基層國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實踐研究

王曉晨，賀炯

（1.中共上海市徐匯區(qū)委黨校，上海 200000；2.華東政法大學(xué)，上海 200000）

1 建立國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的法律和政策依據(jù)

在依法治國的背景下，有法可依是黨和政府做一切事情的前提。只有厘清該責(zé)任制的法律和政策依據(jù)，才使得該責(zé)任制的建立具備了合法性和正當(dāng)性，進而才能有落實和推廣的基礎(chǔ)。

1.1 構(gòu)建國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的法律依據(jù)

“法治”是當(dāng)今社會的主旋律，必須在“依法治國”的背景下建立和落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，以確保其擁有穩(wěn)固的制度根基[1]。一般來講，該責(zé)任制的建立和實施必須有以下依據(jù)：

1.1.1 憲法依據(jù)

①憲法乃九鼎重器。憲法明確規(guī)定中國是依法治國的國家。公民法制意識的提高和全社會法制水平的提高是實現(xiàn)“法治”的基本前提。而國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是不斷加強法治教育，提高整個社會法制水平的重要途徑。二者因果相關(guān)，不可割裂。

②構(gòu)建國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是確保憲法等法律法規(guī)得到充分實施的有效途徑[2]。憲法中的普法規(guī)定要重點落實，同時鼓勵廣大領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、守法、合理用法，教育引導(dǎo)公民積極學(xué)習(xí)和掌握憲法法律知識，樹立憲法法律意識，培養(yǎng)尊重守法的習(xí)慣。要不斷創(chuàng)新普法工作方法，以更加靈活多樣的事跡或案例對基層群眾進行普法教育，使憲法真正走入日常生活、走入基層群眾，為國家機關(guān)順利展開普法工作奠定扎實的群眾基礎(chǔ)。

③構(gòu)建國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是充分保護公民合法權(quán)益的有效途徑。將普法教育納入國家機關(guān)行政執(zhí)法人員工作內(nèi)容，實際上是以更直觀的方式使利害關(guān)系人了解法律法規(guī)，能對公職人員起到一個側(cè)面監(jiān)督和警示的作用，從而有效防止公民的合法權(quán)益受到侵害[3]。

1.1.2 行政法依據(jù)

①國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制的實施是“七五”普法規(guī)劃的突出特點，也是實現(xiàn)法治宣傳教育創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化公眾公共法律服務(wù)機制，充分滿足人民群眾多元化法律要求的一個關(guān)鍵點。嚴(yán)格地說，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的相關(guān)要求符合“正當(dāng)法律程序原則”[4]。建立和實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是國家機關(guān)踐行公正性原則、可接受性原則的基本前提。如《行政處罰法》規(guī)定:“行政機關(guān)在做出行政處罰之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！边@里的通知義務(wù)基本上是執(zhí)法的合法程序。

②國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制有助于履行合法行政原則。負責(zé)執(zhí)法和普法的職能部門要牢固樹立憲法和法治至上、法律面前人人平等的法律觀念，權(quán)利是法定的，執(zhí)法和普法工作者應(yīng)該弄明白如何在法律規(guī)定內(nèi)合理用權(quán)，什么事能干，什么事不能干，要始終牢記法定紅線不可逾越，不能觸及法定底線，帶頭遵守法律規(guī)定。

上文僅僅從法律和行政管理的維度介紹了“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的實施依據(jù)，除此以外還有權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公開公正等其它原則，在此不一一列舉。

1.2 建立國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制政策基礎(chǔ)

在政策基礎(chǔ)上，實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的政策依據(jù)主要是中共十八屆四中全會的決議以及“六五”、“七五”普法工作規(guī)劃。

隨著普法工作在全社會范圍內(nèi)全面鋪開，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的內(nèi)涵不斷豐富，相關(guān)概念和內(nèi)容也逐漸清晰。在1991年的全國人大“二五”普法決議中，國家機關(guān)及其相關(guān)單位對內(nèi)部人員的普法責(zé)任首次得到明確，“二五”普法決議指出：所有國家機關(guān)和武裝力量、各政黨、社會團體和所有企業(yè)和組織都應(yīng)該認(rèn)真地向公民開展普法教育，相關(guān)單位和個人也要積極開展依法管理工作[5]。1996年、2001年中宣部和司法部先后頒布了“三五”和“四五”全民普法工作規(guī)劃，均提出建立各地方、各部門廣泛參與的法制宣傳教育責(zé)任制。雖然并未在普法規(guī)劃中詳細說明執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法責(zé)任，但是為國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的提出打下了堅實的基礎(chǔ)。隨后，在2011年“六五”普法規(guī)劃中就首次提出了“誰執(zhí)法是執(zhí)法”的行政管理理念，明確要求各部門和各行業(yè)要積極推動行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)全面落地[6]?！罢l執(zhí)法誰普法”的主要目的就是促進執(zhí)法責(zé)任制的完善和全面落地。2016年，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016－2020年）》提出建立普法責(zé)任清單，健全普法責(zé)任制。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》要求各部門按照普法責(zé)任制的要求，制定普法責(zé)任清單，明確普法任務(wù)和工作要求。

