淺析加強(qiáng)中央事業(yè)單位財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行管理

高穎

（中國信息安全認(rèn)證中心，北京100020）

1 引言

財(cái)政資金承擔(dān)著重大的社會責(zé)任，加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算支出管理是新形勢下落實(shí)國家預(yù)算改革部署、貫徹中央規(guī)定和厲行節(jié)約的有關(guān)要求、保障中央事業(yè)單位職能履行、規(guī)范財(cái)政資金支出管理、推進(jìn)源頭治腐和廉政建設(shè)的一種有效手段。近年來，預(yù)算改革不斷推進(jìn)，預(yù)算管理體系逐漸完善，但由于新舊預(yù)算體制的變革等因素引起的預(yù)算執(zhí)行方面的問題仍然存在，財(cái)政資金執(zhí)行的管理方式和支付手段都直接影響財(cái)政資金的使用效益和效率，進(jìn)而影響政府管理的行政效能。中央事業(yè)單位隸屬于中央，財(cái)政資金來源于中央，作為財(cái)政資金的執(zhí)行者，必須采取有效措施強(qiáng)化執(zhí)行管理，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置效率的最大化，從而提高執(zhí)行效率和效果。

2 加強(qiáng)財(cái)政資金執(zhí)行管理的必要性

①國家預(yù)算改革宏觀層面。深化財(cái)稅體制改革是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策，預(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的一個(gè)方面，而預(yù)算執(zhí)行改革是預(yù)算管理制度改革中極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

②制度規(guī)范層面。隨著加快預(yù)算執(zhí)行、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理、政府采購、政府購買服務(wù)等相關(guān)改革制度陸續(xù)出臺，制度不斷完善、體系逐漸健全，使財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理工作變得更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

③預(yù)算管理微觀層面。科學(xué)規(guī)范、貼合預(yù)算的資金執(zhí)行，不僅能幫助單位有效發(fā)揮其公益職能、產(chǎn)生正面的社會效應(yīng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧社會建設(shè)，而且能有效提升公共服務(wù)的質(zhì)量、節(jié)約成本，保障社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

3 當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行管理存在的主要問題

2000年部門預(yù)算改革之前，我國采用的預(yù)算編制方法是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來的，存在著編制內(nèi)容和形勢不規(guī)范、資金實(shí)行切塊管理、預(yù)算編制采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”等情況。隨著預(yù)算改革的相關(guān)制度不斷完善、體系不斷健全，預(yù)算執(zhí)行管理更加有法可依、有章可循。[1]但是，在預(yù)算改革全面、深入推進(jìn)過程中，由于新舊預(yù)算體制變革銜接、各項(xiàng)規(guī)章制度陸續(xù)出臺、各單位自身管理和事業(yè)發(fā)展特殊性等原因，預(yù)算執(zhí)行管理中的一些深層次的矛盾和問題也在逐步顯現(xiàn)，導(dǎo)致了中央事業(yè)單位的“通病”。包括：預(yù)算管理體系建立不健全、預(yù)算改革不到位、財(cái)政資金管理制度不健全；預(yù)算編制的統(tǒng)籌性、科學(xué)性、可行性不足；預(yù)算執(zhí)行時(shí)缺乏計(jì)劃，無預(yù)算或超預(yù)算支出，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整；存在結(jié)存財(cái)政資金，仍舊不斷申請新的財(cái)政資金；項(xiàng)目成果形成的國有資產(chǎn)流失；預(yù)算執(zhí)行中存在一定的違規(guī)行為，通過套取財(cái)政資金設(shè)立“小金庫”、人為隱匿支出、費(fèi)用超標(biāo)等方式虛假財(cái)政支出；財(cái)政支出監(jiān)管不力，內(nèi)控機(jī)制不完善、風(fēng)險(xiǎn)把控不嚴(yán)等。

4 預(yù)算執(zhí)行管理存在問題的成因分析

4.1 重視程度不足，管理思維固化

改革前預(yù)算資金的分配采用“基數(shù)增長法”，長期的計(jì)劃分配體制導(dǎo)致事業(yè)單位普遍存在對預(yù)算工作重視程度不夠，“?；鶖?shù)、爭增量”的做法還比較普遍，片面考慮“占有資金”，但是對于具體怎么執(zhí)行、執(zhí)行效果如何沒有規(guī)劃，認(rèn)為預(yù)算編制和執(zhí)行的質(zhì)量并不會影響“按原有規(guī)?！狈峙?。不重視預(yù)算編制、編制過程過分依靠財(cái)務(wù)、預(yù)算執(zhí)行時(shí)隨意調(diào)整、預(yù)算管理走過場，導(dǎo)致預(yù)算編制規(guī)劃性和可執(zhí)行性不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行動力不足，預(yù)算執(zhí)行效益大打折扣。

