淺析PPP模式下基建項(xiàng)目審計(jì)問題

楊琦

（南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院，江蘇 泰州 225300）

1 PPP模式

1.1 PPP模式

公私合營模式（PPP模式），是政府與私營企業(yè)定下特許權(quán)協(xié)議，從而組建伙伴關(guān)系共同分擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的一種融資模式，有利于雙方共同獲利。就PPP模式而言，政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系不僅是融資關(guān)系，也是一種伙伴關(guān)系。它是一項(xiàng)福利，長期合作，以及政府和社會(huì)資本之間的更多共享。在項(xiàng)目管理中，合作、利益分享和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)三個(gè)要素一直得到應(yīng)用，這也是PPP模式三個(gè)最基本的特征。因此，兼顧政府利益和社會(huì)投資，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，建立公平合理的利益分配制度，已成為PPP模式的一個(gè)非常重要的方面，PPP模式的實(shí)施運(yùn)作和管理是一個(gè)高度復(fù)雜和專業(yè)化的系統(tǒng)工程。

1.2 PPP模式與傳統(tǒng)模式區(qū)別

PPP模式基建項(xiàng)目和傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的根本區(qū)別在于投資模式變化帶來的一系列變化。對(duì)基建項(xiàng)目影響最大的是PPP模式和傳統(tǒng)模式的投融資模式和項(xiàng)目管理系統(tǒng)，這些不一致導(dǎo)致了建設(shè)項(xiàng)目管理和組織，審計(jì)基礎(chǔ)和程序的一系列變化。

具體區(qū)別如下：①參加人數(shù)增加，利益需求多樣化。傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的主要參與者是政府級(jí)別和承包商級(jí)別，參與者很少，他們之間的關(guān)系是明確的。PPP項(xiàng)目的參與者包括政府層面，社會(huì)資本（包括國有企業(yè)，私營企業(yè)，外商投資企業(yè)）六個(gè)層次。②基建項(xiàng)目上級(jí)管理層的變化。過去的基建項(xiàng)目主要管理權(quán)在政府手里，而PPP項(xiàng)目的管理權(quán)分散在政府和社會(huì)資本兩個(gè)部門。③PPP模式是基于整個(gè)基建項(xiàng)目生命周期的項(xiàng)目流程，而傳統(tǒng)模式下，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)相互分離，這在一定程度上不利于項(xiàng)目協(xié)調(diào)。

PPP模式對(duì)于國家審計(jì)來說是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)，對(duì)基建項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)方面等都有不同程度的影響。

2 PPP模式基建項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

2.1 PPP模式基建項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容

PPP項(xiàng)目的有效管理包括公平，透明的合作伙伴選擇流程，雙方平等的風(fēng)險(xiǎn)和利益，改善社會(huì)和公共服務(wù)，以及項(xiàng)目的有效運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展。從國家治理的角度看，審計(jì)機(jī)關(guān)在PPP模式審計(jì)中應(yīng)側(cè)重于以下四個(gè)方面：

2.1.1 項(xiàng)目決策階段

決策過程的法律合規(guī)性和合理性。國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)重視項(xiàng)目審批過程中的合法合規(guī)性，包括PPP項(xiàng)目是否經(jīng)管理層相關(guān)管理部門批準(zhǔn)，可行性研究是否合理，項(xiàng)目預(yù)算是否科學(xué)合理，合作方式的特許經(jīng)營期限是否合適等，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理分析，提出具有針對(duì)性和可行性的建議，提前審計(jì)工作，督促各部門做出科學(xué)合理審慎的決策，更好地從源頭上控制未來PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 項(xiàng)目的投標(biāo)階段

確定公開透明的法律合規(guī)伙伴對(duì)于PPP項(xiàng)目的發(fā)展至關(guān)重要。審計(jì)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程中，應(yīng)審核PPP項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)階段的公開性，透明性，合法性和合規(guī)性[1]。

2.1.3 項(xiàng)目合同管理

關(guān)于利益與風(fēng)險(xiǎn)的分配是否科學(xué)合理，項(xiàng)目融資的相關(guān)理論認(rèn)為，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由負(fù)擔(dān)得起的合作伙伴處理，以盡量降低整體風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。良好的PPP合同應(yīng)該在兼顧雙方利益的基礎(chǔ)上，做出科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。一是政府部門是否已經(jīng)確定PPP項(xiàng)目啟動(dòng)階段的風(fēng)險(xiǎn)；二是雙方簽訂的合同是否涵蓋了所有確定的風(fēng)險(xiǎn)；三是風(fēng)險(xiǎn)是否由最有能力的合作伙伴來滿足；四是利益分配是否合理，是否影響公眾利益。

2.1.4 建設(shè)和運(yùn)營階段

PPP項(xiàng)目的建設(shè)過程與一般政府投資項(xiàng)目的建設(shè)過程相似。在大多數(shù)類型的PPP項(xiàng)目中，由于私營部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)并負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，建設(shè)，規(guī)格和質(zhì)量，審計(jì)部門的重點(diǎn)在于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的最終結(jié)果。一是項(xiàng)目是否按時(shí)完成；二是費(fèi)用是否真實(shí)，為政府部門制定補(bǔ)貼和收費(fèi)提供依據(jù)；三是最終的項(xiàng)目成果是否能夠滿足公共服務(wù)的需求，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是否符合預(yù)期，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期。

