關(guān)于完善代建制和加快代建服務(wù)業(yè)市場培育的思考

文 / 肖 挺

自上世紀(jì)末以來，我國部分省市在基礎(chǔ)性和公益性等非經(jīng)營性政府投資項目建設(shè)管理上逐步試點和推行代建制。代建制的推行、運用以及實踐中的不斷完善，在切實消除政府投資項目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立有效的政府投資項目約束機(jī)制，規(guī)范政府投資項目管理，提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量等方面，發(fā)揮了重要的積極作用。但是，代建制在運用實踐中尚存在許多亟待完善的問題，對此，國內(nèi)一些代建機(jī)構(gòu)專業(yè)人士先后也做了許多探討和分析。

本文擬從代建制的基本要義和代建服務(wù)的屬性及行業(yè)范疇的再認(rèn)識入手，通過對代建制和代建服務(wù)業(yè)市場培育存在問題的再思考和深入分析，提出完善代建制和加快代建服務(wù)業(yè)市場培育并行的思路和相關(guān)政策性建議，旨在促進(jìn)代建制不斷完善、更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用和促進(jìn)代建服務(wù)業(yè)發(fā)展。

一、代建制的基本要義和代建服務(wù)的屬性及行業(yè)范疇

深入認(rèn)識代建制的基本要義，有助于促進(jìn)代建制在實踐中更好的把握和運用。厘清代建服務(wù)的屬性及其所屬行業(yè)范疇，有利于進(jìn)一步完善和規(guī)范代建制，使代建制發(fā)揮出更大、更好的積極作用。

（一）代建制的基本要義

代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制。美國的建設(shè)經(jīng)理制，即是項目業(yè)主委托一個精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等知識和技能以及具有豐富經(jīng)驗和良好信譽(yù)的建設(shè)經(jīng)理，負(fù)責(zé)整個工程項目包括可行性研究等前期工作、設(shè)計、采購、施工、竣工以及試運行等（但不承包工程費用）在內(nèi)的管理工作的制度。這一制度的核心要義在于項目業(yè)主對建設(shè)經(jīng)理充分授權(quán)和責(zé)權(quán)界定，即后者在受托范圍內(nèi)以項目業(yè)主名義開展建設(shè)管理工作，有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商；項目業(yè)主對建設(shè)經(jīng)理的一切行為后果負(fù)責(zé)。這一制度的關(guān)鍵在于建設(shè)經(jīng)理的選擇。

在我國，國家層面與各省市以及省、市間對代建制定義的表述不完全一致。例如，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的表述為“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”；《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》的表述為“代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)”；《浙江省政府投資項目代建制管理辦法（試行）》的表述為“代建制，是指政府投資項目由‘政府出資人’的代表通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化項目代理建設(shè)單位，委托代建單位代理行使項目建設(shè)期法人，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施和組織管理工作，項目竣工驗收后移交使用單位的制度”。

雖然國家和各省市對代建制定義的表述不一，但可以明顯地看到我國的代建制與美國建設(shè)經(jīng)理制最大的不同之處，即代建者不是建設(shè)經(jīng)理個人，而是專業(yè)化項目管理的機(jī)構(gòu)或單位。

綜觀代建制的起源和國家、各省市對代建制的定義以及代建制的實踐，筆者認(rèn)為，代建制包括以下基本要義：一是代建機(jī)構(gòu)為社會專業(yè)化項目管理單位，并非任意機(jī)構(gòu)；二是代建機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇，而非隨意確定；三是代建機(jī)構(gòu)的責(zé)任界定，即代建機(jī)構(gòu)在代建期間按合同約定代理行使項目法人職責(zé)，主要負(fù)責(zé)項目投資管理和建設(shè)實施以及組織管理工作；四是項目建成后移交使用單位，代建機(jī)構(gòu)沒有項目產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)；五是代建機(jī)構(gòu)按合同約定收取代建服務(wù)費，非無償服務(wù)。

（二）代建服務(wù)的屬性及行業(yè)范疇

1.代建服務(wù)具有鮮明的市場屬性。一方面，我國代建服務(wù)業(yè)雖然其產(chǎn)生和發(fā)展是以政府對代建服務(wù)的內(nèi)生需求以及政府投資項目的引導(dǎo)和需求為前提的，但政府是按照市場規(guī)則、運用市場機(jī)制引導(dǎo)其發(fā)展的，代建服務(wù)及代建服務(wù)業(yè)在其產(chǎn)生和發(fā)展過程中必須遵循和符合市場規(guī)則、市場機(jī)制。另一方面，代建服務(wù)非無償服務(wù)，代建機(jī)構(gòu)提供代建服務(wù)是以能獲取利益為前提的，項目業(yè)主向代建機(jī)構(gòu)購買服務(wù)是以付費為前提的。因此，項目業(yè)主的服務(wù)需求和代建機(jī)構(gòu)在利益獲取前提下提供的服務(wù)，共同構(gòu)成了代建市場的需求與供給的市場關(guān)系。眾多的需求催生了眾多的供給提供者，進(jìn)而形成了符合市場規(guī)則的代建服務(wù)業(yè)。顯然，代建服務(wù)具有鮮明的市場屬性。

