紀律建設(shè)若干原則、重大舉措及十八大以來發(fā)展歷程

強 舸 馬正立

紀律嚴明是中國共產(chǎn)黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢。習(xí)近平總書記明確指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管、憑什么治?就要靠嚴明紀律?！?《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第4—5頁。黨的十八大首次在黨代會報告中提出“加強黨的紀律建設(shè)”要求。在五年實踐探索基礎(chǔ)上，黨的十九大更進一步將紀律建設(shè)寫入黨章，作為新時代黨的建設(shè)總要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

黨的十八大以來，已有不少研究關(guān)注紀律建設(shè)，圍繞紀律建設(shè)的重要意義、主要原則、歷史發(fā)展脈絡(luò)和習(xí)近平總書記相關(guān)重要論述等方面展開討論*參見任曉偉：《中國共產(chǎn)黨黨章中紀律建設(shè)條文變動的歷史軌跡》，《中共黨史研究》2017年第5期；苑秀麗：《新形勢下加強黨的紀律建設(shè)的思考》，《中國特色社會主義研究》2016年第1期；丁俊萍：《黨的紀律建設(shè)的歷史考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2016年第1期；陶厚勇：《習(xí)近平同志執(zhí)政黨紀律建設(shè)思想研究》，《毛澤東思想研究》2016年第3期；吳桂韓：《全面加強新時代黨的紀律建設(shè)》，《中國特色社會主義研究》2017年第6期；馬正立：《十八大以來黨的紀律建設(shè)新理念新體系新舉措》，《長江論壇》2017年第5期；陳堅：《十八大以來中共關(guān)于嚴明黨紀重要思想述略》，《中共黨史研究》2017年第2期；裴倩倩：《十八大以來黨的紀律建設(shè)研究述評》，《行政與法》2017年第6期。，取得了很多進展，但也存在一些不足。其一，理論與實踐銜接不夠。紀律建設(shè)具有鮮明實踐導(dǎo)向，但現(xiàn)有研究對紀律建設(shè)的思想原則探討較多，對黨的十八大以來中央采取的一系列實踐舉措關(guān)注不夠，不能充分展現(xiàn)紀律建設(shè)在新時代背景下的現(xiàn)實意義和問題導(dǎo)向。其二，黨的十八大以來，中央就紀律建設(shè)提出了多項原則和舉措，現(xiàn)有研究對各項原則分別都有比較深入的分析，但對它們相互間的理論邏輯和現(xiàn)實聯(lián)系討論不夠。其三，黨的十九大報告和黨章修改對十八大以來紀律建設(shè)的經(jīng)驗成就作了系統(tǒng)總結(jié)提煉，并指出了進一步發(fā)展方面，但因為時間關(guān)系，現(xiàn)有研究大多還未能體現(xiàn)十九大最新精神。

因此，本文擬在黨的十九大精神框架下，從條文、主體、手段、體制機制和在新時代黨的建設(shè)總要求中的定位意義等五方面系統(tǒng)分析紀律建設(shè)，探討闡釋其內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實成效及未來方向。具體論述強調(diào)兩點：一是突出問題導(dǎo)向和現(xiàn)實指向，即著重分析紀律建設(shè)針對哪些具體問題?確立了什么原則?采取了哪些舉措?取得了怎樣成效？二是講清內(nèi)在邏輯關(guān)系。黨的十八大以來，紀律建設(shè)一系列原則和舉措并非簡單并列、各自為戰(zhàn)，而是環(huán)環(huán)相扣、共同發(fā)力，只有系統(tǒng)闡釋其內(nèi)在作用機制，才能準確呈現(xiàn)紀律建設(shè)的整體格局。

一、紀法分開，紀在法前，紀嚴于法

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律?！边@是紀律建設(shè)的首要原則和邏輯起點。國家法律是公民的底線，黨的紀律是黨員的底線?！叭魏我粋€組織的內(nèi)部規(guī)則都比國家法律嚴格。我們黨是肩負神圣使命的政治組織，黨的先鋒隊性質(zhì)和執(zhí)政地位，更是決定了黨規(guī)黨紀必然要嚴于國家法律?！?王岐山：《堅持高標準 守住底線 推進全面從嚴治黨制度創(chuàng)新》，《人民日報》2015年10月23日。黨只有以更高的標準、更嚴的紀律要求和約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆先進性和純潔性。

然而，過去存在比較突出的“紀法不分”問題。在條文上，2003年底印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》共178條，其中70多條同刑法等國家法律重復(fù)。把公民都不能破的法律底線寫到黨的紀律里，黨的各級組織、黨員都退守到法律底線上，弱化了黨作為政治組織的先進性*《之四:紀嚴于法 紀在法前 紀法分開》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2015年4月5日，http://m.ccdi.gov.cn/content/0c/2b/9301.html。。在實踐中，這就導(dǎo)致法在紀前，把違紀當成“小節(jié)”，不到違法程度就都可以“包容”“寬容”，造成“要么好同志、要么階下囚”。這既是對干部的不負責，更是對組織的嚴重傷害。

