評“PPP民十條”：“老壇”當PPP“新酒”第一次裝入民間投資的

徐成彬

“民間投資”似乎是一只很有故事的老酒壇。40年前，當中國敞開大門引進“洋酒”——外商投資，沁人心脾的馨香喚醒了沉睡的民間資本。一定意義上，改革開放四十年就是外資、民資與國資（含集體經(jīng)濟）共舞的四十年。我國對PPP的探索也是始于改革開放初期吸引外商投資于基礎設施領(lǐng)域，如深圳沙角B電廠和廣西來賓B電廠，此后民間投資也開始躍躍欲試BOT。時至今日，包括BOT、TOT在內(nèi)的PPP模式迅猛發(fā)展，已成為我國基礎設施和公共服務重要的供給方式，但民間投資進入PPP項目面臨的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”三重門障礙，突顯了民營企業(yè)參與基礎設施建設上所遇到的問題與考驗。

2017年11月最后一天，《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（發(fā)改投資〔2017〕2059號）正式發(fā)布，首次系統(tǒng)地提出了鼓勵民間資本參與PPP項目的十條意見（簡稱“PPP民十條”），熱情地將PPP“新酒”裝入民間資本“老壇”。這既是激發(fā)民間投資活力的政策延續(xù)，也是規(guī)范PPP模式發(fā)展的重要舉措，民資與PPP的深度融合將會產(chǎn)生怎樣的生化反應？

一、民間投資“酒干倘賣無”

在公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度框架下，特別是在國企改革的時代背景下，雖然個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制不乏明星企業(yè)，但總體上仍步履蹣跚，壁壘重重。為了發(fā)展壯大非公有制經(jīng)濟，國務院曾先后出臺“非公經(jīng)濟36條”——《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕3號）和促進民間投資“新36條”——《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號），由于應對金融危機推出“四萬億投資”的擠出效應等原因，其政策效果并非理想。

在中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”后，民間投資增速不斷回落，甚至局部出現(xiàn)“斷崖式下墜”，面臨著“酒干倘賣無”的境地。2016年上半年國務院部署開展了促進民間投資政策落實專項督查，本人也有幸應邀參加了國家發(fā)展改革委組織的相關(guān)省份調(diào)研，深刻體會了民間投資“融資難、融資貴”的現(xiàn)狀。根據(jù)專項督查和第三方評估調(diào)研情況，為進一步激發(fā)民間有效投資活力，國務院繼《關(guān)于進一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2016〕12號）之后，2017年9月再次發(fā)出《關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號），提出“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎設施和公用事業(yè)建設”等十劑藥方。國務院出臺的一系列鼓勵民間投資的政策文件，成為國家發(fā)展改革委本次專門制定“PPP民十條”的主要背景和直接依據(jù)。

二、PPP是央企盛宴還是民企樂園？

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，本意是“公私合作”。我國近年將PPP統(tǒng)稱為“政府和社會資本合作”，因為我國第一個“P”主要指政府，第二個“P”是包含國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和混合所有制在內(nèi)的廣義資本方。十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，我國掀起了新一輪引入PPP理念及推廣應用PPP模式的熱潮，國務院及相關(guān)部委密集出臺了一系列政策文件。但從2014年以來簽約落地的PPP項目社會資本合作方的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，國有獨資和國有控股的項目約占58%，特別是諸如公路、地鐵、城市綜合管廊等大型基礎設施PPP項目，幾乎是國有企業(yè)特別是中央企業(yè)的盛宴，以至于某些外國專家戲謔中國特色的PPP是“Public-Public Partnership”。

十九大報告明確提出“要支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力，要努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。為落實十九大精神，PPP模式自然成為支持民營企業(yè)發(fā)展的首選陣地。由此，我國PPP領(lǐng)域亟需回歸PPP的本意，支持“國退民進”。首先是國務院國資委印發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號），對中央企業(yè)開展PPP業(yè)務提出了六項風險管控要求；接著，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（發(fā)改投資〔2017〕2059號），對民間資本參與PPP全面地提出了十項鼓勵發(fā)展意見。