2.代建服務(wù)屬生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)范疇。代建服務(wù)的內(nèi)容包括了項目的投資管理、建設(shè)實施以及組織管理等。實際上，代建服務(wù)內(nèi)容展開表述，應(yīng)當(dāng)包括項目前期策劃及論證，可行性研究，項目內(nèi)容及規(guī)模擬定，項目方案論證及優(yōu)化，前期報件報批，勘察設(shè)計單位、施工承包商、監(jiān)理單位以及材料供應(yīng)商的選擇，建設(shè)周期計劃編制，建設(shè)組織實施，參建單位管理，參建各方的工作協(xié)調(diào)和矛盾問題的解決，設(shè)計變更和投資概算調(diào)整的處理，竣工結(jié)算和決算，竣工驗收，建設(shè)檔案建立和歸檔管理，工程成品移交等內(nèi)容。顯然，代建服務(wù)內(nèi)容從項目建設(shè)程序上縱跨了工程咨詢和工程建設(shè)管理兩大行業(yè)范疇，而這兩大行業(yè)皆屬生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，因此，代建服務(wù)在行業(yè)范疇上應(yīng)歸屬于生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)。

二、代建制實施普遍存在的問題

代建制的積極作用不容置疑。但在實施中普遍存在制度規(guī)定不健全，實施中被人為扭曲，代建費用與代建機(jī)構(gòu)的服務(wù)付出不成比例，代建機(jī)構(gòu)素質(zhì)參差不齊，代建服務(wù)行業(yè)的市場培育嚴(yán)重滯后等問題。

（一）制度規(guī)定不健全

筆者認(rèn)為，代建行業(yè)制度規(guī)定不健全主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.對代建機(jī)構(gòu)的條件設(shè)置不統(tǒng)一。在相關(guān)省市出臺的代建制管理辦法中，對代建機(jī)構(gòu)的條件設(shè)置不一，缺乏全國統(tǒng)一的制度規(guī)范，不利于對代建制的統(tǒng)一把握，更不利于優(yōu)秀的代建機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)開展代建服務(wù)。

2.代建服務(wù)行業(yè)管理制度缺位。國家和相關(guān)省市出臺的代建制管理辦法，只對代建制本身做出了制度規(guī)定，且更多地突出了對代建機(jī)構(gòu)責(zé)任規(guī)定和行為約束，未將代建服務(wù)視為市場經(jīng)濟(jì)中不可或缺的行業(yè)，并從代建服務(wù)市場培育和促進(jìn)代建服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的角度制定相應(yīng)的行業(yè)管理辦法。代建服務(wù)行業(yè)管理規(guī)定的缺位，使代建服務(wù)行業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范和管理制度體系。

3.代建機(jī)構(gòu)法律地位不明確。由于我國目前對代建機(jī)構(gòu)沒有明確其法律地位，代建機(jī)構(gòu)在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)時，有關(guān)行政部門通常不認(rèn)可其代理業(yè)主地位，要求必須以業(yè)主單位的名義辦理。不僅導(dǎo)致工作效率降低，也使代建制推行遇到阻礙；不僅使代建機(jī)構(gòu)不能充分行使主導(dǎo)項目建設(shè)管理工作和其他應(yīng)有權(quán)利，也使代建制的積極效應(yīng)未能充分得以發(fā)揮。

4.代建機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻過低。目前我國對代建機(jī)構(gòu)資質(zhì)沒有明確規(guī)定。正因為如此，在多數(shù)省市只要具有工程咨詢、監(jiān)理、設(shè)計、施工的資質(zhì)，不論其是否從事過代建服務(wù)工作，均可承接代建項目。準(zhǔn)入門檻過低，由此導(dǎo)致一些從無代建業(yè)績的機(jī)構(gòu)也進(jìn)入了代建行業(yè)，不僅存在代建服務(wù)能力和水平低，從而產(chǎn)生質(zhì)量隱患，更是導(dǎo)致了惡意競價、擾亂代建市場和行業(yè)發(fā)展。