針對上述問題，習(xí)近平明確要求“把紀律和規(guī)矩挺在前面”，“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)紀法分開”。這包括兩重含義：一是必須讓更嚴的紀律成為管黨治黨的尺子、不可逾越的底線，各級黨組織要以紀律為戒尺，發(fā)現(xiàn)苗頭就及時提醒，觸犯紀律就立即處理。二是紀律建設(shè)全覆蓋。全面從嚴治黨，不只是懲治極少數(shù)嚴重違紀涉嫌違法的人，更要用嚴明的紀律管全黨、治全黨。在上述思路下，中央采取了一系列針對性舉措，真正將“挺紀在前”落到實處。

第一，紀法分開。凡是法律中已經(jīng)有的規(guī)定，黨規(guī)黨紀中不再出現(xiàn)。其一，2015年修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，刪除79條與刑法等法律重復(fù)的條款，為黨紀“減負”。修訂后的《紀律處分條例》從原來的15 章、178條、2.4萬余字縮減為11章、133條、1.7萬余字。此前與法律重合的貪污賄賂、失職瀆職、妨害社會管理秩序等內(nèi)容，不再列入黨紀。其二，《中國共產(chǎn)黨問責條例》(2016年制定)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016年修訂)、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》(2015年制定、2017年修訂)等黨內(nèi)法規(guī)均減少了反腐敗等相關(guān)表述，明確規(guī)定黨的監(jiān)督、問責、巡視工作的核心目標都是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行。重復(fù)條款去除，反腐敗表述減少，“不是說不要法了，而是法早就在那挺著了、立著了”*《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第65頁。?！凹o法分開”意味著，在嚴格執(zhí)行國家法律基礎(chǔ)上，黨的紀律更有針對性，更聚焦管黨治黨。

第二，紀嚴于法、紀在法前。其一，為黨紀“加碼”。習(xí)近平指出：“既然作規(guī)定，就要朝嚴一點的標準去努力，就要來真格的?！?《習(xí)近平關(guān)于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第67頁。根據(jù)這一思路，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》開列“負面清單”，提出更嚴格的紀律要求和更嚴厲的處分措施，畫出了不可觸碰的底線。其二，明確《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的修訂原則是“堅持以黨章為遵循，以嚴明的紀律維護黨章的權(quán)威”。通過梳理整合黨章中的紀律要求，將黨的紀律分為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六類，特別強調(diào)“嚴明黨的紀律，首要的就是嚴明政治紀律”*《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第13頁。，“政治紀律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀律，遵守政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎(chǔ)”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，第131頁。。在修訂中著力解決過去政治紀律、組織紀律規(guī)定不具體等突出問題，修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第六章和第七章(主要是第45、46、52、65、66、67條)增加了大量相關(guān)細致規(guī)定，體現(xiàn)出黨紀底線與國法規(guī)定的不同側(cè)重和鮮明導(dǎo)向。其三，注重銜接。刪除與國法相重復(fù)內(nèi)容后，如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀責任，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》區(qū)分五種不同情況，在第四章分別作出了規(guī)定，實現(xiàn)黨紀與國法有效銜接。其四，制定了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細則》等一系列配套黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建更系統(tǒng)、更全面的黨紀制度體系。

第三，強化執(zhí)行?！巴o在前”既要靠更嚴的紀律規(guī)定，更要靠對紀律規(guī)定的有力執(zhí)行。習(xí)近平強調(diào)：“制定紀律就是要執(zhí)行的”*《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第77頁。，“把紀律挺在前面，發(fā)現(xiàn)問題就要提提領(lǐng)子、扯扯袖子，使紅紅臉、出出汗成為常態(tài)。對問題嚴重的，就要打手板、敲警鐘，該組織處理的組織處理，該紀律處分的紀律處分”*習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。否則，黨的紀律就會變成“紙老虎”“稻草人”，造成“破窗效應(yīng)”。從具體執(zhí)行來看，首先是嚴明政治紀律。黨的十八大以來的5年間，共立案審查違反政治紀律案件1.5萬件，處分1.5萬人，其中中管干部112人*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。。其次是以反“四風”為抓手，著力解決情節(jié)較輕微、影響更廣泛的違紀問題。5年來，共查處違反中央八項規(guī)定精神問題18.9萬起，處理黨員干部25.6萬人*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。。再次是注重操作性，確?？尚行浴＜纫獓烂鼽h的紀律，也要考慮黨員干部的正常社會交往需要，為此，各級紀檢機關(guān)對禮尚往來標準、言論自由邊界等都作了符合各地實際、便于把握的具體規(guī)定。