2 國內(nèi)相關(guān)研究現(xiàn)狀

目前國內(nèi)對于基層國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的相關(guān)研究主要集中在兩個方面：

2.1 對普法工作在實踐方面工作經(jīng)驗的總結(jié)研究

本方面的研究又常見于歷次普法規(guī)劃的收官時的工作經(jīng)驗總結(jié)。有的學(xué)者從根本上否定了執(zhí)法工作的價值，而更多的學(xué)者是在肯定普法工作的基礎(chǔ)上提出了建議。如有的學(xué)者指出：社會治理模式的轉(zhuǎn)型不僅意味著政府治理工具的轉(zhuǎn)型，而且也意味著治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。為實現(xiàn)社會主義法治宏偉愿景以及為了達成社會治理模式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，需要不斷提高國民的法制意識。實現(xiàn)這些目標(biāo)取決于我國國民與政府之間的合作情況。目前我國仍有一部分國民對法律缺乏認(rèn)同，在這個背景下，面向公眾普及法律知識和基本的道德理念就成為法治建設(shè)的必由之路。此外，也有學(xué)者指出：在法律普及的過程中，國家、社會和公民都在面臨著轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)化,面臨著從思想、制度到行動（人類行為模式）的根本性變革。普法活動與公民意識具有理論基礎(chǔ)上的相通性、現(xiàn)實價值上的一致性以及歷史關(guān)系上的重合性,公民意識養(yǎng)成應(yīng)當(dāng)成為普法活動的應(yīng)有之意,以公民意識養(yǎng)成為目標(biāo)也將會為普法活動的繼續(xù)開展注入新的活力[7]。

2.2 對“責(zé)任制”機制構(gòu)成的研究

關(guān)于“責(zé)任制”在實踐中的實施機制，目前主要有三個觀點：

2.2.1 由政府負責(zé)

如有學(xué)者指出：單向的政府主導(dǎo)的普法模式與大眾需求之間已經(jīng)出現(xiàn)了期望與效果反差巨大的問題。一方面，政府從概念、制度和行動過程中過于強調(diào)政府主導(dǎo)和國家立場，鮮少顧及公民的法律需求，久而久之，這種“政府主導(dǎo)型”普法模式逐漸演變?yōu)椤耙粠樵浮钡摹蔼毎住?。另一方面，公民缺乏法?quán)意識，在民間啟蒙和維權(quán)活動中顯然沒有一個清晰的法制概念，特別是在法制建設(shè)早期，公民與政府極少有互動。

2.2.2 由執(zhí)政黨負責(zé)

如有學(xué)者指出：當(dāng)代中國的執(zhí)法活動是在特定的社會背景下，由國家政黨計劃、組織、發(fā)起并直接領(lǐng)導(dǎo)和推動的大規(guī)模、群眾性普及法律常識的活動。

2.2.3 由人民負責(zé)

“加大人民普及力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立法治至上，法治平等的法治觀念，是新時期國家機關(guān)普法工作的新規(guī)劃、新任務(wù)和新要求。嚴(yán)格來講，任何普法決策要全面落地就必須堅持走群眾路線，要依靠全民的參與使各項普法制度得到全面落實。因為國家的法治不僅取決于公民是否具有一定的法律意識，而且取決于公民是否具有一定程度的憲法意識。因此，提高我國公民的憲法意識對于建設(shè)社會主義法治國家至關(guān)重要。

以上研究為基層國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的建立和實施提供了理論依據(jù)，對法律在全社會的普及大有裨益。

3 基層國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的經(jīng)驗和問題

上海市徐匯區(qū)歷來是上海市的普法先進區(qū)，對推進和落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制進行了有益探索，在普法工作開展方面形成了一些經(jīng)驗做法，所形成的工作機制在基層國家機關(guān)中具有很強的代表性。

3.1 充分整合資源，有效開展普法工作

以往的行政執(zhí)法工作中，許多部門是執(zhí)法與普法“兩張皮”，雖然都按照憲法規(guī)定落實相關(guān)工作，但是各自擁有獨立的工作機制，彼此互不干涉，往往有一部分工作內(nèi)容會重復(fù)實施，造成普法和執(zhí)法資源浪費。重新調(diào)整工作機制，在執(zhí)法中普法，有助于充分整合行政資源，提高行政管理效率。在這方面，徐匯區(qū)積極探索以普法工作助力執(zhí)法的工作機制，進一步整合內(nèi)部資源，使之形成合力促進普法工作全面開展，在探索過程中，積累了許多值得仿效的實踐經(jīng)驗，如：徐匯區(qū)文化執(zhí)法部門積極開展的對網(wǎng)吧經(jīng)營者的針對性普法，以及徐匯區(qū)公安分局牽頭建立的律師駐所執(zhí)法機制等[8]。

3.2 基層國家機關(guān)在推行“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制工作中存在的問題