（二）代建制實施中被人為扭曲

代建機(jī)構(gòu)在代建期間按合同約定代理行使項目法人職責(zé)，主要負(fù)責(zé)項目投資管理和建設(shè)實施以及組織管理工作，這是代建制的基本要義之一。但是，在代建制的具體實施中，出現(xiàn)不少下列人為扭曲的現(xiàn)象：

1.職責(zé)錯位、越位。由于對代建制的基本要義認(rèn)識不到位，導(dǎo)致項目業(yè)主未將代建機(jī)構(gòu)視為代理行使法人職責(zé)的法律責(zé)任主體，而是將其視為聽從其任意召喚和指使的工具。項目業(yè)主沒有將監(jiān)督職責(zé)作為主要職責(zé)，而是越俎代庖履行代建單位的職責(zé)等，職責(zé)錯位和越位的現(xiàn)象較為普遍。

2.將代建機(jī)構(gòu)作為責(zé)任替身。有的項目業(yè)主授意或指使代建機(jī)構(gòu)將未經(jīng)審批的建設(shè)內(nèi)容納入項目中實施，或主觀變更方案設(shè)計，或?qū)⒁庵械牡谌艘雲(yún)⒔▎挝坏鹊?。一旦問題暴露則將責(zé)任推卸于代建機(jī)構(gòu)，將代建機(jī)構(gòu)作為責(zé)任替身。代建機(jī)構(gòu)也因此在代建過程中戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。

3.履約不及時或打折履約。有的項目業(yè)主契約意識、履約意識極差，只強(qiáng)調(diào)和要求代建機(jī)構(gòu)盡責(zé)，對履約良好的代建機(jī)構(gòu)不及時履約或打折履約，在代建服務(wù)費用的撥付上體現(xiàn)尤為突出。

4.代建機(jī)構(gòu)責(zé)任權(quán)利不對稱的現(xiàn)象較為普遍。代建合同一旦簽訂，項目法人職責(zé)本應(yīng)由代建機(jī)構(gòu)代為行使，但有的項目業(yè)主在項目建設(shè)過程中橫加干涉、甚至是強(qiáng)行干預(yù)代建機(jī)構(gòu)的正常代建服務(wù)工作。由此致使代建機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)實際上的不對稱，有的甚至是權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡，難以按規(guī)定和合同履行責(zé)任和權(quán)利。代建機(jī)構(gòu)工作的主觀能動性、積極性、創(chuàng)新性也因此受到不同程度的壓抑。

（三）代建費用與代建機(jī)構(gòu)的服務(wù)付出不成比例

目前相關(guān)省市代建費用的確定，不外乎有以下幾種類型：一是多由兩大部分構(gòu)成，即由初設(shè)概算中的建設(shè)單位管理費和投資結(jié)余額的獎勵或分成構(gòu)成。二是個別省市則是分段計取，即視工程建安投資總額大小，分段計取代建費；視投資結(jié)余額大小，分段計取獎勵額。三是招標(biāo)時確定。不論是哪種類型，以下分析都表明代建費用過低，與代建機(jī)構(gòu)的服務(wù)付出不成比例。

以上述第一種類型為例，一方面，代建費按建設(shè)單位管理費進(jìn)行控制，換句話講，代建費不得超過建設(shè)單位管理費。而從代建機(jī)構(gòu)的付出看，代建機(jī)構(gòu)在代建過程中需結(jié)合項目本身的技術(shù)需求安排相應(yīng)專業(yè)工程技術(shù)和管理人員參與代建工作，其人力資源和技術(shù)及管理等成本付出通常要比自建項目高。另一方面，就獎勵而言，現(xiàn)實情況是，即便代建機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中采取設(shè)計優(yōu)化等方法、手段加強(qiáng)投資控制，但節(jié)約的投資往往被業(yè)主新的建設(shè)需求占用，而且超概算的現(xiàn)象較為普遍。因此，投資結(jié)余獎勵更多地在理論上成立，實際發(fā)生的很少，而投資超概算追究代建機(jī)構(gòu)責(zé)任的卻較多。

分段計取類型更是將代建費用壓得更低。招標(biāo)時確定代建費，其招標(biāo)限價的低限設(shè)定和惡意競價更是壓縮了代建費的合理空間。由于代建費用過低，通常會導(dǎo)致兩種現(xiàn)象出現(xiàn)。一是代建機(jī)構(gòu)為避免出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，需在同一時段同時代建幾個項目，勢必分散有限的人力和技術(shù)力量，影響代建服務(wù)質(zhì)量；二是代建機(jī)構(gòu)基于代建費用過低和成本的綜合考慮，也不可能完全按項目業(yè)主的要求安排數(shù)量眾多的專業(yè)技術(shù)人員，一個技術(shù)人員同時參與數(shù)個項目代建工作的現(xiàn)象不可避免，代建服務(wù)質(zhì)量難以保證。