4.2 預(yù)算編制不實(shí)，編報(bào)執(zhí)行脫節(jié)

4.2.1 預(yù)算前瞻性不足，缺乏全局高度和統(tǒng)籌考慮

古語云：“不謀全局者不足謀一域”。如果預(yù)算編制沒有從全局性和長遠(yuǎn)性考慮，編制的預(yù)算就不夠科學(xué)，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)問題。預(yù)算編制時(shí)目光短視、缺乏統(tǒng)籌觀念、沒有考慮事業(yè)發(fā)展方向、沒有有效結(jié)合事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的實(shí)際需求，造成執(zhí)行時(shí)和預(yù)算脫節(jié)、執(zhí)行時(shí)臨時(shí)調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行效益性不強(qiáng)。

4.2.2 協(xié)同機(jī)制不完善，預(yù)算與業(yè)務(wù)“兩張皮”

由于預(yù)算是個(gè)龐大的編制匯總過程，需要各預(yù)算編制主體、各個(gè)部門的同心協(xié)力。但是部分單位預(yù)算編制體系不夠完善，整體編報(bào)過程缺乏溝通、配合，過于依賴財(cái)務(wù)部門，而財(cái)務(wù)受限于專業(yè)不能對預(yù)算編制的合理性做出科學(xué)評估審核，導(dǎo)致預(yù)算編制和具體工作脫節(jié)。主要表現(xiàn)為：一是基本支出預(yù)算編制沒有和發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)發(fā)展方向相結(jié)合；二是項(xiàng)目預(yù)算沒有細(xì)化到具體業(yè)務(wù)工作，測算不夠精細(xì)合理；三是政府采購預(yù)算測算指標(biāo)不完整、采購需求統(tǒng)計(jì)不全面等。

4.2.3 預(yù)算編制不精細(xì)，實(shí)際執(zhí)行缺少剛性

由于重視程度不夠、未緊扣事業(yè)發(fā)展方向、未充分進(jìn)行可行性調(diào)研分析等原因，容易導(dǎo)致支出科目與實(shí)際工作不符、項(xiàng)目信息不夠細(xì)化、文本無法清晰反映項(xiàng)目內(nèi)容、測算數(shù)據(jù)不精確、重復(fù)申報(bào)或虛報(bào)項(xiàng)目內(nèi)容等問題。預(yù)算編制的問題將導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)缺少參考依據(jù)，實(shí)際預(yù)算和支出難以一一對應(yīng)，進(jìn)而出現(xiàn)頻繁調(diào)整預(yù)算、執(zhí)行進(jìn)度無法控制等現(xiàn)象。

4.3 預(yù)算執(zhí)行不力，執(zhí)行效果欠佳

4.3.1 配套制度不健全，執(zhí)行控制難到位

雖然財(cái)政部已經(jīng)陸續(xù)出臺了加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、“三公”經(jīng)費(fèi)管理、政府采購管理等相關(guān)制度，使預(yù)算執(zhí)行有章可循，但是還有部分定額標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化、有些工作相關(guān)制度沒有完善，使執(zhí)行管理時(shí)缺乏審核依據(jù)；部分事業(yè)單位由于行業(yè)獨(dú)特，缺乏適合其相關(guān)行業(yè)的管理制度；部分單位出于政策理解不夠或保障單位利益等原因，制度執(zhí)行不到位，未及時(shí)查缺補(bǔ)漏，導(dǎo)致財(cái)政資金執(zhí)行出現(xiàn)問題。

4.3.2 執(zhí)行規(guī)劃不充分，流程布局欠嚴(yán)謹(jǐn)

執(zhí)行規(guī)劃對于事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行非常重要，缺少規(guī)劃將導(dǎo)致工作的執(zhí)行效果大打折扣，個(gè)別項(xiàng)目甚至無法順利開展。[2]比如：基本支出需要合理統(tǒng)籌，既要從嚴(yán)控制一般支出又要保障單位運(yùn)行發(fā)展；項(xiàng)目執(zhí)行需合理安排，經(jīng)過深入調(diào)研、充分論證、有效實(shí)施等過程才能取得成果；政府采購工作需按照規(guī)定的程序，如果過程沒有達(dá)到規(guī)定要求，就需要重新實(shí)施。

