績效導(dǎo)向下國庫工作改革現(xiàn)存問題及對策

李文英，程澤宇

（中國人民銀行石嘴山市中心支行，寧夏 石嘴山 753000）

1 預(yù)算績效管理概述

1.1 預(yù)算管理的研究背景

2003年《黨的十六屆三中全會》建立了預(yù)算績效評價體系，推進(jìn)了績效評價試點工作，探索提高財政資金使用效益的新途徑；2005《中央部門預(yù)算支出績效管理辦法（施行）》，對中央部門績效評價試點工作進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范；2011財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，提出了建立健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制；2012年9月財政部出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，圍繞“建立機(jī)制、完善體系、健全智庫、實施工程”重點工作推進(jìn)了預(yù)算績效評價工作要求；2013年財政部發(fā)布了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，對預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架給予了參考性意見；2014年《中華人民共和國預(yù)算法》著重強(qiáng)調(diào)了績效管理，明確了各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循講求績效原則；2015年，財政部制定了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，加強(qiáng)了預(yù)算績效目標(biāo)管理科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

1.2 預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

第一，績效目標(biāo)管理。績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項目庫、安排部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要前提和保障。第二，績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理。對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督跟蹤管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，可有效避免績效運(yùn)行目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)偏離情況。第三，績效評價實施管理。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，需對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行預(yù)算評估，是預(yù)算績效管理的核心，可以通過績效評價實施管理，重點評價其產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。第四，績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理?？冃гu價結(jié)果的反饋幫助預(yù)算執(zhí)行單位更好地進(jìn)行管理制度和管理措施的完善改正，這也是年度編制預(yù)算的重要依據(jù)。

2 績效導(dǎo)向?qū)鴰旃ぷ鞲母锏挠绊?/h2>

隨著我國財政改革的不斷深化，以預(yù)算績效管理為突破口，特執(zhí)行國庫集中支付系統(tǒng)改革，不僅建立和完善了財政國庫管理制度，同時加強(qiáng)了對預(yù)算績效目標(biāo)的監(jiān)控和管理水平，提高了財政資金的使用效益。石嘴山市自2003年實行國庫集中支付系統(tǒng)改革以來，將預(yù)算管理資金、專戶管理資金和往來資金全部納入財政國庫集中支付管理。2013年12月石嘴山市中心支庫全面執(zhí)行國庫支付電子化管理系統(tǒng)，不斷推進(jìn)國庫集中支付改革。改革后的國庫集中支付資金總額和筆數(shù)不斷上升，2017年支付總額為由394264萬元、支付筆數(shù)為57878筆，分別較2013年增長了6.7%、31.7%。其中，直接支付比例由75.2%減少到62.7%，授權(quán)支付比例由24.8%增加到37.3%。

截至2017年，全市151家預(yù)算單位納入集中支付電子化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了全市預(yù)算單位的覆蓋，財政動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)也上線運(yùn)行，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行追蹤監(jiān)控。系統(tǒng)內(nèi)可查詢每工作日所進(jìn)行撥款的歷史記錄，提高了預(yù)算執(zhí)行信息的完整性，為預(yù)算執(zhí)行帶來方便的同時鞏固了系統(tǒng)安全性，筑牢財政資金安全防線。

據(jù)2017年監(jiān)測管理數(shù)據(jù)顯示，預(yù)算違規(guī)使用量從2013年的5799筆減少到2017年的325筆。

3 績效導(dǎo)向下國庫工作改革后仍存在的問題

我國公共財政體系日漸完善，雖通過預(yù)算績效管理較好地完成了由重“分配”向重“管理”轉(zhuǎn)變，但在社會經(jīng)濟(jì)等多方面限制下，預(yù)算績效管理方面尚處于初級階段，與發(fā)達(dá)國家仍有所差距。通過對比國外的先進(jìn)經(jīng)驗，為我國國庫在績效導(dǎo)向下進(jìn)一步改進(jìn)提出完善措施，如發(fā)達(dá)國家大都著力構(gòu)建高效、負(fù)責(zé)的政府，根據(jù)該目標(biāo)所衍生的預(yù)算績效管理體系也隨之規(guī)范，擁有與之配套的改革及健全的法律保障，不僅完善了部門預(yù)算管理制度、明細(xì)預(yù)算管理框架、細(xì)分各部門預(yù)算管理職責(zé)，還全程監(jiān)督財政資金以方便進(jìn)行績效評價。相較于此，我國的預(yù)算績效管理中國庫集中支付系統(tǒng)仍存在較多問題。

3.1 國庫監(jiān)督職能尚未完全發(fā)揮，后續(xù)追蹤無法實現(xiàn)

國庫集中支付系統(tǒng)上線以來，加入系統(tǒng)的預(yù)算單位逐年增多，但仍未完全覆蓋，依舊存在部分單位或部門尚未加入系統(tǒng)或單位的某些收支業(yè)務(wù)未納入國庫集中制度管理范圍的問題，國庫支出系統(tǒng)未能全部進(jìn)行監(jiān)控，加之財政專戶的大量存在，使得國庫監(jiān)督職能未能完全發(fā)揮。國庫集中支付系統(tǒng)雖初步對資金的撥付渠道進(jìn)行了規(guī)范，但無法管理調(diào)節(jié)資金的使用信息和用途。且資金撥付后，國庫的監(jiān)督效力也隨之失效，無法實時監(jiān)控資金支付使用和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，預(yù)算管理的事后審計監(jiān)督、績效評價之間存在監(jiān)管時滯，對違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)和處置時間延后，未能全面發(fā)揮國庫在預(yù)算績效管理中所賦予的監(jiān)督職能，對預(yù)算績效實行成果不能提供確鑿依據(jù)，無法為后續(xù)的預(yù)算編制和管理提供有效信息。