如果將PPP比喻為一壇美酒，目前大塊頭的中央企業(yè)已被限制“豪飲”，而小個子的民營企業(yè)正獲邀請“暢飲”。

三、民間資本參與PPP之“一二三四”集結(jié)號

當我們靜下來，仔細品鑒《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（以下簡稱“PPP民十條”）的色香味之時，不難聞到鼓勵民間資本參與PPP的“一二三四”集結(jié)號。

（一）構(gòu)建一種“親”“清”新型政商關(guān)系

十八大以來，黨中央加大反腐敗力度，查處了一批腐敗分子和不法商人，官商勾結(jié)現(xiàn)象有所收斂，營商土壤有所改善。根據(jù)“透明國際”（Transparency International）發(fā)布的《2016年清廉指數(shù)》，在178個國家或地區(qū)中，中國清廉指數(shù)位于第79名，表明我國構(gòu)建公平透明的營商環(huán)境還任重道遠，反腐在路上。

長期以來，我國政府是一種強勢政府，政府失信被認為是PPP項目執(zhí)行的最大風險。面對“老賴”政府和“新官不理舊賬”等現(xiàn)象，民營企業(yè)往往是弱勢群體。本次“PPP民十條”的第一條就是構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，旨在為民間資本參與PPP項目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場環(huán)境，培育有利于民營企業(yè)健康發(fā)展的有機土壤。為此，“PPP民十條”還提出了多項舉措，例如，對民間資本主導或參與的PPP項目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”；建設PPP誠信體系，將PPP項目各方信用記錄納入全國信用信息共享平臺等。

在剛剛結(jié)束的聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（UNECE）PPP工作組第一次會議上，全球PPP專家深入討論通過了“以人為本P P P對腐敗零容忍宣言”（Declaration on Zero Tolerance to Corruption in People-first Public-Private Partnerships），呼吁各成員國公開、公正、莊嚴地做出19項承諾，如開展競爭性的投標、遵守法律和道德規(guī)范、避免利益沖突、披露完整信息、提高政府決策能力等，在PPP采購活動中一勞永逸地終結(jié)腐敗行為。

（二）樹立PPP模式兩大核心理念

二十多年前第一次接觸BOT時，兩大核心理念給本人留下了深刻印象：特殊目的載體（SPV）和有限追索融資。2014年以來我國PPP大爆發(fā)，國有資本大行其道，民間資本多處遇阻，究其主要原因是在社會資本選擇和融資過程中忘卻了這兩大核心理念。

SPV責任主體。特殊目的載體（SPV）是PPP項目的責任主體，對PPP項目的投資、建設和運營負責，是PPP項目成功與否的關(guān)鍵所在，因此SPV必須具備整合各種優(yōu)勢資源、優(yōu)化項目周期全過程資源配置的能力。當PPP項目簽約后進入實施階段，S PV成為項目的主體或法人，原來中標的社會資本方可能變成了SPV的一個或幾個股東。雖然SPV自身不一定完全具有項目全過程所需要的各種資質(zhì)和條件，但可以通過股權(quán)、合約、信托、委托等關(guān)系，讓中標的某個社會資本方或其他專業(yè)的機構(gòu)干相應專業(yè)的事。

在我國PPP項目招標或采購實踐中，政府往往希望社會資本方是“高富帥”或“白富美”，即同時具備融資、建設和運營能力的“全才”。為此，社會資本方不得不組建一個基于股權(quán)關(guān)系的拉郎配式投標聯(lián)合體，或者為賺取施工利潤、規(guī)避施工“二次招標”而搭配一個具有施工資質(zhì)和業(yè)績的股東。結(jié)果是資金或施工實力較強的國有企業(yè)，特別是中央企業(yè)就具有得天獨厚的優(yōu)勢；相反，對于一些輕資產(chǎn)但專業(yè)技術(shù)能力很強的民營企業(yè)，本應完全有能力為PPP項目提供專業(yè)化的運營服務，但由于財力上比不上國企的財大氣粗，且沒有施工資質(zhì)或者其施工業(yè)績不及招標文件要求，結(jié)果被邊緣化或失去中標機會。

