國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下的行政檢察

●易亞?wèn)|/文

一、行政檢察的現(xiàn)狀

由于行政檢察工作起步晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，理論儲(chǔ)備不充分，亦缺乏既有制度和規(guī)范支撐，所以目前行政檢察尚未形成完整的監(jiān)督體系，其內(nèi)涵與外延亦比較模糊。

（一）行政訴訟監(jiān)督格局基本形成

自1989年出臺(tái)《行政訴訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督至此有了法律依據(jù)，但相關(guān)規(guī)定比較簡(jiǎn)單、原則，缺乏可操作性。2014年《行政訴訟法》修改，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政訴訟監(jiān)督的法律依據(jù)進(jìn)一步豐富，監(jiān)督的范圍由單一的對(duì)行政生效裁判的監(jiān)督向全部行政訴訟活動(dòng)拓展，監(jiān)督方式上也納入了實(shí)踐中摸索的檢察建議。最高人民檢察院緊跟立法，出臺(tái)了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，至此較為完備的行政訴訟監(jiān)督格局形成。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督基本實(shí)現(xiàn)了實(shí)體與程序并重、判決與裁定并重、審判與執(zhí)行并重、抗訴與檢察建議并重的重大轉(zhuǎn)變。但遺憾的是，行政訴訟監(jiān)督實(shí)踐發(fā)展至今，辦案規(guī)模偏小、監(jiān)督效果不理想仍是主要矛盾，立法上也無(wú)法滿足實(shí)踐的需求，監(jiān)督規(guī)則效力層級(jí)低，難以對(duì)實(shí)踐起到保障作用。

（二）行政公益訴訟如火如荼

2015年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò) 《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域的行政公益訴訟開(kāi)始在試點(diǎn)地區(qū)推開(kāi)。鑒于試點(diǎn)取得明顯成效，2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的決定》，將試點(diǎn)成果轉(zhuǎn)化為立法。盡管只是原則性的規(guī)定，但聊勝于無(wú)。在最高人民檢察院的推動(dòng)下，行政公益訴訟一經(jīng)鋪開(kāi)便成為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察工作的重中之重，全國(guó)行政公益訴訟工作如火如荼地展開(kāi)。截至2017年12月，在短短半年時(shí)間里，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理行政公益訴訟案件9624件，有力地促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政。誠(chéng)然，行政公益訴訟在取得成績(jī)的同時(shí)，存在的問(wèn)題也不容忽視，主要表現(xiàn)為發(fā)展不均衡、顧慮多、專業(yè)人員少、訴前處置能力不強(qiáng)、訴訟經(jīng)驗(yàn)不足等。著力解決好前述問(wèn)題，是當(dāng)前行政公益訴訟工作的重點(diǎn)。

（三）行政違法行為監(jiān)督躊躇不前

盡管現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政違法行為實(shí)行檢察監(jiān)督，但實(shí)踐中有人認(rèn)為行政檢察中的法律監(jiān)督職能不能僅僅局限于行政訴訟活動(dòng)內(nèi)，對(duì)于行政訴訟活動(dòng)外的一些特定的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)亦有權(quán)予以糾正。［1］相關(guān)實(shí)踐也早已在全國(guó)范圍內(nèi)零星的開(kāi)展，如在2007年，河南省盧氏縣人民檢察院與縣政府法制辦會(huì)簽了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容、來(lái)源、方式、責(zé)任等作了有益探索。在黨的十八屆四中全會(huì)提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正”以后，檢察機(jī)關(guān)關(guān)于行政違法行為監(jiān)督的探索實(shí)踐更是熱情高漲，最高人民檢察院民行廳在2017年民行工作要點(diǎn)中明確提出，要深入研究論證行政違法行為監(jiān)督，依法推進(jìn)相關(guān)改革工作。但在最高人民檢察院民行廳2018年民行工作要點(diǎn)中，缺少了關(guān)于行政違法行為監(jiān)督工作的部署，行政違法行為監(jiān)督工作的未來(lái)變得撲朔迷離。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)行政檢察工作的影響

2016年11月，中辦印發(fā)《在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的方案》。2017年11月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家檢察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。這一事關(guān)全局的重大政治改革暴風(fēng)驟雨似地在全國(guó)推開(kāi)，改革成果迅速固化為法律制度，黨和國(guó)家的反腐決心可見(jiàn)一斑。按照事物普遍聯(lián)系的規(guī)律，無(wú)論是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立，還是對(duì)檢察機(jī)關(guān)職偵部門(mén)的轉(zhuǎn)隸，牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)行政檢察工作的影響不可避免。