2.2 PPP模式基建項(xiàng)目審計(jì)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

基建項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)可能是由于各種原因造成的。一般來說，可分為政治風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，安全質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)和人員風(fēng)險(xiǎn)。

第一，政治風(fēng)險(xiǎn)。主要包括兩個(gè)方面，國內(nèi)政策變化和國際變化，一般來說，政治風(fēng)險(xiǎn)是普遍性的，也是不可控的，所以應(yīng)該加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析。第二，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)防線一般來源于三個(gè)方面，企業(yè)內(nèi)部，市場(chǎng)預(yù)測(cè)以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，這就要求項(xiàng)目公司在承包建設(shè)項(xiàng)目之前充分研究其各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第三，安全風(fēng)險(xiǎn)。安全風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)久不衰的永恒話題。公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目本身的安全風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，在建設(shè)過程中，必須強(qiáng)調(diào)更加注重施工與加固，調(diào)度的設(shè)計(jì)，以及隧道安全等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[2]。第四，進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)。主要是由于建設(shè)項(xiàng)目的施工不能在規(guī)定時(shí)間完成而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，或重大傷害?；?xiàng)目承包商的合同管理復(fù)雜煩瑣，管理工作高度準(zhǔn)確，嚴(yán)謹(jǐn)，細(xì)致。它涉及所有者的分包商，材料供應(yīng)商，測(cè)試和測(cè)試機(jī)構(gòu)以及屬于其他單位的許多其他合同文件。因此，要加強(qiáng)合同管理確保進(jìn)度按時(shí)完成。第五，人員風(fēng)險(xiǎn)。主要包括人才的流失以及員工舞弊欺詐，帶來重大影響的兩種情況。另外人員流失有可能導(dǎo)致內(nèi)部重要資料泄露，所以對(duì)公司中重要職務(wù)的員工任期，繼任期要有相關(guān)的政策支持。員工舞弊欺詐有兩種情況：一種是有意識(shí)欺詐，二是員工的無意疏忽造成重大風(fēng)險(xiǎn)，例如，買方偷偷收到回扣，以次充好等。另外，管理者犯下的錯(cuò)誤也可能導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量和安全隱患。疏忽現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致公司的經(jīng)濟(jì)利益受到損害，甚至造成重大的質(zhì)量和安全問題。

3 PPP模式基建項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)對(duì)策略

第一，應(yīng)重視對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制過程的審計(jì)。確定社會(huì)資本和合作伙伴投資的比例和數(shù)量以及相關(guān)權(quán)利，義務(wù)和責(zé)任是政府確定的重要依據(jù)。如果估計(jì)不正確，則設(shè)計(jì)更改太大，這將從根本上影響PPP模式的運(yùn)營效率。因此，有必要進(jìn)行估計(jì)或估計(jì)審計(jì)。第二，應(yīng)重視對(duì)社會(huì)投資者選拔過程的審計(jì)。國家發(fā)改委規(guī)定，運(yùn)營費(fèi)用不足以支付投資成本，需要政府對(duì)部分資金或資源的補(bǔ)貼項(xiàng)目可通過政府的建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT），建設(shè)-經(jīng)營-運(yùn)營（BOO）等措施進(jìn)行推廣為特許經(jīng)營權(quán)或直接投資股份等提供額外補(bǔ)貼；由于缺乏“用戶支付”的基礎(chǔ)，主要依靠“政府支付”來收回投資成本的項(xiàng)目可通過政府采購服務(wù)，建立業(yè)主運(yùn)營（BOO）等市場(chǎng)模式和委托經(jīng)營。PPP模式的選擇要求審計(jì)師對(duì)模型選擇，程序和合同文本進(jìn)行嚴(yán)格審查和全面審計(jì)。第三，應(yīng)重視建設(shè)期間的質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)。傳統(tǒng)模式下的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)重點(diǎn)是預(yù)算執(zhí)行和最終賬目審計(jì)完成。因此，審計(jì)師在施工期間的審計(jì)主要集中在資本額度，審計(jì)資金是否募集，資金使用是否合法，但PPP項(xiàng)目政府和公眾更關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量和有效性。因此，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該從財(cái)務(wù)審計(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)。第四，應(yīng)重視操作風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制，深化工程項(xiàng)目管理審計(jì)。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，將管理審計(jì)延伸至內(nèi)部控制審計(jì)，運(yùn)營責(zé)任審計(jì)等，體現(xiàn)管理審計(jì)的層次性和系統(tǒng)性。第五，應(yīng)開展強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目導(dǎo)向的績效審計(jì)。對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施，政府不僅注重合作伙伴的經(jīng)濟(jì)效益，而且更注重項(xiàng)目的有效性和公共服務(wù)能力。因此，PPP項(xiàng)目的審計(jì)應(yīng)采用效果導(dǎo)向的績效審計(jì)。更加注重實(shí)施國家宏觀投資政策及其實(shí)施效果，形成有效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)審計(jì)、效率審計(jì)和環(huán)境審計(jì)四位一體的績效審計(jì)體系。

PPP模式基建項(xiàng)目是中國目前較為高效的社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)方式。通過采用PPP模式，有效解決了政府資金周轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，同時(shí)促進(jìn)了民營企業(yè)的發(fā)展。為保證PPP模式的合理使用，更好地優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的互利共贏，需要依賴于國家審計(jì)的監(jiān)督，有效降低風(fēng)險(xiǎn)因素，為PPP模式的順利開展提供保障，促進(jìn)PPP模式基建項(xiàng)目的更好發(fā)展。