（四）代建機(jī)構(gòu)素質(zhì)參差不齊

代建制的基本要義之一是代建機(jī)構(gòu)為社會專業(yè)化項目管理單位，應(yīng)當(dāng)精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等知識和技能以及具有豐富經(jīng)驗和良好信譽(yù)。我國目前的代建機(jī)構(gòu)類型多樣，設(shè)計院、工程咨詢機(jī)構(gòu)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的建設(shè)項目管理機(jī)構(gòu)等等均有。正是由于代建機(jī)構(gòu)類型的多樣，其代建服務(wù)的整體素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)隊伍結(jié)構(gòu)及水平參差不齊。有的擅長于前期工作的推進(jìn)，有的擅長于對設(shè)計的把控，有的擅長于現(xiàn)場施工組織管理，有的擅長于面上的綜合協(xié)調(diào)管理。但用上述代建機(jī)構(gòu)的要求來衡量，目前許多代建機(jī)構(gòu)在素質(zhì)和專業(yè)知識能力上都不同程度地存在欠缺或明顯不足，由此導(dǎo)致不能很好地履行代建職責(zé)。這也是有的項目業(yè)主干預(yù)代建工作、職責(zé)錯位越位以及業(yè)主與代建機(jī)構(gòu)產(chǎn)生矛盾的重要影響因素之一。

（五）代建服務(wù)行業(yè)市場培育嚴(yán)重滯后

從本質(zhì)上看，代建制與代建服務(wù)行業(yè)的市場培育沒有直接關(guān)系，但代建服務(wù)業(yè)客觀上卻是因代建制的實施而興起的。從這個意義上理解，代建制與代建服務(wù)業(yè)的興起和發(fā)展不無關(guān)系?；趦烧叩倪@種關(guān)系，筆者認(rèn)為，一方面，代建制的管理辦法中缺少了在實施代建制的同時對代建服務(wù)業(yè)進(jìn)行市場培育的制度規(guī)定，以至于到實施了近20年代建制的今天，尚未形成具有一定規(guī)模的和其他行業(yè)一樣并存、廣泛服務(wù)于社會的代建服務(wù)行業(yè)；另一方面，政府部門也鮮有在代建制的實施中對代建服務(wù)行業(yè)進(jìn)行必要的市場培育，以至于代建服務(wù)行業(yè)市場培育嚴(yán)重滯后。

試想，如果在代建制實施之初同時著力并行代建服務(wù)業(yè)的市場培育，經(jīng)過近20年的代建實踐，代建服務(wù)業(yè)的市場氛圍以及其本身的發(fā)展可能早已不是今天之狀況，而且在代建服務(wù)業(yè)的發(fā)展實踐中會促進(jìn)代建制加快完善，代建制存在的問題也不會如此之多。

三、完善代建制和加快代建服務(wù)業(yè)市場培育的建議

針對代建制實施中存在主要問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加快完善代建制，從制度規(guī)定上解決問題；結(jié)合代建市場需求，加快代建服務(wù)業(yè)的市場培育。

（一）統(tǒng)一和健全制度規(guī)定

1.制定全國統(tǒng)一的代建制管理辦法。由國家投資行政主管部門牽頭制定全國統(tǒng)一的代建制管理辦法。在辦法中明確規(guī)定代建機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件、資質(zhì)要求、法律地位以及代表項目業(yè)主獨立辦理各項建設(shè)手續(xù)、全面管理項目建設(shè)的權(quán)利，代建管理模式，選擇代建機(jī)構(gòu)程序，代建制實施的監(jiān)督檢查，代建機(jī)構(gòu)的考核及考核結(jié)果運用，有關(guān)各方的法律責(zé)任等內(nèi)容。

2.規(guī)定項目業(yè)主的職責(zé)和禁止行為。在統(tǒng)一的代建制管理辦法中，嚴(yán)格規(guī)定項目業(yè)主職責(zé)、禁止行為以及對應(yīng)的違規(guī)懲處措施，加大違規(guī)成本，從制度規(guī)定上消除扭曲代建制的各種行為和現(xiàn)象。