一是檢察機(jī)關(guān)職偵部門(mén)轉(zhuǎn)隸后的影響。積極的影響在于，檢察機(jī)關(guān)不再承擔(dān)查辦職務(wù)犯罪職能后，“重刑事輕民行”的思想勢(shì)必會(huì)有所轉(zhuǎn)變，工作重心也會(huì)發(fā)生變化，特別是在黨的十八大明確提出檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政違法監(jiān)督的背景下，行政檢察工作必然會(huì)越來(lái)越受到相關(guān)高層的重視，這將為行政檢察工作帶來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。行政公益訴訟的順利入法、當(dāng)前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟的重視程度都是很好的例證。消極的影響在于,職偵部門(mén)的轉(zhuǎn)隸削弱了檢察機(jī)關(guān)對(duì)外的“威懾力”，導(dǎo)致行政檢察對(duì)外的影響力也會(huì)在一定程度上削弱。在行政檢察實(shí)踐中，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)提出的抗訴或是檢察建議，本身都存在著剛性不足的問(wèn)題，常常依賴于被監(jiān)督者自我糾錯(cuò)，但監(jiān)督結(jié)果往往能取得一定成效，與檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪形成的“威懾力”不無(wú)關(guān)系。實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪的職能在一定程度上保障了行政檢察工作的順利開(kāi)展，是行政檢察部門(mén)所提出的監(jiān)督意見(jiàn)得以落實(shí)的有力保障，這也正是檢察一體化的優(yōu)勢(shì)所在。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的落地，行政檢察工作的剛性在短期內(nèi)必然會(huì)有所削弱，如何保證行政檢察工作的剛性，是國(guó)家監(jiān)察體制改革給行政檢察工作帶來(lái)的主要問(wèn)題之一。據(jù)了解，在職偵部門(mén)轉(zhuǎn)隸前，有的檢察院未雨綢繆，聯(lián)合行政檢察部門(mén)與職偵部門(mén)抓緊收集了一批公益訴訟案件線索，為職偵部門(mén)轉(zhuǎn)隸后的公益訴訟工作打下了基礎(chǔ)。

二是成立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍包括轄區(qū)內(nèi)所有行使公權(quán)力的公職人員，全面覆蓋公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守等情況。這樣一種全方位監(jiān)督的產(chǎn)生，使得行政檢察的必要性及可行性都會(huì)受到影響。必要性方面，當(dāng)前無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，在論及發(fā)展行政檢察工作特別是開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的必要性時(shí)，毫無(wú)例外地都是以行政權(quán)需要監(jiān)督、行政權(quán)缺乏監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督為論據(jù)。如今國(guó)家監(jiān)察體制改革旨在打破行政權(quán)缺乏有效監(jiān)督的局面，在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)預(yù)期職能充分發(fā)揮時(shí)，行政檢察的必要性難免不被懷疑。行政違法行為監(jiān)督工作至今躊躇不前與此不無(wú)關(guān)系?？尚行苑矫?，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，群眾信訪不信法的局面有所改善，越來(lái)越多的人愿意將其訴求付諸司法，這就為行政檢察工作的發(fā)展提供了土壤。但實(shí)踐中，群眾的訴求即便是進(jìn)入行政檢察環(huán)節(jié)，大部分群眾依然存在著強(qiáng)烈的青天情結(jié)，他們往往是想借助檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力或相關(guān)個(gè)人的權(quán)力直接滿足其訴求，而不是完全寄期望于法律。由于這樣一種長(zhǎng)期根植于心的青天情結(jié)的存在，集反腐敗權(quán)力于一身的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)必將成為群眾表達(dá)訴求的主要對(duì)象，行政檢察工作的群眾基礎(chǔ)將會(huì)削弱，可行性方面將會(huì)受到一定程度的限制。

三、對(duì)行政檢察發(fā)展的建議

（一）加強(qiáng)立法保障，確保制度剛性

目前立法關(guān)于行政檢察的規(guī)定比較原則，主要體現(xiàn)為《行政訴訟法》第25條及第93條的規(guī)定，寥寥數(shù)語(yǔ)，顯然不能承受構(gòu)建行政檢察制度之重。雖然最高人民檢察院根據(jù)檢察工作實(shí)踐出臺(tái)了一些司法解釋，但仍然是零星的、不成體系的，并且由于司法解釋本身效力層級(jí)低、穩(wěn)定性差、剛性不足等局限，亦不能支撐起行政檢察制度的構(gòu)建?？傮w來(lái)講，目前立法關(guān)于行政檢察的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，存在著監(jiān)督范圍不明確、監(jiān)督程序不完善、監(jiān)督措施不足、監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題，一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)行政檢察職能的有效發(fā)揮。這樣的局面在一定程度上能夠引起大家對(duì)行政檢察的關(guān)注、討論，但無(wú)疑增加了實(shí)踐中的不確定性，以至于發(fā)展不均衡是當(dāng)前行政檢察的主要現(xiàn)狀之一。［2］因此，必須加強(qiáng)立法，以法律的形式明確界定行政檢察的對(duì)象、程序、措施等要素，才能與行政檢察的法律監(jiān)督屬性相匹配。這既符合依法治國(guó)的要求，也能保障行政檢察工作在全國(guó)范圍內(nèi)更有效地開(kāi)展。