在實踐探索基礎(chǔ)上，黨的十九大正式將“堅持把紀律挺在前面”寫入黨章總綱，作為全面從嚴治黨的基本原則。

二、明確紀檢機關(guān)職能定位

各級紀檢機關(guān)是紀律建設(shè)的重要實施主體。然而，過去紀檢機關(guān)定位也存在“紀法不分”問題，模糊了自身與司法機構(gòu)界限，導(dǎo)致比較突出的職能越位、錯位、不到位問題。具體來說，其一，許多紀檢機關(guān)自視為黨內(nèi)的“公檢法”，存在錯誤政績觀，熱衷于查處嚴重違法犯罪的大案要案，不注重對大多數(shù)黨員抓早抓小的日常監(jiān)督執(zhí)紀，少數(shù)紀檢機構(gòu)甚至存在“小問題知道了也不管，養(yǎng)出大貪官了才去辦”的問題。其二，參與過多與黨風廉政建設(shè)無關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，既造成職責不清、職能發(fā)散、主業(yè)荒疏，又造成文山會海、滋生“四風”。其三，紀檢干部特別是基層紀檢干部兼職現(xiàn)象突出，“副業(yè)”工作量常常遠超“主業(yè)”，既模糊了監(jiān)督者身份，更造成紀檢工作上“力不從心”，“種了別人的田，荒了自己的地”。

黨紀和國法分開，也就必然要求執(zhí)紀主體和執(zhí)法主體相區(qū)別。2014年1月，十八屆中央紀委三次全會正式提出“必須明確紀檢監(jiān)察機關(guān)職責定位，圍繞黨章、黨內(nèi)法規(guī)和行政監(jiān)察法賦予的職責，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”*王岐山：《聚焦中心任務(wù) 創(chuàng)新體制機制 深入推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭——在十八屆中紀委第三次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2014年1月28日。要求。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀委六次全會上再次強調(diào)：“紀委要在全面從嚴治黨中找準職責定位……黨章規(guī)定了紀委的3項主要任務(wù)和5項經(jīng)常性工作，概括起來，就是監(jiān)督執(zhí)紀問責?！?習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。全會公報明確要求：“紀委決不能成為黨內(nèi)的‘公檢法’，執(zhí)紀審查決不能成為‘司法調(diào)查’，要依紀監(jiān)督、從嚴執(zhí)紀，真正把紀律立起來、嚴起來，執(zhí)行到位?！?《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報》，《人民日報》2016年1月15日。簡而言之，各級紀檢機關(guān)是維護黨的紀律的政治機關(guān)，不能等同于黨內(nèi)的“公檢法”，必須回歸黨章本源，找準職責定位。

根據(jù)上述要求，黨的十八大以來，各級紀檢機關(guān)聚焦中心任務(wù)，深化“三轉(zhuǎn)”，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責。首先，調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量不變前提下，中紀委將紀檢監(jiān)察室從8個增加到12個，省級紀委也完成相應(yīng)機構(gòu)調(diào)整，監(jiān)督執(zhí)紀力量大為增強。其次，清理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，中央紀委監(jiān)察部參加的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由125個減至14個，省級紀委、監(jiān)察廳(局)參與的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由4619個減至460個，更加聚焦主業(yè)，強化監(jiān)督職責，提高履職能力。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。再次，明確要求紀檢干部不再兼任與主業(yè)無關(guān)職務(wù)，不再分管與主業(yè)無關(guān)領(lǐng)域，確保紀檢干部專職專用。例如，2014年貴州對全省紀檢干部分管其他工作和兼職情況進行集中清理，1249人從分管其他工作中退出，205人不再兼任其他職務(wù)*《貴州清理紀檢干部“兼職” 千余名紀檢領(lǐng)導(dǎo)“讓位”》，新華網(wǎng)，2015年1月19日，http://news.xinhuanet.com/local/2015-01/19/c_1114051318.htm。。

紀檢機關(guān)職能定位轉(zhuǎn)變的實踐經(jīng)驗也迅速被提煉寫入黨內(nèi)法規(guī)。2016年10月，黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查”。黨的十九大則通過修改黨章從根本上明確紀檢機關(guān)職責是“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”。

三、監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”

(一)“四種形態(tài)”的提出

紀律建設(shè)發(fā)揮實效，既要靠完善條文規(guī)定、轉(zhuǎn)變紀委職能，也需要更豐富系統(tǒng)的措施手段。過去，紀檢機關(guān)往往只運用“立案審查”一種執(zhí)紀手段，這與司法機關(guān)執(zhí)法手段較為類似，不能充分滿足“把紀律挺在前面”的需要?！凹o法分開，紀嚴于法”決定了紀律建設(shè)也要有更多具有黨紀特色的措施手段。