在確定社會資本方選擇標準時，“PPP民十條”重提“鼓勵通過組建高質(zhì)量的PPP項目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項目治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化運作能力”。這是對SPV核心理念的回歸，在社會資本準入門檻上重新讓一大批具有專業(yè)化能力的民營企業(yè)進入PPP項目成為可能。

有限追索融資。融資不是PPP項目全部，但始終是第一要務。本質(zhì)上，PP P融資是項目融資，而不是企業(yè)融資。項目融資是基于項目自身未來現(xiàn)金流的遠期購買或租賃，項目收益構(gòu)成了還本付息或?qū)崿F(xiàn)合格投資者回報的唯一或第一來源。項目融資最大的優(yōu)勢是無追索或有限追索，無需SPV的股東或其他利益相關(guān)者承擔連帶責任，客觀上分散了項目風險。

在我國PPP項目融資實踐中，雖然融資方案也要分析項目初期建設投資、預期收入和成本費用，計算項目內(nèi)部收益率等指標，但即使項目自身現(xiàn)金流條件很好，但畢竟是對未來的預期，理論上存在一定的融資風險，所以金融機構(gòu)出于規(guī)避風險和傳統(tǒng)企業(yè)融資的思路，往往要求申請貸款的SPV或原始權(quán)益人提供各種擔保、抵押或其他增信措施。這不僅增加了項目融資成本（造成“融資貴”），也將一大批沒有能力或不愿意提供擔?；虻盅旱拿駹I企業(yè)被擋在融資資格之外（造成“融資難”）。

PPP融資的真諦是“項目好，才是真的好”，基于項目本身現(xiàn)金流的有限追索融資是項目融資的核心內(nèi)涵。“PPP民十條”提出“支持開展基于項目本身現(xiàn)金流的有限追索融資，有針對性地為民間資本PPP項目提供優(yōu)質(zhì)金融服務”。如果這項回歸PPP項目融資理念的規(guī)定能夠落實到位，將從根本上擺脫不利于民營資本進入PPP項目的傳統(tǒng)企業(yè)融資思維，也是我國金融機構(gòu)共擔PPP項目融資風險的重大變革。

（三）界定三類利益相關(guān)者職責

民營企業(yè)作為社會資本進入PPP項目，不可能孤軍奮戰(zhàn)，離不開政府部門、金融機構(gòu)和咨詢機構(gòu)等重大利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)和支持。

1.政府部門

政府和市場的關(guān)系是投融資體制改革的永恒主題。民營企業(yè)不怕市場無形的手，就怕政府閑不住的手。采用PPP模式，鼓勵民營企業(yè)參與基礎設施供給和提供公共服務，就是要求政府跳出項目投資者和建設運營管理者的傳統(tǒng)角色，更多地履行公共管理的監(jiān)管職責。

“PPP民十條”的幾乎每條意見都涉及政府支持民間投資的職責和義務。如“鼓勵結(jié)合本地區(qū)實際，依法依規(guī)出臺更多的優(yōu)惠政策”、“加大政策宣傳解讀和業(yè)務培訓力度”、“合理確定價格調(diào)整機制，科學設定運營服務績效標準”、“要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和合同約定，對PPP項目進行全生命周期監(jiān)管”等；同時，還要求政府方嚴格履行各項約定義務，做出履約守信表率，堅決杜絕“新官不理舊賬”等現(xiàn)象。

2.金融機構(gòu)