（二）立足有限監(jiān)督，充分發(fā)揮行政檢察職能

行政檢察作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的職能之一，其定位自然應(yīng)當(dāng)是保障行政法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，據(jù)此認(rèn)為其監(jiān)督的范圍包括一切違反行政法律的行為無(wú)可厚非。但是僅僅依據(jù)對(duì)憲法簡(jiǎn)單的解讀就盲目地“擴(kuò)權(quán)”，反而會(huì)造成負(fù)面效應(yīng)，畢竟新中國(guó)成立后檢察機(jī)關(guān)的行政檢察權(quán)就已經(jīng)有了從 “空前擴(kuò)張”到“一無(wú)所有”的經(jīng)歷。因此，行政檢察監(jiān)督的范圍宜以開(kāi)展行政檢察工作的必要性為限。就對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督現(xiàn)狀而言，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的落地，權(quán)力的牢籠已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)密。行政檢察對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督并非唯一，更非唯一有效。如果行政檢察監(jiān)督的范圍過(guò)于寬泛，難免產(chǎn)生重復(fù)。因此，將行政檢察定位于有限監(jiān)督是科學(xué)的抉擇，這樣既可以避免“九龍治水”的尷尬，也能利用有限的精力把行政檢察做到“?！薄熬薄凹狻?，把行政檢察職能發(fā)揮到極致。

（三）借力國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督

盡管國(guó)家監(jiān)察體制的改革旨在對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行形成全覆蓋的監(jiān)督，但并不當(dāng)然排斥行政檢察的發(fā)展。比較兩種監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象是自然人而非組織，而行政檢察監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)，包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，可以說(shuō)前者系對(duì)人權(quán)，后者系對(duì)事權(quán)。這就為行政檢察的發(fā)展留下了余地，也為行政檢察的發(fā)展提供了這樣一種可能，即借力國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督。一是建立案件線索共享機(jī)制。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)把辦案中發(fā)現(xiàn)的適于行政檢察監(jiān)督的線索通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)將行政檢察中發(fā)現(xiàn)的公職人員違紀(jì)違法線索通報(bào)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，職能互補(bǔ)，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督做到人、事全覆蓋。二是借力國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的全面監(jiān)督，保障行政檢察監(jiān)督的實(shí)效。行政檢察的監(jiān)督方式剛性不足是實(shí)踐中面臨的一個(gè)難題，但行政檢察監(jiān)督作為一種程序性的權(quán)力，不宜對(duì)監(jiān)督方式直接賦予強(qiáng)制力。［3］因此，行政檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力只能靠“借力”，以前借檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職偵部門(mén)的力，現(xiàn)在借國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的力?？梢钥紤]在檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見(jiàn)后抄送國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)督對(duì)象的回復(fù)同樣抄送國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，以此來(lái)保證監(jiān)督意見(jiàn)的落實(shí)。三是借力國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案力量。行政檢察監(jiān)督雖然側(cè)重于對(duì)事的監(jiān)督，但也包含對(duì)一定特定人群的監(jiān)督。如行政訴訟監(jiān)督中，對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督即是直接對(duì)人的監(jiān)督，但這樣的監(jiān)督目前尚未打開(kāi)局面，原因在于相關(guān)辦案力量和經(jīng)驗(yàn)的缺乏。借力國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案力量，與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案，行政檢察相關(guān)領(lǐng)域自然能夠突破瓶頸。總之，無(wú)論是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)，作為監(jiān)督行政權(quán)力的重要力量，協(xié)作必能共贏。

注釋：

［1］參見(jiàn)呂濤：《行政檢察新論》，載《人民檢察》2015年第2期。

［2］參見(jiàn)最高人民檢察院民事行政檢察廳：《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。

［3］參見(jiàn)陳建勇、謝慧陽(yáng)：《行政檢察監(jiān)督制度的建設(shè)路徑探析》，載《中國(guó)檢察官》2015年第5期。