4.3.3 理念轉(zhuǎn)變不及時(shí)，預(yù)算執(zhí)行與工作進(jìn)度本末倒置

近年來，隨著部門預(yù)算改革加速向縱深推進(jìn)，管理理念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位財(cái)務(wù)職能中的預(yù)算資金落實(shí)保障和資金使用監(jiān)督管理之間的矛盾逐漸凸顯。主要表現(xiàn)為中央事業(yè)單位既要制定計(jì)劃，督促預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度，同時(shí)又要保證財(cái)政資金支出質(zhì)量，按照相關(guān)規(guī)定和批復(fù)的預(yù)算來監(jiān)督執(zhí)行效果。上述情況導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行時(shí)進(jìn)度追著工作走、年底突擊花錢、預(yù)算調(diào)整、資金被收回等情況時(shí)常發(fā)生，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行效果。

4.3.4 評價(jià)手段不多，績效管理失實(shí)

績效管理是優(yōu)化項(xiàng)目、提升效益的一個(gè)有效手段，能有效提升事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金使用效益。但受制于預(yù)算改革進(jìn)程，當(dāng)前績效管理工作在部分單位流于形式，未能全面鋪開，且績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不健全、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中績效監(jiān)控不達(dá)標(biāo)、績效評價(jià)過程不嚴(yán)謹(jǐn)、評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不充分、評價(jià)結(jié)果不能為部門決策提供參考，也未能與下一步預(yù)算資金安排有效掛鉤，無法充分發(fā)揮績效管理工作的作用。

5 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的有效措施

5.1 樹立管理意識，轉(zhuǎn)變思想觀念

“沒有預(yù)算就沒有一切”。一要強(qiáng)化財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行的管理，必須深刻意識到管好用好預(yù)算的重要性，明白高質(zhì)量的預(yù)算執(zhí)行是支撐事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)、是履行事業(yè)單位職能的體現(xiàn)，使預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力得到有效保障；二要改變預(yù)算主要是財(cái)務(wù)職能、主要依賴財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的觀念。預(yù)算是單位戰(zhàn)略方向、事業(yè)職能、重點(diǎn)工作的體現(xiàn)，要充分調(diào)動各部門的積極性，積極參與到預(yù)算工作中來；三要改變預(yù)算就是伸手要錢的工作理念。預(yù)算不僅是“要錢”，更要“花好”，高質(zhì)量的財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行才能發(fā)揮財(cái)政資金的效能，為單位事業(yè)發(fā)展提供支撐。

5.2 優(yōu)化預(yù)算編制，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)

5.2.1 研究發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行合理規(guī)劃

事業(yè)單位在編制整體預(yù)算時(shí)需長遠(yuǎn)考慮，要在嚴(yán)格執(zhí)行國家政策的基礎(chǔ)上，立足于事業(yè)職責(zé)，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目。預(yù)算編制應(yīng)優(yōu)先保障重點(diǎn)工作，貼合事業(yè)發(fā)展方向和業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行充分研究和論證。項(xiàng)目支出預(yù)算要按照規(guī)劃合理測算，實(shí)現(xiàn)跨年度平衡。規(guī)劃不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)花錢，而應(yīng)更多關(guān)注對資源的統(tǒng)籌策劃，突出工作成果和效益。

5.2.2 加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同，提高執(zhí)行效率

預(yù)算編制工作要注重部門間的配合，在預(yù)算編制前先按照相關(guān)性將任務(wù)逐項(xiàng)分解到有關(guān)部門，細(xì)化到具體環(huán)節(jié)和責(zé)任人，使每一項(xiàng)預(yù)算都有目標(biāo)、有進(jìn)度、可執(zhí)行、可考核。由預(yù)算的執(zhí)行人提出預(yù)算可以使預(yù)算更貼合實(shí)際工作，減少預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任人，有利于從源頭提高預(yù)算執(zhí)行效率。

5.2.3 科學(xué)編制預(yù)算，做實(shí)做精數(shù)據(jù)

科學(xué)編制預(yù)算是提高預(yù)算執(zhí)行效率的必然要求。一是分清主次，優(yōu)先安排重點(diǎn)支出，同時(shí)增強(qiáng)預(yù)算的可執(zhí)行性；二是以歷年決算數(shù)據(jù)為參考，進(jìn)行收支、資產(chǎn)等相關(guān)數(shù)據(jù)分析，明確自身的定額標(biāo)準(zhǔn)和收支重點(diǎn)；三是遵規(guī)守紀(jì)，按照規(guī)定要求編制預(yù)算，嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)紀(jì)律、中央八項(xiàng)規(guī)定等要求，編制合規(guī)合法預(yù)算。

5.3 重視預(yù)算管理，提高執(zhí)行質(zhì)量

5.3.1 構(gòu)建體系，完善事業(yè)單位內(nèi)部制度建設(shè)