筆者在對徐匯區(qū)的普法工作進行大量調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，其存在的一些問題在基層國家機關(guān)的普法工作中普遍存在。這些問題主要有：①整個國家缺乏法律機制；②國家機關(guān)沒有負責(zé)“執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法”的主體部門名單；③沒有建立與國家機關(guān)“執(zhí)法責(zé)任人”責(zé)任制相適應(yīng)的考核機制。④在以往很長一段時期，普法工作存在普法主體“一家忙”、普法對象“一鍋煮”、普法方式“一個樣”、普法宣傳“走過場”等現(xiàn)象，普法效果與預(yù)期要求存在一定的差距。

4 關(guān)于基層國家機關(guān)貫徹“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的思考

4.1 責(zé)任制的主體界定問題

一種責(zé)任制的建立離不開責(zé)任主體的界定，這是必不可少的基礎(chǔ)工作。同時，責(zé)任制建立的必然需求是必須對責(zé)任主體進行考核，如果在主體界定方面沒有一套清晰的概念，配套的考核機制也將無法建立。那么，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的內(nèi)涵及其對國家機關(guān)的意義如何界定呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照憲法和法律的相關(guān)規(guī)定來定義。國家機構(gòu)不僅指行政機關(guān)和執(zhí)法當(dāng)局，還包括軍事機構(gòu)、檢查機構(gòu)和司法機關(guān)。從字面上看，“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任主體是《憲法》中規(guī)定的五個機關(guān)，但是如果從本質(zhì)上理解“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的執(zhí)行機構(gòu)的定義和范疇，則應(yīng)從實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的目的來考慮問題，這才有助于責(zé)任制的建立和實施[9]。

“健全普法責(zé)任制”是黨政機關(guān)推行“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的主要目的。在建立和實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的過程中，首先要明確責(zé)任的主體和權(quán)責(zé)。其次，要擴大責(zé)任主體，不斷提高法制責(zé)任制的主體結(jié)構(gòu)。換句話說，這里的“國家機關(guān)”除了憲法規(guī)定的五個機關(guān)外，還應(yīng)該包括黨政機關(guān)和政府授權(quán)或政府委托的所有組織。實施國家機關(guān)“誰執(zhí)法”是執(zhí)法責(zé)任制的主要目的之一，是建立和完善大普法模式實現(xiàn)由行政部門單獨普法到“全社會普法”的宏偉目標(biāo)。鑒于此，在大普法模式下更容易界定“執(zhí)法者執(zhí)法責(zé)任”的責(zé)任主體。

4.2 建立明確責(zé)任主體的制度

關(guān)于機制建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，如果要落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法”的責(zé)任制度，則首先要建立責(zé)任主體清單制度。所謂普法責(zé)任清單，就是從各部門職責(zé)、執(zhí)法實際和工作特點出發(fā)，通過明確普法責(zé)任主體、普法內(nèi)容、重點任務(wù)以及預(yù)期目標(biāo)、完成時限等，為各部門履行普法責(zé)任提供了依據(jù)和遵循。實施法律責(zé)任表清單動態(tài)管理制度、法律公示通知制度、執(zhí)法系統(tǒng)執(zhí)行情況年度備案報告制度，上級國家機關(guān)應(yīng)該對下級國家機關(guān)法定責(zé)任制度的建立和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，逐級分解監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任可以更有效地落實普法任務(wù)[10]。

4.3 建立公開公示制度，嚴(yán)格規(guī)范普法

如今，普法工作的專門法仍是立法領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，基層國家機關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)可以嘗試通過制定普法規(guī)范性文件來規(guī)范普法工作，但是無論做任何嘗試，都必須堅持落實公開公示制度。在法律普及過程中，各部門和單位必須事先制定法治宣傳教育工作規(guī)劃，及時在門戶網(wǎng)站上公告，接受社會監(jiān)督。同時建立了報告和調(diào)度系統(tǒng)。建立檢驗監(jiān)督制度，實行集中檢查，組織互查，隨機抽樣檢查等，每半年對各部門，單位的工作和發(fā)展情況進行檢查和評審。此外，還需要建立評估系統(tǒng)，對各地區(qū)（功能區(qū)）和各市實施“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的情況進行綜合評估。

4.4 建立考核評價體系

為確保普法政策的全面落實，應(yīng)按照“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的有關(guān)要求，建立市級和區(qū)級考核評估制度。首先圍繞普法工作任務(wù)進一步細化各執(zhí)法部門的普法內(nèi)容、普法周期，并對普法對象進行分類，要求在貫徹“誰執(zhí)法誰普法”過程中堅持“法治宣傳和法治實踐相結(jié)合”、“系統(tǒng)內(nèi)外普法標(biāo)準(zhǔn)一致”、“創(chuàng)新和實效相結(jié)合”、“日常宣傳和集中宣傳相結(jié)合”四項普法原則，基于普法工作任務(wù)加快提升監(jiān)管人員依法行政水平，增強行政相對人和社會公眾法治意識。同時，要把普法體系作為法治建設(shè)的重要組成部分納入國家機關(guān)工作目標(biāo)評估和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核任務(wù)中，同時完善相應(yīng)的考核評價體系，落實領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度述法制度，高度重視考核結(jié)果在干部選拔任用中的作用，把普法由軟任務(wù)變?yōu)橛布s束。