對此不足，2015年9月，王岐山在福建調(diào)研時代表中央首次提出把“四種形態(tài)”作為紀律建設(shè)的主要措施。他強調(diào)，要把紀律和規(guī)矩挺在前面，就必須把握運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，以嚴明的紀律推進全面從嚴治黨*《王岐山：把握運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”》，新華網(wǎng)，2015年9月26日，http://www.xinhuanet.com/2015-09/26/c_1116687031.htm。。2016年1月，十八屆中央紀委六次全會系統(tǒng)闡述“四種形態(tài)”，強調(diào)“要運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)’……實現(xiàn)懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的政治效果和社會效果”*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報》，《人民日報》2016年1月15日。。2016年10月，黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》正式規(guī)定，“運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)’，經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)；黨紀輕處分、組織調(diào)整成為違紀處理的大多數(shù)；黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”，明確了“四種形態(tài)”的黨內(nèi)法規(guī)地位。2017年10月，“四種形態(tài)”寫入黨的十九大黨章 ，賦予其最高效力。

(二)用“執(zhí)紀必嚴、違紀必究”把“抓早抓小、防微杜漸”落在實處

“懲前毖后、治病救人”是紀律工作的基本原則。習(xí)近平指出：“懲治，治是根本，懲是為了治。要通過加強紀律建設(shè)和紀檢工作，管住紀律、看住權(quán)力，使干部向高標準努力，不犯或少犯錯誤特別是嚴重錯誤，這才是黨組織對黨員、干部最大的關(guān)心和愛護。”*習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。黨的十九大對黨章修改時也特別增寫了“執(zhí)紀必嚴、違紀必究，抓早抓小、防微杜漸”。過去“要么好同志，要么階下囚”的現(xiàn)象顯然不符合“懲前毖后、治病救人”原則?！八姆N形態(tài)”的提出，則在工作手段上為破解難題打下基礎(chǔ)。

具體來說，中央反復(fù)強調(diào)要讓“黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的”(即第三種形態(tài))成為“少數(shù)”，“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的”(即第四種形態(tài))成為“極少數(shù)”。首先，這里的“少數(shù)”“極少數(shù)”并不是指第三種和第四種形態(tài)運用的絕對數(shù)量要立即減少，有案必須查，違紀必處分；而是強調(diào)在前兩種形態(tài)的運用數(shù)量大幅增加的基礎(chǔ)上，使第三種和第四種形態(tài)所占比例迅速降低。正如十八屆中央紀委六次全會公報強調(diào)的：“實踐‘四種形態(tài)’，紀委的責任不是輕了、而是更重了，執(zhí)紀的力度不是小了、而是更大了”。

進而，在較長時段中，運用“四種形態(tài)”特別是前兩種形態(tài)(十九大黨章專門強調(diào)發(fā)揮前兩種形態(tài)作用)，做到“不能等黨員違了法再查黨員違紀，要先查黨員違紀以確保黨員不違法”，實現(xiàn)由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”拓展*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。，最終降低“黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的”和“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的”發(fā)生的絕對數(shù)量。

從數(shù)據(jù)上看，2015年以來，實踐“四種形態(tài)”共處理204.8萬人次。其中，運用第一種形態(tài)批評教育、談話函詢95.5萬人次、占46.7%，使紅臉出汗成為了常態(tài)；第二種形態(tài)紀律輕處分、組織調(diào)整81.8萬人次、占39.9%；第三種形態(tài)紀律重處分、重大職務(wù)調(diào)整15.6萬人次、占7.6%，有力維護了紀律的嚴肅性；第四種形態(tài)嚴重違紀涉嫌違法立案審查11.9萬人次、占5.8%，被開除黨籍、移送司法機關(guān)的真正成為極少數(shù)。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。通過“執(zhí)紀必嚴、違紀必究”，實現(xiàn)了“抓早抓小、防微杜漸”。