沒有規(guī)矩不成方圓。建立健全事業(yè)單位內(nèi)部管理制度是事業(yè)單位各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，是完善內(nèi)部控制的手段。通過建立健全預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)支出管理、政府采購管理等重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部制度規(guī)范，能夠有效解決事業(yè)單位內(nèi)部管理制度和標(biāo)準(zhǔn)缺失、模糊、缺乏體系化等問題，進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)權(quán)限和流程化管理，為公共服務(wù)職能和業(yè)務(wù)運(yùn)行提供制度保障，提高資金管理能力，預(yù)防腐敗[2]。加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中的預(yù)算管理部分的建設(shè)：一是要牢固樹立依法辦事的理念，增強(qiáng)預(yù)算資金風(fēng)險(xiǎn)防范意識；二是完善單位重大事項(xiàng)集體決策和會審制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行、資金使用管理中存在的問題，做到過程留痕、責(zé)任可查；三是系統(tǒng)梳理預(yù)算工作中的評審、編制、執(zhí)行和績效環(huán)節(jié)的過程和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；四是完善制度和過程控制，在各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，通過“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”三權(quán)分立來強(qiáng)化監(jiān)督控制。

5.3.2 明確責(zé)任，強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行管理

事業(yè)單位在實(shí)踐中根據(jù)相關(guān)制度、單位類型、管理方式建立一套適合自身的、科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，一是要建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，明確職責(zé)。責(zé)任到人，齊抓共管，化被動為主動；二要建立預(yù)算支出進(jìn)度承諾制，承諾序時(shí)執(zhí)行的金額進(jìn)度的同時(shí)，利用績效指標(biāo)完成情況考評工作進(jìn)度；三要建立資金執(zhí)行和工作進(jìn)度雙通報(bào)制，按月通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對排名靠后的部門拿出措施、督促整改；四要建立分類工作的預(yù)算執(zhí)行分類管理制，如政府采購類提早論證，工作前置。

5.3.3 加強(qiáng)考核，確保預(yù)算執(zhí)行科學(xué)、有序、合規(guī)

為了解決預(yù)算資金保障和執(zhí)行質(zhì)量的矛盾，順應(yīng)財(cái)政部的“誰用錢、誰負(fù)責(zé)”的改革理念，將預(yù)算執(zhí)行的量化指標(biāo)納入到單位內(nèi)部績效考核指標(biāo)中，考核結(jié)果直接與次年資金分配掛鉤。設(shè)計(jì)考核指標(biāo)時(shí)，執(zhí)行部門對預(yù)算編報(bào)執(zhí)行質(zhì)量負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門對預(yù)算宏觀管理和監(jiān)督負(fù)責(zé)。

5.3.4 健全評價(jià)機(jī)制，發(fā)揮績效管理效用

財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確提出“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，從制度上確立預(yù)算績效管理理念。預(yù)算績效評價(jià)管理工作是一個(gè)逐步推進(jìn)、逐步延伸、逐步完善的過程，一是合理設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)的設(shè)置要結(jié)合實(shí)際工作、具有可操作性、能科學(xué)評估財(cái)政項(xiàng)目支出效益；二是將績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控和績效評價(jià)納入單位預(yù)算管理工作體系；三是充分利用項(xiàng)目績效評估結(jié)果，通過分析和總結(jié)提高下年度預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性、發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的問題、提高預(yù)算管理能力。

6 結(jié)論

加強(qiáng)中央事業(yè)單位財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行管理對國家預(yù)算改革宏觀層面、規(guī)章制度要求層面和各單位執(zhí)行管理層面都具有重要意義。中央事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理：一是轉(zhuǎn)思路、強(qiáng)認(rèn)識，構(gòu)建內(nèi)部管理體系，建立健全制度規(guī)范；二是顧全局、抓統(tǒng)籌，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算編制，結(jié)合評審結(jié)果為后續(xù)執(zhí)行布好局、做實(shí)底；三是定權(quán)責(zé)、重考核，按照預(yù)算編制的支出計(jì)劃，對預(yù)算執(zhí)行全程監(jiān)督，對執(zhí)行效果有效把控，做到心中有數(shù)；四是拿措施、促管理，實(shí)行“評審立項(xiàng)—細(xì)化編制—監(jiān)督執(zhí)行—績效評價(jià)”全過程閉環(huán)管理，加強(qiáng)預(yù)算資金執(zhí)行管理，提高預(yù)算資金的使用效益，使有限的財(cái)政資金更好地支撐經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康發(fā)展。