3.2 預(yù)算單位多且雜，信息化建設(shè)緩慢，系統(tǒng)管理失效

財政直接支付或授權(quán)支付，都需通過國庫部門人工審核與審批。預(yù)算單位的多、雜和預(yù)算信息的繁多導(dǎo)致國庫部門無法快速提取有關(guān)預(yù)算的重要信息，另因財政部門的預(yù)算指標(biāo)管理軟件不對國庫部門開放，無法直接進(jìn)行有關(guān)預(yù)算信息的查詢與搜索，可能造成財政清算未能及時進(jìn)行撥款，且臨時性預(yù)算支出時有發(fā)生，無法依托文件查明是否符實、是否真實合規(guī)，只能按財政支付要求撥款，故無法履行管好政府“錢袋子”的職責(zé)，未真正貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的原則。且因國庫部門電子化改革進(jìn)程緩慢無法與財政部門信息化建設(shè)水平相匹配，現(xiàn)行系統(tǒng)無法進(jìn)行文件傳導(dǎo)等功能，對預(yù)算單位撥款的及時性造成負(fù)面影響，使真正有目的、有需求的緊急資金無法撥付，造成資金掛賬現(xiàn)象。

3.3 相關(guān)法律法規(guī)無法與國庫相關(guān)改革協(xié)同配套，存在滯后性

國庫集中支付改革不僅要求國庫加強(qiáng)對國有資金的監(jiān)管、預(yù)測和分析，還要求國庫對有關(guān)預(yù)算名目的資金進(jìn)行審核撥付。新《預(yù)算法》、《國家金庫條例》等相關(guān)法律對人民銀行國庫部門在預(yù)算收支核算中的地位進(jìn)行了明確，也對國庫部門所履行的職責(zé)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，但從本質(zhì)上其未對國庫部門的資金監(jiān)管和預(yù)算單位的管理進(jìn)行明確細(xì)化，未提供準(zhǔn)確依據(jù)，使得國庫部門對不符合預(yù)算法規(guī)的預(yù)算單位撥款無法可依，且有關(guān)國庫集中支付的規(guī)章制度也明顯具有滯后性，不能對國庫集中制度發(fā)展提供有力幫扶，影響了國庫職能的發(fā)揮，無法全面實施預(yù)算績效管理。

4 相關(guān)對策建議

4.1 加強(qiáng)信息全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，健全國庫監(jiān)控體系

可健全國庫單一賬戶體系，對部分可合并的預(yù)算單位進(jìn)行清理，加強(qiáng)預(yù)算嚴(yán)肅性和規(guī)范性，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目及明細(xì)，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和透明度。同時加快推進(jìn)預(yù)算單位清算撥款系統(tǒng)建設(shè)和國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)改革，動態(tài)監(jiān)控預(yù)算單位使用財政資金所進(jìn)行的全部活動，實時反映預(yù)算單位的所有支付行為，設(shè)置相關(guān)預(yù)警指標(biāo)，對不符合預(yù)算指標(biāo)的資金劃撥予以系統(tǒng)提示或自動報警，以便國庫人員查詢核對，對相關(guān)的問題進(jìn)行監(jiān)督處理，以每年的國庫監(jiān)督成效來為下一年預(yù)算編制做鋪墊。

4.2 推進(jìn)財稅庫銀系統(tǒng)橫向聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)國庫系統(tǒng)管理

加速推進(jìn)國庫系統(tǒng)電子化建設(shè)，提高國庫現(xiàn)代化信息管理水平，確保資金及時撥付，避免人為因素導(dǎo)致的文件欠缺或資金掛賬。深入推進(jìn)財政、銀行、國庫、預(yù)算單位之間的橫向聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)財稅庫銀信息共享，建成財政國庫管理系統(tǒng)一體化，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)可查詢、可搜索預(yù)算單位及相應(yīng)文件。預(yù)算編制中，可派遣國庫專人參與預(yù)算編制，提高對預(yù)算的理解和認(rèn)知，保證預(yù)算撥款符合預(yù)算編制。對臨時性撥款應(yīng)貫徹“有據(jù)可依”，真正貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”原則，提高預(yù)算編制和預(yù)算實行的精確性。

4.3 優(yōu)化法制環(huán)境，提高法庫配套

可積極向財政部門提出修訂完善《預(yù)算法》建議，制定符合當(dāng)下所實行的績效管理辦法的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確細(xì)化我區(qū)國庫履行的職責(zé)與監(jiān)管方向，使國庫有法可依，也可對國庫資金管理方式、資金運(yùn)行程序、支付憑證等進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定，同時，提高預(yù)算單位、代理銀行對預(yù)算資金使用的違規(guī)成本，側(cè)面用利益激勵和約束代理人的行為，以加強(qiáng)對預(yù)算的管理。