(三)擴展了監(jiān)督執(zhí)紀的實施主體

“四種形態(tài)”不僅豐富了監(jiān)督執(zhí)紀的手段，也在實質(zhì)上大大擴展了紀律建設(shè)的實施主體。過去，只有少數(shù)紀檢組織充分履行了監(jiān)督執(zhí)紀職責。具體來說，其一，黨章規(guī)定“黨組織必須嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律”，這意味著所有黨組織都是紀律建設(shè)的實施主體。無論修訂前后，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)對各級黨組織監(jiān)督執(zhí)紀職責都有更具體的要求。然而，由于缺乏實際抓手，黨的十八大以前，大多數(shù)黨組織往往覺得“執(zhí)行和維護黨的紀律”是紀檢組織的事，很少發(fā)揮相應(yīng)作用。其二，過去許多紀檢組織把“兩規(guī)”辦案視為監(jiān)督執(zhí)紀的主要形式。然而，根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范使用“兩規(guī)”“兩指”措施的規(guī)定》，縣以上紀委、國有大型企業(yè)和廳局級以上事業(yè)單位紀委才能使用“兩規(guī)”措施，市直紀檢組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和縣區(qū)直紀檢組、國有企業(yè)中小型企業(yè)、廳局級以下事業(yè)單位不準使用“兩規(guī)”措施*黨的十九大報告提出將“兩規(guī)”改為“留置”，其主要目的是打通黨紀和國法、紀委和監(jiān)察委員會的銜接通道，并沒有擴大可以行使“留置”權(quán)的主體范圍。。這樣一來，沒有“兩規(guī)”權(quán)的紀檢組織常常就不“辦案”乃至很少做監(jiān)督執(zhí)紀工作了，只搞一些黨風廉政宣傳活動，既導(dǎo)致職能重疊(宣傳部門的宣傳職能，組織部門的干部教育職能)，又使得監(jiān)督執(zhí)紀的覆蓋范圍和震懾力度大為削弱。

“四種形態(tài)”的提出有效破解了大多數(shù)黨組織、紀檢組織監(jiān)督執(zhí)紀“缺乏抓手”困境。具體來說，實踐第四種形態(tài)一般需要“兩規(guī)”(“留置”)措施。但是，首先，“兩規(guī)”措施并不是運用前三種形態(tài)的必要條件，而實踐前三種形態(tài)既為絕大多數(shù)黨組織和紀檢組織提供了監(jiān)督執(zhí)紀的豐富手段，也是其必須履行的政治責任。此外，黨的十九大報告“賦予有干部管理權(quán)限的黨組相應(yīng)紀律處分權(quán)限”，也明確了這類黨組實踐前三種形態(tài)的權(quán)力和責任。其次，黨支部和黨小組也要擔負起監(jiān)督執(zhí)紀責任。十九大黨章專門增加了第34條，明確規(guī)定黨支部“擔負直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員的職責”。第一種形態(tài)和一定條件下的第二種形態(tài)為它們履職盡責提供了有效抓手。再次，根據(jù)黨章第3條規(guī)定，黨員有維護黨的紀律、堅決與錯誤行為作斗爭的義務(wù)。在“三會一課”、組織生活會、民主生活會等場合，每一名黨員都要運用第一種形態(tài)，切實開展批評和自我批評，維護黨的紀律，構(gòu)建良好政治生態(tài)。

簡而言之，“四種形態(tài)”是將紀律建設(shè)中各級黨組織的主體責任、紀檢組織的監(jiān)督責任和廣大黨員義務(wù)有效統(tǒng)一起來的重要抓手。

四、改革紀檢監(jiān)察體制機制

深入推進紀律建設(shè)，還需要更完善的體制機制。黨的十八大以來，著眼新時代的更高目標，針對過去存在的突出問題，一系列改革舉措初步構(gòu)建了符合新時代需要的紀檢監(jiān)察體制機制。

(一)橫向：紀檢機構(gòu)派駐全覆蓋

黨的十八大報告首先提出“健全紀檢監(jiān)察體制，完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理”要求，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責，履行監(jiān)督職責?！?014年12月，根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會精神，中央政治局審議通過《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，從總體要求、機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督職能、工作關(guān)系、管理保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等六個方面，提出了加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的總體思路和要求。根據(jù)上述要求，中央紀委從三個方面改革體制機制，構(gòu)筑了中央一級全覆蓋的派駐體系。

其一，新設(shè)派駐紀檢組，填補監(jiān)督空白。改革開放后，中央一級派駐機構(gòu)的恢復(fù)和發(fā)展始于1982年黨的十二大，至十八大前，國務(wù)院各部門已基本設(shè)有紀檢組。但是，黨的中央機關(guān)、全國人大機關(guān)、全國政協(xié)機關(guān)仍未設(shè)紀檢組，只有機關(guān)紀委，存在很大空白。2014年12月，中央紀委在中辦、國辦、中組部、中宣部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關(guān)、全國政協(xié)機關(guān)新設(shè)7個派駐紀檢組。其中，全國人大機關(guān)和全國政協(xié)機關(guān)實行單獨派駐；其他5家單位實行綜合派駐，即“駐在一家，管多家事”，例如中央紀委駐中組部紀檢組負責監(jiān)督中組部、中央黨校和中國浦東、井岡山、延安干部學(xué)院等5家單位。