3.實行資信評價管理。一方面，制定以技術(shù)力量、服務(wù)業(yè)績、誠信記錄為主要依據(jù)的資信評價辦法，對代建機(jī)構(gòu)實行資信評價管理；另一方面，按照能力水平與項目規(guī)模匹配的原則，在統(tǒng)一的代建制管理辦法中，作出代建機(jī)構(gòu)承接代建服務(wù)項目規(guī)模與其資信評價等級相匹配的規(guī)定，從制度規(guī)定上解決代建機(jī)構(gòu)素質(zhì)參差不齊和“小馬拉大車”的問題。

（二）科學(xué)合理確定代建服務(wù)費

1.規(guī)范代建服務(wù)費的出處安排。凡實行代建的項目，在總投資估算和總投資概算中取消建設(shè)單位管理費，將代建費納入項目總投資中。凡未將代建費納入總投資中的代建項目，其可行性研究報告、初步設(shè)計一律不予審批。

2.合理確定代建費標(biāo)準(zhǔn)。代建費用與建設(shè)單位管理費內(nèi)涵不同，代建費標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)與建設(shè)單位管理費直接掛鉤。應(yīng)按照代建費用明顯高于建設(shè)單位管理費的原則，根據(jù)代建機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)難度要求等合理確定代建費標(biāo)準(zhǔn)。

3.適當(dāng)確定停工和延期代建費用。項目建設(shè)過程中，如出現(xiàn)非代建機(jī)構(gòu)因素導(dǎo)致停工或建設(shè)周期延長情況，在代建工作未實質(zhì)性停止的前提下，項目業(yè)主應(yīng)給予代建機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)拇ㄑa(bǔ)助費。

（三）加快代建服務(wù)業(yè)市場培育

將代建服務(wù)作為市場經(jīng)濟(jì)條件下重要的生產(chǎn)型服務(wù)行業(yè)，著力加快市場培育，使代建服務(wù)更好滿足市場需求，更廣泛地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

1.制定代建服務(wù)行業(yè)管理辦法。由國家投資行政主管部門牽頭制定代建服務(wù)行業(yè)管理辦法。在辦法中明確代建機(jī)構(gòu)的市場主體地位和相應(yīng)的法律地位，代建服務(wù)的范圍和內(nèi)容，代建從業(yè)人員的要求及管理，代建機(jī)構(gòu)的資信評價管理，資信評價等級的運用，代建行業(yè)的監(jiān)督檢查管理，以及法律責(zé)任等，從而為加快代建服務(wù)業(yè)的市場培育，促進(jìn)代建服務(wù)發(fā)展提供制度保障。

2.加強(qiáng)代建服務(wù)的行業(yè)自律。按照國家民政部的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合代建行業(yè)的內(nèi)生特點，建立不同層面的代建服務(wù)行業(yè)協(xié)會，以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用和監(jiān)督管理作用。以由協(xié)會制定代建機(jī)構(gòu)自律公約等方式，約束和規(guī)范代建機(jī)構(gòu)行為。同時，充分發(fā)揮社會公眾、各類媒體的社會監(jiān)督作用。由此形成行業(yè)自律為主、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的自律和監(jiān)督管理體系，促進(jìn)代建服務(wù)行業(yè)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

3.拓展代建服務(wù)市場空間。從代建制的起源和基本要義不難理解，代建制并非僅適用于非經(jīng)營性政府投資項目。政府投資的其他項目和社會投資項目，只要投資人或項目業(yè)主自身不具備項目建設(shè)管理所需的專業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人才，其投資項目同樣適用代建制。因此，各級政府應(yīng)積極營造代建服務(wù)業(yè)發(fā)展的市場氛圍，從代建服務(wù)行業(yè)管理辦法的制定等方面，引導(dǎo)更多的投資項目運用代建制。廣泛地運用代建制，一則可提高更多的政府投資項目和社會投資項目的建設(shè)管理水平和質(zhì)量，加強(qiáng)投資的有效控制；二則大大拓展代建服務(wù)的市場空間，加快代建服務(wù)業(yè)的市場培育和發(fā)展。

4.建立配套保險機(jī)制?？山梃b建設(shè)工程保險機(jī)制的思路和做法，建立與代建配套的保險機(jī)制，即從制度規(guī)定上強(qiáng)制代建機(jī)構(gòu)購買與代建項目投資匹配的代建保險。配套保險機(jī)制的建立和實施，一則可彌補(bǔ)代建機(jī)構(gòu)因工作失誤帶來的項目投資賠償損失；二則可解除代建機(jī)構(gòu)的后顧之憂，加快代建服務(wù)業(yè)發(fā)展；三則可提高項目業(yè)主投資項目按預(yù)期計劃實施和完工的保障程度。