與發(fā)達國家資本市場體系相比，我國資本市場體系還存在一些深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾，如重間接融資，輕直接融資；重銀行融資，輕證券市場融資；重股市，輕債市；重國債，輕企債。2017年全國金融工作會議在強調(diào)金融服務實體經(jīng)濟的同時，堅持市場導向，要求發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用。

針對民間資本“融資難、融資貴”癥結(jié)，“PPP民十條”十分重視金融機構(gòu)在民間資本參與PPP中的特殊作用，要求多措并舉“加大民間資本PPP項目融資支持力度”。除了政府部門通過資本金注入、投資補助、貸款貼息、基金投資等方式，特別鼓勵各類金融機構(gòu)“發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，大力開展PPP項目金融產(chǎn)品創(chuàng)新”，通過推進民間資本PPP項目發(fā)行債券、開展資產(chǎn)證券化等手段，拓寬PPP項目融資渠道，并引導金融市場和金融機構(gòu)根據(jù)信用評級結(jié)果等加大對民營企業(yè)的融資支持力度。

3.咨詢機構(gòu)

PPP咨詢是工程咨詢的延伸和發(fā)展，涉及工程技術(shù)、招投標、投融資、項目管理、法律和財務等專業(yè)，PPP項目實施方案編制和PPP合同起草等業(yè)務往往是多專業(yè)集成的創(chuàng)造性工作，咨詢機構(gòu)亟需在PPP項目策劃、論證、建設、運營等階段加強能力建設。相對于傳統(tǒng)意義的政府投資項目或企業(yè)投資項目，PPP項目前期工作相對復雜，特別是民營資本參與PPP具有很多特殊訴求，更是離不開咨詢機構(gòu)的專業(yè)支撐。

2017年9月，中國國際工程咨詢公司倡議發(fā)起成立“中國PPP咨詢機構(gòu)論壇”，就是希望通過打造我國PPP咨詢機構(gòu)公益性專業(yè)聯(lián)盟平臺，共同開展PPP咨詢理論方法研究、制定和完善PPP咨詢業(yè)務操作規(guī)范及行業(yè)標準、加強PPP咨詢機構(gòu)行業(yè)自律管理等活動，推動我國PPP咨詢行業(yè)健康發(fā)展。倡議得到PPP咨詢機構(gòu)及相關(guān)部門的廣泛關(guān)注和熱烈歡迎，并特別得到中國工程咨詢協(xié)會的有力支持。2017年10月底，論壇已篩選產(chǎn)生180家共同發(fā)起單位，并推選產(chǎn)生了64家理事單位?！癙PP民十條”提出“健全行業(yè)自律管理體系，通過PPP咨詢機構(gòu)論壇等多種形式，加強同業(yè)交流與合作”，這既是對PPP咨詢機構(gòu)論壇工作的肯定，也是對國家發(fā)展改革委2017年第17號公告的呼應，即加強工程咨詢單位事中事后監(jiān)管，重點從加強政府指導、推進行業(yè)自律等方面著力，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，培育統(tǒng)一開放競爭有序的工程咨詢市場。

（四）開展四項行之有效的持續(xù)舉措

1.推介PPP項目

自2015年5月國家發(fā)展改革委率先建立國家部委層面的PPP項目庫以來，各類PPP項目庫建設和項目推介活動層出不窮，為民營企業(yè)參與基礎設施、公用事業(yè)等領(lǐng)域PPP項目提供了眾多便捷的機會。推介會為民間資本搭建一個舞臺，讓民間資本“挑大梁、唱大戲”，充分發(fā)揮民間資本在PPP模式中的關(guān)鍵作用。例如，2016年10月，國家發(fā)展改革委、全國工商聯(lián)聯(lián)合召開PPP項目推介會，江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州七省推介了287個項目，涉及總投資約9400億元，800多家民營企業(yè)參加了推介會。