其二，將已有的黨組紀檢組全部改為派駐紀檢組，強化對駐在部門的監(jiān)督。過去，雖然國務(wù)院各部門設(shè)有紀檢組，但有的是派駐紀檢組，有的是黨組紀檢組。與派駐紀檢組產(chǎn)生于派出單位(即中央紀委)不同，黨組紀檢組由本部門黨組產(chǎn)生，相較而言，在獨立性和作用發(fā)揮上存在一定不足。2015年，中央紀委改革了國務(wù)院各部門紀檢機構(gòu)設(shè)置，將黨組紀檢組全部改為派駐紀檢組。例如，國家鐵路局黨組紀檢組改為中央紀委駐國家鐵路局紀檢組，外交部紀委、公安部紀委*與多數(shù)國務(wù)院部門不同，外交部、公安部等部門設(shè)立的是黨委，而非黨組，因此過去設(shè)置的是紀委而非黨組紀檢組。需要強調(diào)的是，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第七章規(guī)定，外交部黨委、公安部黨委是“國家工作部門黨委，是黨組性質(zhì)的黨委” 。故而，外交部紀委、公安部紀委實際類屬也是黨組紀檢組。分別改為中央紀委駐外交部、公安部紀檢組。

其三，調(diào)整派駐紀檢組設(shè)置方式。例如，過去新華社、人民日報社均設(shè)有派駐紀檢組，但由于人員編制少、監(jiān)督執(zhí)紀經(jīng)驗不足和人情關(guān)系等原因，作用發(fā)揮不突出。2016年，借鑒中直機關(guān)綜合派駐經(jīng)驗，中央紀委合并兩家紀檢組，成立了新的中央紀委駐人民日報社紀檢組，除了新華社和人民日報社，還同時監(jiān)督求是雜志社、光明日報社、經(jīng)濟日報社、中國日報社等過去未設(shè)紀檢組的4家單位，做到以更少的總編制，發(fā)揮更突出的監(jiān)督執(zhí)紀作用，并將過去存在監(jiān)督空白的大量事業(yè)單位和群團組織覆蓋進來。類似例子還有：新的中央紀委駐科技部紀檢組從單獨派駐變?yōu)橥瑫r監(jiān)督科技部、中國科協(xié)、中國工程院、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家自然科學(xué)基金委員會、科技日報社等6家單位；新的中央紀委駐衛(wèi)計委紀檢組同時監(jiān)督衛(wèi)計委、食藥監(jiān)總局、紅十字總會、國家中醫(yī)藥管理局和計劃生育協(xié)會等5家單位。

總的來看，通過整合資源、內(nèi)部挖潛、盤活存量、調(diào)整結(jié)構(gòu)，中央紀委共設(shè)立47家派駐紀檢組，其中單獨派駐20家、綜合派駐27家，監(jiān)督139家單位，*王岐山：《全面從嚴治黨把紀律挺在前面 忠誠履行黨章賦予的神圣職責——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2016年1月25日。實現(xiàn)中央一級全面派駐(過去只有52家設(shè)有派駐機構(gòu))，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白。在機構(gòu)調(diào)整同時，中央也系統(tǒng)改革了派駐紀檢組的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。1991年的《關(guān)于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組(紀委)若干問題的規(guī)定(試行)》規(guī)定“派駐紀檢組受中央紀委和所在部門黨組(黨委)的雙重領(lǐng)導(dǎo)”，2014年的《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》則將雙重領(lǐng)導(dǎo)改為對派出機關(guān)負責，編制人員由中央紀委統(tǒng)一管理，“派駐機構(gòu)和駐在部門(歸口監(jiān)督單位)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系”。上述改革提高了派駐機構(gòu)履職能力，推動被監(jiān)督單位黨組織抓好黨風廉政建設(shè)，落實管黨治黨責任?！芭伞钡臋?quán)威和“駐”的優(yōu)勢明顯增強。

在實踐基礎(chǔ)上，十九大修改后的黨章關(guān)于派駐工作的第45條，要求“黨的中央和地方紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級向同級黨和國家機關(guān)全面派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”*加粗文字為十九大修改黨章時加入內(nèi)容，刪除線下文字為十九大修改黨章時刪去內(nèi)容。。此次修改主要有兩個變化。第一，將“根據(jù)工作需要，可以向”刪除，增加“全面”二字，在根本大法層面明確了“派駐全覆蓋”的硬性要求。第二，十九大前做到的只是中央層面派駐全覆蓋。雖然地方層面也在推進派駐改革，但并沒有要求“全覆蓋”。新黨章刪去了“中央一級”，增加“和地方”三字，明確是“向同級”黨和國家機關(guān)派駐，這就要求地方層面也必須“派駐全覆蓋”，這將是接下來的一項重點工作。

(二)縱向：強化地方紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)

