確項(xiàng)目代建單位主要職責(zé)：1.組織編報(bào)項(xiàng)目建議書，提出項(xiàng)目的功能、性質(zhì)、選擇、規(guī)模、工期、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)；如果是全程代建的，側(cè)重對(duì)代建單位的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)條件要求，擬定對(duì)待建單位的招標(biāo)方案；如果是階段性代理的，“可研報(bào)告”及擬定的招標(biāo)方案中對(duì)代建單位的資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)提出明顯要求。2.負(fù)責(zé)自籌資金的籌措，包括經(jīng)省財(cái)政批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付方式解決自籌資金部分。3.協(xié)助代建單位辦理代建審批手續(xù)。4.參與項(xiàng)目的編報(bào)工作。全程代建的則參與“可研報(bào)告”、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)工作；階段性代建的組織編報(bào)可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、參與施工圖設(shè)計(jì)；5.要把代建單位或自行負(fù)責(zé)辦理規(guī)劃、施工許可；質(zhì)量、安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)；6.參與工程建設(shè)進(jìn)度監(jiān)督交工與竣工驗(yàn)收。

代建單位的職責(zé)：1.全程代建的，除組織項(xiàng)目設(shè)計(jì)編報(bào)工作外，還應(yīng)負(fù)責(zé)編報(bào)可研報(bào)告，初步設(shè)計(jì)，施工圖設(shè)計(jì)；2.受項(xiàng)目使用單位的授權(quán)辦理建設(shè)工程招標(biāo)，規(guī)劃許可，施工許可，安全與質(zhì)量監(jiān)督；交工與竣工驗(yàn)收，產(chǎn)權(quán)登記，對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量與生產(chǎn)安全負(fù)責(zé)；3.負(fù)責(zé)項(xiàng)目的洽談、合同簽約、變更保管工作；4.自行招標(biāo)或委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目勘探、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位的選擇及設(shè)備、材料的選購，與供應(yīng)商簽約。5.定期向本級(jí)政府發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)主管部門編報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況的年度報(bào)告，資金使用，年度投資計(jì)劃，工程進(jìn)度及質(zhì)量與安全情況：報(bào)送資金支出預(yù)算、決算及資金撥款報(bào)告；6.按規(guī)定辦理資產(chǎn)交付手續(xù)，移交工程建設(shè)檔案等。

在代建合同中明確了各方權(quán)利與義務(wù)后就可能防止扯皮、推諉、越權(quán)違約干預(yù)對(duì)方的權(quán)利，依約履行各自義務(wù)。

（三）上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目使用單位，代建單位的監(jiān)管與指導(dǎo)，及時(shí)調(diào)處爭議與糾紛。

由于代建項(xiàng)目“公對(duì)公”以及行政隸屬關(guān)系明顯的特點(diǎn)，省、市發(fā)改委、住建廳、財(cái)政廳等權(quán)力部門，對(duì)各自代建項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，責(zé)成職能部門依法依規(guī)履行職責(zé)與合同義務(wù)，拒絕不作為及瀆職行為。筆者參與的江蘇省人民醫(yī)院代建項(xiàng)目，涉及市中心大面積拆遷，涉及省軍區(qū)干休所，以及政府其他部門職工房屋的拆遷，在省政府同意協(xié)調(diào)，督促下順利完成拆遷補(bǔ)償，小區(qū)道路變更改造工作。筆者參與的崇啟大橋項(xiàng)目亦然。

項(xiàng)目使用單位與代建單位往往均為本級(jí)政府下屬或隸屬部門，對(duì)其產(chǎn)生的代建糾紛應(yīng)盡可能通過協(xié)調(diào)、調(diào)解，行政辦公會(huì)協(xié)商辦法解決，只要糾紛調(diào)解還有一線希望與可能就不要訴諸法律與仲裁。

上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)為下級(jí)代建項(xiàng)目糾紛調(diào)解提供決策支持，側(cè)重在學(xué)校、干休所拆遷安置用地；跨行政轄區(qū)爭議調(diào)處，路橋河流使用反爭議調(diào)處，卻離不開上級(jí)行政主管部門的政策與資金支持；對(duì)項(xiàng)目超概算與重大變更等給予大力支持。加大對(duì)代建項(xiàng)目的程序，行為，實(shí)體監(jiān)督。

（四）項(xiàng)目使用單位在充分尊重代建單位依約享有的自主權(quán)的前提下加強(qiáng)監(jiān)督，項(xiàng)目使用人在上述職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督，做到積極參與監(jiān)督，依法依規(guī)依約監(jiān)管，監(jiān)管不越權(quán)，參與不干預(yù)，授權(quán)不越權(quán)。主動(dòng)配合參建與代建單位的工作?？朔鲜龈深A(yù)代建單位自主權(quán)的現(xiàn)象，依約支付代建工程款與代建費(fèi)，不得以此為要挾，亂干預(yù)代建工程，防止以次充好，偷工減料，工期與質(zhì)量的糾紛發(fā)生；要嚴(yán)格規(guī)定、執(zhí)行代建項(xiàng)目實(shí)施程序。

（五）完善代建工程規(guī)章。由于基礎(chǔ)設(shè)施，公用事業(yè)項(xiàng)目的多樣性，由于項(xiàng)目使用、投資、代建單位的職能上的差異性，由于項(xiàng)目使用單位對(duì)代建項(xiàng)目需要的客觀性，有權(quán)部門制定統(tǒng)一規(guī)范的《建設(shè)工程代建規(guī)范》刻不容緩。

規(guī)范應(yīng)在總結(jié)各省、各地區(qū)在已經(jīng)實(shí)施代建項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國務(wù)院關(guān)于體制改革的規(guī)定，對(duì)非PPP方式建設(shè)的不吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施，公用事業(yè)項(xiàng)目的代建，應(yīng)制定行為規(guī)范，統(tǒng)一合同代建活動(dòng)。

代建規(guī)范應(yīng)側(cè)重對(duì)代建單位的資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)水平、業(yè)績、規(guī)模、能力、處罰等強(qiáng)制性條款的設(shè)立；對(duì)代建行因代建單位及派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的瀆職給項(xiàng)目使用單位造成損失的處罰做出規(guī)定；對(duì)構(gòu)成玩忽職守犯罪方面應(yīng)規(guī)定罪名、罪狀以及入罪的條件、標(biāo)準(zhǔn)，防止串通投標(biāo)，失職、貪污、侵占、受賄犯罪行為發(fā)生?？偨Y(jié)、宣傳代建項(xiàng)目成功與失敗的案例，指導(dǎo)審判工作，打擊懲處代建犯罪案件，保證代建活動(dòng)在法制軌道上運(yùn)作。