鑒于全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺“橫到邊、縱到底”的權(quán)威地位，“PPP民十條”提出依托該平臺建立的PPP項目庫，鼓勵持續(xù)做好民營企業(yè)PPP項目推介工作，并優(yōu)先選擇適宜的PPP項目向民營企業(yè)推介，重點推介以使用者付費為主的特許經(jīng)營類項目，充分發(fā)揮市場導向機制和民間資本創(chuàng)新機制。

2.盤活存量資產(chǎn)

經(jīng)過長期的政府投資建設，我國基礎設施領(lǐng)域形成了大量的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。2017年7月國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號），旨在通過PPP模式引入各類投資，盤活存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，并將回收資金繼續(xù)用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，實現(xiàn)投資良性循環(huán)。

由于存量資產(chǎn)PPP項目不涉及規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作，而且有利于化解民營企業(yè)融資能力相對不足問題，更易于吸引民間資本進入基礎設施領(lǐng)域?！癙PP民十條”鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，并針對適宜采取PPP模式的存量項目、已經(jīng)采取PPP模式的存量項目和在建的政府投資項目，分類提出了不同的鼓勵措施，體現(xiàn)了基礎設施領(lǐng)域向民間資本開放的廣泛性和針對性。

3.開展資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是基礎設施領(lǐng)域重要融資方式之一，對盤活PPP項目存量資產(chǎn)、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義。自2016年12月國家發(fā)展改革委和中國證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號），特別是2017年4月11日首批三只PPP項目資產(chǎn)支持證券在上交所掛牌以來，PPP項目資產(chǎn)證券化成為活躍資本市場、保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的重要機制。

資產(chǎn)證券化是PPP市場的放大鏡，也是促進PPP市場規(guī)范發(fā)展的催化劑，有利于民營企業(yè)健全PPP業(yè)務投資、建設、運營管理到資本退出的完整業(yè)務鏈條。鑒于首批PPP項目資產(chǎn)證券化的成功實施經(jīng)驗，“PPP民十條”又多次提到資產(chǎn)證券化支持舉措。在拓寬項目融資渠道方面，“積極推進符合條件的民間資本PPP項目發(fā)行債券、開展資產(chǎn)證券化”；在評選民間資本PPP項目典型案例方面，“優(yōu)先推薦發(fā)行PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品”。

4.評選典型案例

經(jīng)過三十多年的探索和實踐，PPP模式已成為我國深化改革的重要抓手。特別是2014年以來，我國PPP項目落地速度不斷加快，并在新建和存量基礎設施領(lǐng)域涌現(xiàn)出了一批相對成功的典型案例。從已經(jīng)實施的PPP項目中，選擇典型案例進行系統(tǒng)性研究，挖掘示范價值，總結(jié)經(jīng)驗和不足，為各地實施PPP項目提供參考借鑒，是規(guī)范有序推進我國PPP事業(yè)健康發(fā)展的眾多舉措之一。

國家發(fā)展改革委繼2015年7月推出第一批13個典型案例之后，2017年5月再次評估確定并發(fā)布43個PPP典型案例，獲得了社會各界廣泛關(guān)注和好評。根據(jù)既往PPP案例征集、評估和推廣的經(jīng)驗，“PPP民十條”再次提出評選民間資本PPP項目典型案例，通過總結(jié)經(jīng)驗、加強宣傳，發(fā)揮示范效應，體現(xiàn)了國家發(fā)展改革委狠抓PPP典型案例“寧缺毋濫”的一貫風格。

種秫釀美酒，拾薪煮豆糜。如果將民間資本參與PPP比作美酒釀造過程，“親”“清”新型政商關(guān)系猶如盛產(chǎn)美酒的環(huán)境，SPV責任主體和有限追索融資理念則是酒曲，政府部門、金融機構(gòu)和咨詢機構(gòu)利益相關(guān)者擔當調(diào)酒師，通過推介PPP項目、盤活存量資產(chǎn)、開展資產(chǎn)證券化和評選典型案例等工藝，才可能釀造歷久彌香的醉人美酒。