地方紀委一直是同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，過去主要以同級黨委為主。具體來說，第一，此前黨章第44條規(guī)定，“如果需要立案檢查的，應(yīng)當報同級黨的委員會批準”，即辦案以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主；第二，紀委書記、副書記提名和考察也是以同級黨委為主。這些規(guī)定使地方紀委高度依附于同級黨委，較難發(fā)揮監(jiān)督同級黨委的作用，很多時候甚至由于同級黨委過多干涉連監(jiān)督下一級黨委都做不到，往往只能監(jiān)督下兩級黨委。例如，過去省紀委往往只能去縣里辦案，辦一辦處級干部的案子，涉及市級黨委、廳級干部常常需要中央紀委派出調(diào)查組才能辦理。然而，全國有上萬家廳級單位、7萬多名廳級干部，如果地方紀委不能充分發(fā)揮作用，光靠中央紀委怎么監(jiān)督得過來？

針對上述問題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主……各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。黨的十八屆六中全會進一步將上述內(nèi)容寫入《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。根據(jù)這些要求，四年來，各級紀委建立健全向上級紀委請示報告制度；成立中央紀委組織部，制定實施紀委書記、副書記提名考察辦法，增強了紀委監(jiān)督獨立性、權(quán)威性和實效性。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。以中央紀委官網(wǎng)披露的案件查處情況為例，近年來落馬的廳級干部幾乎均由省級紀委查處，極少再有中央紀委查處地方廳級干部的事例發(fā)生。

在此基礎(chǔ)上，十九大黨章在第45條中正式寫入“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)”的要求。需要注意的是，不論怎么“加強”，依然是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的十九大前，曾有一種建議：“為了充分發(fā)揮地方紀委作用，應(yīng)當參照香港廉政公署模式，將地方紀委改為垂直領(lǐng)導(dǎo)”。從十九大對黨章的修改來看，中央沒有采納這一建議。原因在于，全面從嚴治黨，黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任。垂直領(lǐng)導(dǎo)意味著黨委和紀委組織關(guān)系上的分離，那么，主體責任和監(jiān)督責任也就無法統(tǒng)一起來了。

(三)改進巡視制度，建立巡察制度

黨的十八大以來，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展12輪巡視，巡視省區(qū)市、中央和國家機關(guān)、中管企事業(yè)單位和金融機構(gòu)、中管高校等共計277個黨組織，首次實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋；對16個省區(qū)市開展“回頭看”，對4個中央單位進行“機動式”巡視，巡視工作取得顯著成效。其一，在中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視，利劍作用彰顯；其二，共形成專題報告230份，向黨中央和國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)通報巡視情況59次，向中央改革辦報送專題報告89份，推動深化改革、加強制度建設(shè)，發(fā)揮了標本兼治戰(zhàn)略作用。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。

在此基礎(chǔ)上，黨的十九大指出進一步的方向，黨章中專門增加了關(guān)于巡視巡察制度的第14條。在黨的歷史上，黨章修改是常態(tài)，每次黨代會都會修改黨章；但是，十九大是十二大后第一次在黨章修改中增加條款(增加第14條和第34條)的，由此可見巡視巡察制度的重要程度。十九大黨章第14條提出了三方面要求。第一，“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，在一屆任期內(nèi)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實現(xiàn)巡視全覆蓋”，即巡視全覆蓋要常態(tài)化，不是2012年至2017年這一屆全覆蓋了就行了，而是以后每五年都要有一次全覆蓋巡視。第二，“中央有關(guān)部委和國家機關(guān)部門黨組(黨委)根據(jù)工作需要，開展巡視工作”。黨的十九大前，已有67家中央單位探索開展巡視工作，積累了經(jīng)驗，探索形成了一系列管用的制度機制*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。。第三，“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度”。巡察制度是黨的十八屆六中全會修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》時就已經(jīng)提出的要求，一年多來全國各地已經(jīng)在落實這一要求，十九大后巡察制度將全面建立。同時，十九大報告進一步要求：“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)?！?/p>

(四)深化國家監(jiān)察體制改革

在不斷加強黨的紀律建設(shè)基礎(chǔ)上，中央還提出了深化國家監(jiān)察體制改革的新任務(wù)。2016年11月，根據(jù)黨的十八屆六中全會精神，中央發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上先行先試，為在全國推開積累經(jīng)驗。2017年10月，在試點取得實效基礎(chǔ)上，黨的十九大報告正式提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”的目標。隨后，《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》于10月29日頒布。11月5日起，全國各地推開改革試點工作。2018年1月，黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，其中就國家監(jiān)察體制改革在修憲方面作出專門安排。

國家監(jiān)察體制改革的目標是整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，豐富監(jiān)察手段，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。大體來說，改革將帶來兩個重大轉(zhuǎn)變。第一，過去的監(jiān)察部門是政府的一個部門，改革后的監(jiān)察委員會不再是政府的一個部門，而是在權(quán)力來源和職能分工(監(jiān)督權(quán)與行政權(quán))上與政府平行的機構(gòu)，兩者都是從各級人大獲得授權(quán)。這一改變確保了監(jiān)察委員會的獨立性，有助于實現(xiàn)更好監(jiān)督。第二，監(jiān)察對象大為擴展。原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象以公務(wù)員為主。然而，在全國700多萬公務(wù)員外，公立醫(yī)院、學(xué)校、事業(yè)單位、國有企業(yè)、基層自治組織還有成百上千萬掌握公權(quán)力的公職人員。過去，這些人員大多缺乏監(jiān)督，造成許多問題，特別是醫(yī)院、學(xué)校、基層自治組織存在大量“群眾身邊看得見的腐敗”。習(xí)近平指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更真切?！⒏瘮　部赡艹蔀椤按蟮満Α?，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！?習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。改革就是要通過監(jiān)察委員會和制定《中華人民共和國監(jiān)察法》把這些空白點和薄弱環(huán)節(jié)一一補上，真正做到全覆蓋。從試點效果看，改革后，北京市監(jiān)察對象達99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達70.1萬人，較改革前增加31.8萬人*《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，《人民日報》2017年11月6日。。

五、準確把握紀律建設(shè)、作風建設(shè)和反腐敗斗爭三者關(guān)系

紀律建設(shè)的提出，也改變了黨的建設(shè)總布局，影響著其他建設(shè)的職能定位。黨的十九大報告提出“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”的要求。從黨的十八大的“五大建設(shè)”(思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè))轉(zhuǎn)變?yōu)槭糯蟮摹?+2”布局。圍繞紀律建設(shè)，目前存在兩個比較普遍的疑問：第一，黨的建設(shè)總布局中一直有作風建設(shè)，十九大加入紀律建設(shè)，紀律建設(shè)與作風建設(shè)有什么區(qū)別與聯(lián)系？第二，為什么反腐倡廉建設(shè)變成了反腐敗斗爭？倡廉的職能到哪里去了？

對上述問題，總體回答是：紀律建設(shè)守底線，作風建設(shè)筑高線，反腐敗斗爭懲處嚴重違法犯罪。具體來說，過去沒有紀律建設(shè)時，我們對作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的認識和實踐常常陷入一個誤區(qū)，即作風建設(shè)是查處較輕微的違紀，反腐倡廉建設(shè)是查處嚴重違法犯罪。例如，很多同志習(xí)慣將反腐倡廉建設(shè)等同于“打虎拍蠅”，將作風建設(shè)等同于反“四風”、查處違反中央八項規(guī)定精神問題。但是，只是查問題，黨的優(yōu)良作風由誰來塑造？“打虎拍蠅”、反“四風”做得再好，也最多收獲“不壞”的作風，“不壞”和“好”之間還有很大距離。正面倡導(dǎo)缺失，負面清單不明確是過去的大問題。

紀律建設(shè)的提出和新時代黨的建設(shè)總要求有效回應(yīng)了上述問題。第一，紀律建設(shè)主抓監(jiān)督執(zhí)紀，守底線，這個底線是黨紀的底線，比國法要高要嚴。第二，作風建設(shè)聚焦正面倡導(dǎo)，不再關(guān)注負面問題(查處作風問題是紀律建設(shè)而非作風建設(shè)的任務(wù))?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準則》的修訂是這一轉(zhuǎn)變的典型代表。舊的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》缺少正面倡導(dǎo)，列有“8個禁止”“52個不準”，均為“負面清單”。本次修訂將“8個禁止”“52個不準”或是移入《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，或是直接刪除(與國法重復(fù)的)*《中央紀委有關(guān)負責同志就頒布新修訂的〈中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則〉〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉答記者問》，《人民日報》2015年10月26日。。修訂后的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》是黨執(zhí)政以來第一部堅持正面倡導(dǎo)的廉潔自律規(guī)范，強調(diào)自律，重在立德，提出干部看得見、夠得著的高標準；修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》開列“負面清單”，強調(diào)他律，重在立規(guī)，畫出了不可觸碰的“底線”，體現(xiàn)了依規(guī)治黨與以德治黨的相結(jié)合。第三，反腐倡廉建設(shè)變?yōu)榉锤瘮《窢?，聚焦懲處貪污腐敗違法犯罪，不再承擔建設(shè)任務(wù)，倡廉職能交給紀律建設(shè)和作風建設(shè)?？偠灾?，三者各司其職，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，無縫銜接，構(gòu)成更為系統(tǒng)完善的黨風廉政建設(shè)體系。